鄒麗君

摘 要：隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的制定和實(shí)施過程已成為城鎮(zhèn)規(guī)劃的重要問題。但是，我國公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃尚處于起步階段，存在公眾參與意識不足、效果不佳、機(jī)制不完善等問題，因此，要提高公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的意識，就應(yīng)完善公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃制度，將公眾參與融入到城鎮(zhèn)化規(guī)劃的各個階段，建立健全的公眾參與體制，不斷完善公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的制度，提升城鄉(xiāng)治理水平，促進(jìn)和諧社會建設(shè)。

關(guān)鍵詞：公眾參與；新型城鎮(zhèn)化；制度建設(shè)

一、引言

城鎮(zhèn)化規(guī)劃實(shí)質(zhì)是為人們創(chuàng)造更加美好的生活，即城鎮(zhèn)化規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)是“以人為本”，而公眾參與是城鎮(zhèn)化規(guī)劃中以人為核心的主要表現(xiàn)方式。近年來，城鎮(zhèn)化規(guī)劃也越來越重視公眾參與，目前我國城鎮(zhèn)化規(guī)劃實(shí)踐中也在逐步深化公眾參與的制度建設(shè)?！皬氖兰o(jì)之交青島的城市規(guī)劃中宣傳展覽等方式鼓勵公眾參與的經(jīng)驗(yàn)不足”[1]，“到十年后南京市城市總體規(guī)劃編制時公眾參與方式的多樣與組織的從容，以及廈門、寧波鎮(zhèn)海等地的比較實(shí)質(zhì)性的公眾參與，公民的權(quán)利意識逐步強(qiáng)化，參與的熱情與深度也在加強(qiáng)”[2]。因此，要實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的目標(biāo)，就要增加公眾參與的深度，建立多元化的組織機(jī)制，從而構(gòu)建全面、有效、系統(tǒng)的城鎮(zhèn)化規(guī)劃公眾參與制度。

二、公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的相關(guān)概念闡釋

“自20世紀(jì)“參與式民主”與“協(xié)商民主”理論出現(xiàn)以來，強(qiáng)調(diào)公民應(yīng)具有公共精神、關(guān)心公共事務(wù)，遵循公共理性?！盵3]“在民主社會中，政府治理的合法性基礎(chǔ)在于民意，而民意獲得的基本途徑是公眾參與?！盵4]公眾參與的實(shí)質(zhì)是，公民應(yīng)該在平等、理性的平臺上溝通、協(xié)商，參與到政府治理的過程中，公眾通過協(xié)商討論的形式表達(dá)自己的利益訴求和價值偏好，從而達(dá)成對公共事務(wù)的共識，影響公共決策。

我國不同的學(xué)者對于公眾參與的概念界定程度和范圍都有所差異?！拔覈鴮妳⑴c有較早研究的學(xué)者俞可平教授給予公眾參與非常泛義的概念，他認(rèn)為公民試圖影響公共政策和公民生活的一切活動都屬于公眾參與的范疇，包括：投票、競選、公決、結(jié)社、情愿、集會、抗議、游行、示威、反抗、宣傳、動員、串聯(lián)、檢舉、對話、辯論、協(xié)商、游說、聽證、上訪等?！盵5]賈西津副教授引用美國學(xué)者和《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》中的觀點(diǎn)，認(rèn)為經(jīng)典意義上的公民參與是指公民通過政治制度內(nèi)的渠道，試圖影響政府的活動，特別是與投票相關(guān)的一些列行動。“蔡定劍教授認(rèn)為公眾參與應(yīng)該是，公共權(quán)力進(jìn)行立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或進(jìn)行公共治理時，由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過開放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為。他強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力機(jī)關(guān)與利益相關(guān)的公眾通過雙向的溝通與互動的模式來決定公共事務(wù)、進(jìn)行公共治理?！盵6]

城鎮(zhèn)化規(guī)劃政治活動以公共目標(biāo)為價值取向，不僅要求規(guī)劃決策的科學(xué)性、前瞻性、合理性，更要求規(guī)劃過程的民主性與合法性，因此公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃便成為一種探求規(guī)劃過程民主性與公開性的參與形式?！俺擎?zhèn)化規(guī)劃中的公眾參與是指：公眾通過合法的途徑與手段，參與到城鎮(zhèn)化規(guī)劃活動的全過程，通過一種雙向溝通和協(xié)商對話的方式來表達(dá)自己的意愿，從而對城鎮(zhèn)化規(guī)劃施加影響的過程。其本質(zhì)是要通過公眾對城鎮(zhèn)化規(guī)劃政治活動全過程的主動參與，協(xié)調(diào)不同利益主體多元的利益主張，更好地保證規(guī)劃決策與執(zhí)行的公平性、公正性與公開性，使規(guī)劃能切實(shí)體現(xiàn)公眾的利益要求，體現(xiàn)以人為本的執(zhí)政價值，提升規(guī)劃的科學(xué)性、合理性與公正性，并確保規(guī)劃工作的成功實(shí)施?！盵7]

三、我國公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的現(xiàn)狀

近年來，全國大多地方都對公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃做了許多探索和實(shí)踐，但是，我國目前公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃仍處于初始階段，全國各地公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃水平參差不齊，公眾參與的制度不健全，公眾參與的意識不強(qiáng)，公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的有效性不足。按照謝里·阿恩斯坦的市民參與的階梯理論，我國當(dāng)前公眾參與仍處于“象征性參與”階段，要達(dá)到“真正參與”的階段，就需要正確面對我國當(dāng)前公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃中的問題。

（一）公眾參與城市規(guī)劃意識不足

由于我國傳統(tǒng)文化的影響，政治文化中缺乏公眾參與的思想，以前的城鎮(zhèn)化規(guī)劃中也沒有公眾參與的規(guī)定，所以，我國的公眾參與意識不強(qiáng)，基本是憑著個人的興趣去參與，或者是出于維權(quán)的意圖而參與，并不是因?yàn)閷?shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化規(guī)劃的公共性和人民民主權(quán)利的維護(hù)來參與的。政府組織在城鎮(zhèn)化規(guī)劃中居于主導(dǎo)地位，公眾參與的意識不足，主要原因是政府沒有為公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃提供正確的引導(dǎo)和參與的機(jī)會。在城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，公眾是分散的參與個體，掌握的相關(guān)信息不足，欠缺城鎮(zhèn)化規(guī)劃的相關(guān)知識與技能，如果政府組織不將公眾參與納入到城鎮(zhèn)化規(guī)劃的過程中，那么即使公眾有參與規(guī)劃的想法，也難以實(shí)現(xiàn)。因此，公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的意識主要取決于政府組織的態(tài)度，要提高公眾對于城鎮(zhèn)化規(guī)劃的參與意識，政府組織就要進(jìn)行積極有效的正確引導(dǎo)、教育，并為工作提供暢通的參與渠道。

（二）公眾參與城市規(guī)劃機(jī)制不健全

公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃問題最早緣起于歐美發(fā)達(dá)國家，是在民主政治高度發(fā)展的基礎(chǔ)之上建立的。但因我國的歷史和政治等原因，我國的城鎮(zhèn)化規(guī)劃進(jìn)程起步相對較晚，公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃是伴隨著一些現(xiàn)實(shí)的社會問題開始被人們關(guān)注，在探討與解決這些相關(guān)社會問題時，西方的公眾參與等一系列思想和制度就被我國直接套用，并沒有形成真正符合我國公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的特點(diǎn)。目前，我國對公眾參與規(guī)劃的主體、對象、機(jī)構(gòu)、內(nèi)容、程序、職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)和監(jiān)督保障等體制缺乏全面的、系統(tǒng)的、有效的法律保障和制度支撐，同時也缺乏有效的機(jī)構(gòu)組織公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃。

與新中國成立初期相比，現(xiàn)在的公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃方面已經(jīng)取得了不錯的進(jìn)展，如城市規(guī)劃公示制度、城市規(guī)劃聽證制度、政務(wù)公開制度、規(guī)劃局信訪接待制度等，這些制度在一定程度上從內(nèi)容或形式上逐步規(guī)范化。然而，許多制度還存在可操作性不強(qiáng)、程序性制度缺失等問題，而且各種制度之間沒有形成一種聯(lián)動效應(yīng)，也沒有形成一種保障公眾參與的有效機(jī)制，因此，公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃制度還需要進(jìn)一步規(guī)范和完善。

要保障公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃過程中的權(quán)利，就需要完善公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的制度建設(shè)，對于參與途徑、參與方式、參與主體及參與對象等都要有明確的法律保障，確保公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的行為貫穿于規(guī)劃的各個過程，只有完善公眾參與機(jī)制，才能確保公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的實(shí)效性。

（三）公眾參與流于形式，有效性不足

我國的公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃制度起步晚，并且發(fā)展歷程較短，公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃仍處于初級階段，對公眾參與規(guī)劃的對象、機(jī)構(gòu)、內(nèi)容、程序、職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)和監(jiān)督保障等體制缺乏系統(tǒng)的、全面的、有效的法律保障和制度支撐，政府組織的民主意識不是很高，并且對于公眾參與的重視和支持不足，才使我國當(dāng)前很多公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃都流于形式，有效性不足。

客觀上來說，我國公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的制度、法制不健全，對于公眾參與的具體方式、程序并沒有法律和制度上的保障，參與渠道受限，參與的方式有限，公眾參與意識不高，目前的公眾參與屬于自發(fā)的個人行為，沒有形成整合的集團(tuán)力量，對規(guī)劃決策產(chǎn)生影響非常小，公眾參與幾乎是出于形式所為。如我國現(xiàn)在很多公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，大多是規(guī)劃前的民意調(diào)查、規(guī)劃展示、規(guī)劃聽證和規(guī)劃后的告知等形式，并沒有將公眾參與納入城鎮(zhèn)化規(guī)劃的各個階段，在以上的參與形式中，公眾的參與意見很難得到政府的重視和采納，公眾參與形式變成了一種宣傳方式。

主觀上來說，政府對于公眾參與的態(tài)度徘徊不定。一方面，政府想要提高公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的水平，推動城鎮(zhèn)化規(guī)劃的民主性，樹立政府的良好形象，提升政府規(guī)劃的合法性，但又擔(dān)心會為公眾參與而消費(fèi)更多的成本與時間，增加了政府的負(fù)擔(dān)。另一方面，政府想推動公眾參與的民主形式，但又擔(dān)心公眾的參與會影響到政府的權(quán)力。在規(guī)劃中，政府處于主導(dǎo)地位，公眾參與的程度和效果取決于政府對公眾參與的態(tài)度，而我國的規(guī)劃制度中缺乏行之有效的監(jiān)督機(jī)制，只能依靠政府的政治素質(zhì)和責(zé)任意識，公眾參與很大程度上被形式化了。

四、完善公眾參與新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃制度

要推動城鎮(zhèn)化規(guī)劃中的公眾參與的不斷發(fā)展和完善，就要對公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的對象、內(nèi)容、范圍、程序、方法及監(jiān)督等逐步規(guī)范化，形成制度體系，從而為公眾參與提供可靠的引導(dǎo)與依據(jù)。

（一）完善公眾參與制度，提高參與意識

“將公眾參與真正有效的融入到城鎮(zhèn)化規(guī)劃的過程中，使城鎮(zhèn)化規(guī)劃工作由封閉走向開放，由單一的政府行為變?yōu)檎c人民互動的民主行為，”[8]一方面，政府必須得轉(zhuǎn)變觀念。不管政府是如何認(rèn)為的，在目前的社會中，公眾參與將是社會政治生活中愈來愈重要的部分，影響力也將越來越大。另一方面，政府應(yīng)當(dāng)采取積極有效的措施引導(dǎo)公眾參與規(guī)劃，提升公眾的參與意識，增強(qiáng)公眾對改造家園的主動性和自覺性。增加宣傳力度，采取多方式、多層次的宣傳，以提高公眾參與的積極性；暢通規(guī)劃信息的渠道，提高公眾參與過程的透明度，讓公眾了解整個規(guī)劃的目標(biāo)和過程，給公眾參與規(guī)劃提供全面的信息保障。

（二）完善信息公開與咨詢制度

在城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，政府及相關(guān)部門通過規(guī)劃公示、規(guī)劃宣傳等方式，讓公眾全面了解各種規(guī)劃信息，是推動公眾有效參與規(guī)劃的基礎(chǔ)。除此之外，還應(yīng)建立規(guī)劃信息的咨詢制度，建立由專業(yè)人員組成的咨詢機(jī)構(gòu)，對公眾關(guān)心的規(guī)劃問題進(jìn)行解答，保障每一位公民對規(guī)劃信息的知情權(quán)，保證規(guī)劃的公開性。在規(guī)劃中，由于信息的不對等性，公眾很難了解到規(guī)劃的信息，因此，公眾很容易對規(guī)劃失去興趣與積極性，從而失去參與的熱情；所以，健全規(guī)劃信息公開與查詢制度，使信息渠道暢通，推動規(guī)劃信息的交流，才能推動公眾真正參與到城鎮(zhèn)化規(guī)劃中。

（三）建立規(guī)劃監(jiān)督制度

公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃是通過一種雙向溝通的方式來表達(dá)自己的意愿，從而影響城鎮(zhèn)化規(guī)劃的過程，這種過程對政府及相關(guān)部門起到一定的監(jiān)督作用。然而現(xiàn)實(shí)社會中，公眾并沒有實(shí)際有效的手段來實(shí)現(xiàn)監(jiān)督作作用。建立規(guī)劃監(jiān)督制度，設(shè)置具有獨(dú)立性質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，從而監(jiān)督政府規(guī)劃的執(zhí)行。堅(jiān)持公平、公正、公開的原則，監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以組織利益相關(guān)的公眾對城鎮(zhèn)化規(guī)劃執(zhí)行過程進(jìn)行調(diào)查，使公眾清晰掌握規(guī)劃的執(zhí)行情況，從而保證規(guī)劃在執(zhí)行中正常進(jìn)行，確保公眾參與的實(shí)際效果。

（四）設(shè)置規(guī)劃仲裁機(jī)構(gòu)

政府的規(guī)劃過程中的違規(guī)行為和規(guī)劃中引起的糾紛，公眾都有權(quán)對相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行申訴。在許多實(shí)際的規(guī)劃個例中，因?yàn)槿狈χ俨脵C(jī)構(gòu)，公眾在面對規(guī)劃違規(guī)的行為，通常只能采取一種抗議的形式來引起社會的關(guān)注，從而給政府施加一定的壓力。由于缺少規(guī)劃仲裁機(jī)構(gòu)，公眾找不到渠道訴說自己對規(guī)劃的意見，很容易激化公眾與政府之間的矛盾，從而影響政府的形象。因此設(shè)立相關(guān)的規(guī)劃仲裁機(jī)構(gòu)，讓公眾對于規(guī)劃問題能夠申訴有地，既可以抑制政府的腐敗行為，又可以將公眾參與納入到制度化、法制化的軌道，確保公眾參與城市規(guī)劃的有效性。

要保障公眾在規(guī)劃過程中的參與權(quán)利，實(shí)現(xiàn)公眾參與規(guī)劃有效性，就需要完善公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的制度建設(shè)，以法律形式對于參與途徑、參與方式、參與主體、參與對象等加以確定，并制定公眾參與規(guī)劃的相關(guān)實(shí)施細(xì)則，確保公眾的參與貫穿于規(guī)劃的各個過程，只有形成公眾參與的機(jī)制，才能確保公眾參與規(guī)劃的作用和實(shí)效性，并最終影響到公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的效果。

五、結(jié)語

公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃，實(shí)質(zhì)上就是將城鎮(zhèn)化規(guī)劃建立在規(guī)劃人員、公眾與政府之間不斷地相互溝通、協(xié)作的基礎(chǔ)上，通過這種共同治理的方式尋求城市建設(shè)的美好未來。無論對于政治國家，還是對于民主社會，公眾參與都是善治的必要條件，沒有公民參與就沒有民主政治，公眾參與的價值及其重要性毋庸置疑，但公眾參與是個系統(tǒng)工程，不能一蹴而就，應(yīng)把握它的內(nèi)涵，根據(jù)外部的實(shí)際條件，選擇相應(yīng)的對策，這樣才能保證公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的決策中發(fā)揮出積極的作用。由于我國的政治體制、民主發(fā)展程度、城市發(fā)展進(jìn)程與其他國家不同，國外經(jīng)驗(yàn)不能完全適合我國的國情，因此，需要結(jié)合我國的實(shí)際情況，不斷的研究和探索，逐步完善我國公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃制度。（作者單位：西北民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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[7] 蔡定劍：《公眾參與：風(fēng)險(xiǎn)社會的制度建設(shè)》，法律出版社2009年版，第133頁

[8] 張波：《淺析城市規(guī)劃中的公眾參與問題》，載《科技向?qū)А?011年第3期