辛勝入

摘 要：績(jī)效審計(jì)是財(cái)務(wù)審計(jì)的擴(kuò)展和深入，是指審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)單位管理和使用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行監(jiān)督、鑒證和評(píng)價(jià)，提出改進(jìn)建議，促進(jìn)其管理、提高效益的一種獨(dú)立性的監(jiān)督活動(dòng)。本文從投資項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)的必要性和政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行了初步分析，并提出了政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的建議。

關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目；績(jī)效審計(jì)；對(duì)策

隨著我國(guó)公共財(cái)政體制和框架逐漸完善，政府職能由原來(lái)的對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面干預(yù)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹粚?duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈部分進(jìn)行補(bǔ)充。由于政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)在我國(guó)還處于探索階段，主要由審計(jì)署近兩年對(duì)個(gè)別重大項(xiàng)目組織實(shí)施了績(jī)效審計(jì)試點(diǎn)工作，基層審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)實(shí)務(wù)中很少開(kāi)展，對(duì)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的意義等方面的認(rèn)識(shí)也不夠全面，且具體實(shí)施中缺乏規(guī)范的操作程序、方法和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。對(duì)政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的涵義、目標(biāo)等方面的認(rèn)識(shí)還沒(méi)有統(tǒng)一，對(duì)政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的理論研究也尚處于初步探索階段，雖取得了一定的理論成果，但大多較為零散、不夠深入，更未形成系統(tǒng)完整的理論框架，這已經(jīng)成為審計(jì)理論界和實(shí)務(wù)界亟待解決的課題，因此，有必要對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研究與探討。

一、開(kāi)展政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的必要性

（一）實(shí)施投資績(jī)效審計(jì)是社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政建設(shè)資金實(shí)行有效監(jiān)督的需要。隨著社會(huì)的進(jìn)步，民主的發(fā)展，公眾對(duì)提高政府部門(mén)使用財(cái)政資金支出效果和明確支出的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的要求，越來(lái)越嚴(yán)格。換句話(huà)說(shuō)，也就是隨著公共財(cái)政框架的日益完善，政府可以利用的資源越來(lái)越少，而政府所承擔(dān)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)義務(wù)卻日趨擴(kuò)大，這也是績(jī)效審計(jì)在全國(guó)范圍內(nèi)興起和發(fā)展一個(gè)重要原因。

（二）實(shí)施投資績(jī)效審計(jì)是深化投資體制改革的需要。據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》精神和要求，遵循公共財(cái)政理念，政府投資必須從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，集中搞好市場(chǎng)無(wú)法提供的社會(huì)公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供公共產(chǎn)品，滿(mǎn)足社會(huì)的公共需要，能夠由社會(huì)投資建設(shè)的項(xiàng)目，盡可能利用社會(huì)資金建設(shè)?！稕Q定》對(duì)投資績(jī)效審計(jì)提出了新要求，政府對(duì)公共產(chǎn)品的投資是否達(dá)到了預(yù)期效益，投資效果如何？需要通過(guò)績(jī)效審計(jì)，揭示投資建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題，深層次剖析投資管理體制中的缺陷，對(duì)比分析建成項(xiàng)目實(shí)際效益與預(yù)期效益差距產(chǎn)生的原因，提出改進(jìn)意見(jiàn)和建議，促進(jìn)政府不斷完善投資體制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康地發(fā)展。

（三）實(shí)施投資績(jī)效審計(jì)是國(guó)家審計(jì)自身發(fā)展的需要?！皩徲?jì)跟著公共資金走，國(guó)家公共資金流向哪里，審計(jì)監(jiān)督就要延伸到那里?！边@是現(xiàn)代審計(jì)的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。目前，政府投資管理的重心偏向了公共投資領(lǐng)域中的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，因此，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的固定資產(chǎn)投資審計(jì)工作重點(diǎn)也應(yīng)轉(zhuǎn)向政府公共工程。

二、我國(guó)政府投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀分析

政府投資項(xiàng)目是一項(xiàng)龐大而系統(tǒng)的工程，涉及面廣，技術(shù)要求高，影響范圍大。政府投資項(xiàng)目的績(jī)效研究需要建立規(guī)范統(tǒng)一的政府項(xiàng)目支出經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)和社會(huì)性評(píng)價(jià)制度，制定科學(xué)規(guī)范的評(píng)價(jià)指標(biāo)和公正合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并將政府部門(mén)項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性評(píng)價(jià)制度納入財(cái)政管理制度范疇。我國(guó)此項(xiàng)工作起步較晚，雖然政府一直持續(xù)進(jìn)行著行政管理體制的改革，在管理觀念、政府職能、組織結(jié)構(gòu)等方面不斷借鑒和引進(jìn)國(guó)際流行的管理機(jī)制、管理技術(shù)和工具，但由于基礎(chǔ)薄弱，且缺乏這方面的系統(tǒng)性研究，現(xiàn)在仍不能適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政改革的客觀需要。

（一）政府投資項(xiàng)目的法律保障不夠、相關(guān)制度不健全。從西方各國(guó)政府項(xiàng)目支出績(jī)效研究的發(fā)展實(shí)踐看，績(jī)效評(píng)估的規(guī)范化、科學(xué)化和程序化必須得到立法的支持，逐步走上制度化、法制化的發(fā)展道路，以保證政府部門(mén)項(xiàng)目支出達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。而我國(guó)公共投資部門(mén)雖然也提出要完善項(xiàng)目投資決策程序，對(duì)國(guó)家重點(diǎn)投資項(xiàng)目從立項(xiàng)決策、建設(shè)決策、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)實(shí)行全過(guò)程管理，但尚未以法律法規(guī)的形式予以明確約束，缺乏法律和制度的保障，而且各環(huán)節(jié)的約束不夠細(xì)化，沒(méi)有具體的細(xì)化指標(biāo)進(jìn)行約束。

（二）政府投資項(xiàng)目的評(píng)價(jià)主體單一，評(píng)價(jià)指標(biāo)和方法不完善。目前我國(guó)的政府投資項(xiàng)目從審批、建設(shè)到運(yùn)轉(zhuǎn)都沒(méi)有透明的操作程序，而且內(nèi)部、外部的監(jiān)督薄弱，對(duì)政府投資項(xiàng)目應(yīng)該誰(shuí)來(lái)考核、考核什么等問(wèn)題沒(méi)有程序化、科學(xué)化，考核只是在現(xiàn)有的行政管理部門(mén)內(nèi)部，沒(méi)有廣泛吸引社會(huì)公眾的參與，沒(méi)有引入社會(huì)考評(píng)力量，評(píng)價(jià)主體單一化。而且行政管理部門(mén)內(nèi)部的考核很容易陷入遵照上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意圖辦事，按照例行程序做事，受官方內(nèi)部自我認(rèn)同心理和利益驅(qū)動(dòng)的影響，容易帶有主觀色彩，很難使項(xiàng)目達(dá)到客觀、科學(xué)、公正的結(jié)果。政府投資項(xiàng)目的績(jī)效考核尚未建立完整的指標(biāo)體系和科學(xué)合理的評(píng)價(jià)方法，無(wú)法對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全方位、立體化的評(píng)價(jià)。

（三）項(xiàng)目本身對(duì)資源的循環(huán)利用不夠。投資項(xiàng)目既是消耗資源的過(guò)程，同時(shí)也是生產(chǎn)資源的過(guò)程。資源在流動(dòng)、轉(zhuǎn)化的過(guò)程中也會(huì)產(chǎn)生一些“次生資源”，對(duì)這些資源的利用考慮不足，尚沒(méi)有明確、科學(xué)地統(tǒng)籌利用規(guī)劃，沒(méi)有建立資源的循環(huán)利用機(jī)制。

（四）項(xiàng)目建設(shè)的專(zhuān)業(yè)化程度不高。發(fā)達(dá)國(guó)家在政府項(xiàng)目上成立了由建筑師、工程師、合同律師等專(zhuān)業(yè)人士組成的專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)，并按照規(guī)定的程序選擇和委托相應(yīng)的工程咨詢(xún)公司來(lái)管理，所有的重要技術(shù)環(huán)節(jié)都有專(zhuān)業(yè)人士負(fù)責(zé)，項(xiàng)目中的質(zhì)量、技術(shù)、安全、成本等也有專(zhuān)人負(fù)責(zé)，并且各個(gè)環(huán)節(jié)責(zé)任明確。專(zhuān)業(yè)化保證了項(xiàng)目以高質(zhì)量、低成本的完成，而我國(guó)在這方面做的還不夠。2004年7月國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于投資體制改革的決定》提出對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目要推行代建制。各地也在積極響應(yīng)進(jìn)行試點(diǎn)，但仍然有不少障礙，還沒(méi)有建立一套完整、詳盡的代建制實(shí)施流程，尚不能為代建項(xiàng)目的規(guī)范化實(shí)施和全過(guò)程監(jiān)管提供依據(jù)。

三、政府投資項(xiàng)目績(jī)效優(yōu)化的對(duì)策研究

（一）建立健全政府投資項(xiàng)目相關(guān)法律法規(guī)，推進(jìn)項(xiàng)目評(píng)價(jià)的制度化、規(guī)范化。政府投資項(xiàng)目制度化是政府投資項(xiàng)目績(jī)效優(yōu)化的前提和基礎(chǔ)，只有這樣，才能做到在各種評(píng)估工作中有法可依、有據(jù)可憑，也才能使績(jī)效評(píng)估工作持續(xù)不斷地深入下去。為加強(qiáng)中央政府投資項(xiàng)目的預(yù)算管理，提高投資效益、強(qiáng)化投資項(xiàng)目資金全過(guò)程監(jiān)管，財(cái)政部于2004 年發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展中央政府投資項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)建[2004]729號(hào)）， 規(guī)定了政府投資項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的原則、內(nèi)容、指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法等等，基本建立起政府投資績(jī)效的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)我國(guó)的投資項(xiàng)目績(jī)效的評(píng)價(jià)起到重要的推動(dòng)作用。在為績(jī)效評(píng)估工作提供立法保障同時(shí)，還要加強(qiáng)政府績(jī)效評(píng)估的統(tǒng)一規(guī)劃和指導(dǎo)，把分散的績(jī)效評(píng)估內(nèi)容、指標(biāo)、程序和方法整合起來(lái)，逐步形成標(biāo)準(zhǔn)化的全方位、全過(guò)程的績(jī)效評(píng)估體系，使我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估工作走向制度化、規(guī)范化、精細(xì)化和經(jīng)?；能壍馈?/p>

（二）建立多重績(jī)效評(píng)估體制，推進(jìn)政府投資項(xiàng)目決策和評(píng)價(jià)的民主化。政府投資項(xiàng)目與廣大群眾利益密切相關(guān)，因此，政府投資項(xiàng)目評(píng)估很大程度上要滿(mǎn)足社會(huì)和公眾的需要，項(xiàng)目的結(jié)果應(yīng)當(dāng)使社會(huì)和公眾感到滿(mǎn)意。而且隨著社會(huì)民主化程度的提高，社會(huì)公眾會(huì)越來(lái)越對(duì)此進(jìn)行關(guān)注，成為社會(huì)輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。這也促使政府各個(gè)投資項(xiàng)目必須在深入調(diào)查研究、廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)、進(jìn)行充分論證的基礎(chǔ)上集體討論決定；還要建立與媒體的聯(lián)絡(luò)或直接與公眾對(duì)話(huà)的機(jī)制，向社會(huì)傳遞政府投資項(xiàng)目的建設(shè)意義、施工進(jìn)展、施工質(zhì)量以及建成后對(duì)公眾生活質(zhì)量改善的具體情況，爭(zhēng)取得到輿論的支持，自覺(jué)接受公眾的監(jiān)督；要改變以往單一的政府自我評(píng)估的方式，建立多重績(jī)效評(píng)估體制，除了政府機(jī)關(guān)的自我評(píng)估、上級(jí)評(píng)估，還應(yīng)包括項(xiàng)目專(zhuān)家的評(píng)估和社會(huì)公眾的評(píng)估，通過(guò)專(zhuān)家咨詢(xún)、社會(huì)調(diào)查，民意調(diào)查等方法，征求社會(huì)公眾對(duì)政府投資項(xiàng)目的滿(mǎn)意度，由此形成內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相補(bǔ)充、社會(huì)群眾監(jiān)督和上級(jí)監(jiān)督相結(jié)合的雙效監(jiān)督機(jī)制，這樣既可以避免項(xiàng)目的論證不充分、考慮不全面而帶來(lái)的決策失誤，又可以提高群眾的參與程度，在使群眾感受政府投資項(xiàng)目決策民主化的同時(shí)增強(qiáng)群眾對(duì)政府的滿(mǎn)意度。

（三）建立健全政府投資項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)體系，推進(jìn)行業(yè)內(nèi)部指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化。政府投資項(xiàng)目的績(jī)效需要完整的指標(biāo)體系和科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)方法，需要進(jìn)行全方位、立體化的評(píng)價(jià)。而確定評(píng)估項(xiàng)目效益好壞的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)是政府項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中最大的難題。不同類(lèi)型的項(xiàng)目的評(píng)價(jià)體系差別較大。這也要求我們積極探索、認(rèn)真總結(jié)并不斷修訂評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，建立一套適合我國(guó)國(guó)情的政府項(xiàng)目全面的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，指標(biāo)中不僅要有經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)，還要有社會(huì)性指標(biāo)、生態(tài)性指標(biāo)，特別是一些居民就業(yè)、居民福利等方面的指標(biāo)，以及密切關(guān)注社會(huì)公眾滿(mǎn)意度等其他指標(biāo)。為此，應(yīng)建立、完善政府投資項(xiàng)目庫(kù)，把重要的國(guó)家投資項(xiàng)目吸納進(jìn)去，把項(xiàng)目的收入、支出、產(chǎn)出和成本核算等一系列完整的詳細(xì)信息保存到項(xiàng)目庫(kù)中。這樣，既可以對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行終身監(jiān)督，實(shí)施項(xiàng)目的責(zé)任追究制度，又可以對(duì)擬新建的政府項(xiàng)目提供具體的決策、建設(shè)流程和績(jī)效評(píng)價(jià)等方面的寶貴資料。

（四）建立資源的循環(huán)利用機(jī)制，推進(jìn)項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。在充分考慮項(xiàng)目和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)的同時(shí)，還要充分考慮項(xiàng)目本身資源的循環(huán)利用。在現(xiàn)有科技條件下，對(duì)于工程項(xiàng)目本身的“副產(chǎn)品”要最大限度地利用，這樣不僅可以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，而且可以按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求，實(shí)現(xiàn)資源的循環(huán)利用和項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

（五）推進(jìn)項(xiàng)目的專(zhuān)業(yè)化程度?，F(xiàn)階段我國(guó)的代建制已基本建立起來(lái)，部分省市也在不斷地探索、實(shí)踐項(xiàng)目的專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化，并且取得了顯著成就。當(dāng)前我國(guó)的投資項(xiàng)目雖然不能像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣成立由專(zhuān)業(yè)人士組成的專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行全過(guò)程的專(zhuān)業(yè)化管理，但也應(yīng)按照規(guī)定的程序選擇和委托相應(yīng)的工程咨詢(xún)公司來(lái)管理，通過(guò)制度的完善，各個(gè)環(huán)節(jié)責(zé)任的明確，以保證項(xiàng)目的質(zhì)量、技術(shù)、安全、效益。

四、結(jié)束語(yǔ)

總之，績(jī)效審計(jì)這種先進(jìn)的審計(jì)方法代表了現(xiàn)代審計(jì)的發(fā)展方向，推動(dòng)了整個(gè)世界范圍內(nèi)的政府審計(jì)巨大變革。隨著政府投資績(jī)效審計(jì)應(yīng)用的推廣，其理論和實(shí)踐方面的難題最終也會(huì)得到完善和解決，相信我國(guó)一定會(huì)建立適合自身國(guó)情的投資績(jī)效審計(jì)方法體系，為監(jiān)督和規(guī)范政府投資行為，提高財(cái)政資金的使用效率起到積極的作用。

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