【摘 要】 國家級新區(qū)是國家從戰(zhàn)略角度考慮，進行體制改革與機制創(chuàng)新的先行區(qū)。2014年西咸新區(qū)正式被國務(wù)院批復成為國家級新區(qū)，隨著開發(fā)建設(shè)推進，西咸新區(qū)管理體制問題也不斷暴露出來。縱觀全國，上海浦東新區(qū)等4個較早獲批的國家級新區(qū)在管理體制上既各有特色，又有共同發(fā)展趨勢。本文通過比較分析，研究提出創(chuàng)新西咸新區(qū)管理體制的思路和對策建議。

【關(guān)鍵詞】 開發(fā)區(qū)；管理體制；西咸新區(qū)

一、國家級新區(qū)與一般開發(fā)區(qū)的區(qū)別

（一）功能不同

國家級開發(fā)區(qū)往往是國家從戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌全局批準的發(fā)展改革先行區(qū)，改革創(chuàng)新涉及經(jīng)濟、社會等諸多方面；一般開發(fā)區(qū)主要是作為經(jīng)濟功能區(qū)存在，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特區(qū)。

（二）定位不同

國家級新區(qū)都有明確的發(fā)展定位，如天津濱海新區(qū)是國家綜合配套改革試驗區(qū)，兩江新區(qū)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗的先行區(qū)，舟山群島新區(qū)為海洋綜合開發(fā)試驗區(qū)，西咸新區(qū)是創(chuàng)新城市發(fā)展方式的先行區(qū)，國家級新區(qū)未來將發(fā)展成為一座新的城市；一般開發(fā)區(qū)則主要圍繞產(chǎn)業(yè)定位發(fā)展經(jīng)濟，未來作為城市發(fā)展的經(jīng)濟單元和發(fā)展引擎存在。

（三）層級不同

國家級新區(qū)一般由直轄市或省級政府直接領(lǐng)導，行政規(guī)格與省轄市相同或更高；一般開發(fā)區(qū)即便由國務(wù)院或國務(wù)院組成部門批準成立，也由所在地市政府管理或代管，行政規(guī)格一般與市轄區(qū)或縣同級或略高。

二、國家級新區(qū)管理體制發(fā)展的一般規(guī)律

（一）開發(fā)啟動階段

以國內(nèi)4大新區(qū)為例。上海市政府于1990年設(shè)立了浦東開發(fā)辦公室作為浦東新區(qū)的開發(fā)建設(shè)管理機構(gòu)，設(shè)立了四個開發(fā)公司具體負責新區(qū)重點經(jīng)濟功能區(qū)的開發(fā)建設(shè)[1]；濱海新區(qū)的管理機構(gòu)則由1994年設(shè)立的濱海新區(qū)領(lǐng)導小組及其辦公室發(fā)展而來，到2000年被濱海新區(qū)黨工委和管委會取代[2]；兩江新區(qū)則采用了開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導小組與管委會并行的模式，領(lǐng)導小組規(guī)格更高，由包括市長在內(nèi)的市級領(lǐng)導組成，主要進行宏觀指導和區(qū)域協(xié)調(diào)[3]；與多數(shù)國家級新區(qū)先運作后獲批相比，舟山群島新區(qū)的概念從2011年3月提出，到7月獲批國家級新區(qū)僅數(shù)月，2013年3月新區(qū)管委會才正式掛牌。在開發(fā)啟動階段，新區(qū)的規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是主要任務(wù)，此時管理機構(gòu)只是具備了規(guī)劃、建設(shè)、土地等開發(fā)職能，行政管理權(quán)限都在原行政區(qū)。這種體制下社會公共事務(wù)管理由行政區(qū)承擔，使新區(qū)管理機構(gòu)專心搞開發(fā)，有利于加快開發(fā)建設(shè)進度[4]。但隨著產(chǎn)業(yè)、人氣的集聚，新區(qū)管理機構(gòu)與行政區(qū)域之間，以及不同行政區(qū)域的矛盾不斷增加，改革勢在必行。

（二）全面建設(shè)階段

按照責權(quán)相宜的原則，新區(qū)管理機構(gòu)和所在行政區(qū)域政府之間的權(quán)利、責任不對等必然會阻礙新區(qū)開發(fā)建設(shè)，勢必借助改革頂層設(shè)計整合所在行政區(qū)域成為獨立的行政區(qū)。浦東新區(qū)設(shè)立3年后，通過撤銷、合并等方式，成立了具有行政管理權(quán)限的浦東新區(qū)黨工委和管委會，至2000年8月，正式成立浦東新區(qū)政府，成為獨立行政區(qū)；濱海新區(qū)與之類似，設(shè)立6年后方才調(diào)整行政規(guī)劃，設(shè)立具備社會管理職能的黨工委和管委會，同時整合保留了原有的九個經(jīng)濟功能區(qū)管理機構(gòu)；由于舟山群島新區(qū)的規(guī)劃范圍與原舟山市的行政區(qū)域相同，2013年9月，浙江省將新區(qū)黨工委、管委會和舟山市委、市政府組成部門進行整合，“一套人馬，多塊牌子”，設(shè)立了海洋產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、舟山港綜合保稅區(qū)等6個經(jīng)濟功能區(qū)，強化經(jīng)濟職能，才基本完成由市政府向管委會的機構(gòu)改革[5]。

（三）管理服務(wù)階段

隨著新區(qū)經(jīng)濟不斷發(fā)展、相關(guān)配套的不斷完善和大量人口的聚集，新區(qū)的政府將會把越來越多的精力放在社會管理和公共服務(wù)方式的改革探索上，單純的經(jīng)濟功能區(qū)將最終弱化，轉(zhuǎn)變?yōu)楣骖悋衅髽I(yè)或基層政府存在，新區(qū)的目標也將由追求投資和GDP轉(zhuǎn)變?yōu)閷崿F(xiàn)社會公平正義。

三、西咸新區(qū)管理體制沿革和現(xiàn)狀

陜西西咸新區(qū)位于西安、咸陽兩市建成區(qū)之間，規(guī)劃面積882平方公里、建設(shè)用地面積272平方公里，涉及西安、咸陽兩市的7個縣區(qū)、23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2002年，陜西省提出“西咸一體化”的建設(shè)構(gòu)想，2014年1月，西咸新區(qū)獲批成為國家級新區(qū)，十幾年中，其管理體制多次改革變遷，目前正由開發(fā)啟動階段向全面建設(shè)階段轉(zhuǎn)變。

（一）管理架構(gòu)初具雛形

從2002年初步提出“西咸一體化”到2010年，發(fā)展進程極其緩慢，最大的成績恐怕是03年兩地的公交對開和06年的電信并網(wǎng)；2010年2月，陜西省推進西咸新區(qū)建設(shè)工作委員會辦公室暨西安灃渭新區(qū)、咸陽涇渭新區(qū)管委會掛牌成立，西咸新區(qū)建設(shè)正式啟動，此時的西咸新區(qū)的建設(shè)體制為“省市共建，以市為主”，即建設(shè)的主力為西安、咸陽兩市政府；2011年5月，省政府正式設(shè)立西咸新區(qū)開發(fā)建設(shè)管理委員會，開發(fā)建設(shè)體制也調(diào)整為“省市共建，以省為主”，管委會承接了省級部門經(jīng)濟管理和規(guī)劃、土地、建設(shè)等行政管理權(quán)限[5]。同時，原屬西安、咸陽兩市政府主管的灃渭新區(qū)和涇渭新區(qū)擴容后變?yōu)?個新城，各新城分別設(shè)立管委會和開發(fā)建設(shè)集團；此后，西咸新區(qū)管理機構(gòu)不斷完善，至2014年1月國家級新區(qū)獲批時，5個新城都設(shè)立了獨立的財政和金庫并確定了財稅分成比例，土地供應(yīng)、規(guī)劃、建設(shè)、工商、稅務(wù)等機構(gòu)也已設(shè)立。

（二）建設(shè)步伐日漸加快

新區(qū)管委會成立后，發(fā)展隨即提速，截至2014年9月底，西咸新區(qū)累計完成固定資產(chǎn)投資2410億元，“核心板塊支撐、快捷交通連接、優(yōu)美小鎮(zhèn)點綴、都市農(nóng)業(yè)襯托”的發(fā)展格局初步實現(xiàn)，2014年前三季度完成固定資產(chǎn)投資800.98億元，同比增長42.2%，比全省增速高23.3個百分點，成為陜西省經(jīng)濟增長的新引擎。

（三）體制改革勢在必行

隨著開發(fā)建設(shè)深入，這一體制下存在的問題也更加凸顯。一是五個新城中，發(fā)展程度最好的灃東新城和面積最大的秦漢新城名義上雖隸屬西咸新區(qū)管理，但人事、財政、土地等重要事項分別隸屬西安、咸陽兩市政府管理，工作協(xié)調(diào)難度很大，配套設(shè)施重復建設(shè)、招商引資惡性競爭等問題十分突出；二是管委會本級的財政和金庫一直未能建立，招拍掛等土地出讓也只能借助于兩市的交易平臺；三是本級管委會定位為“西安、咸陽兩市的打工者”，以服務(wù)為主，人員緊缺，機構(gòu)不完善，缺乏對各新城的有效管理；四是規(guī)劃區(qū)域與行政區(qū)域不協(xié)調(diào)，使得有些區(qū)域開發(fā)時規(guī)劃建設(shè)、征地拆遷、社會事務(wù)分屬不同新城或區(qū)縣管理，工作推進緩慢。

（四）管理體制改革的嘗試

正式獲批后，管委會在兩個規(guī)劃范圍與行政管轄不一致的區(qū)域設(shè)立了兩個園區(qū)，成立園區(qū)管理辦公室作為管委會派出機構(gòu)，分別由西咸集團下屬的西咸文旅、西咸城投進行政企合一的管理和開發(fā)，園區(qū)土地收益封閉運作，比照新城進行管理。2014年10月，省委、省政府出臺文件明確提出要理順西咸新區(qū)體制問題，包括將西安、咸陽兩市及相關(guān)縣區(qū)涉及西咸新區(qū)的經(jīng)濟社會事務(wù)管理權(quán)委托新區(qū)行使，理順省級和西、咸兩市與西咸新區(qū)財政收入分配關(guān)系，授予新區(qū)土地管理權(quán)限，破解一直以來因管理體制不順造成的諸多難題。至此，西咸新區(qū)“1+5+2”（1個西咸新區(qū)管委會、5個新城管委會、2個園區(qū)管理辦）的管理格局初步形成。

四、對西咸新區(qū)未來管理體制改革創(chuàng)新的啟示

（一）細致調(diào)研，博采眾長

國內(nèi)幾大新區(qū)在各自的發(fā)展歷程中，不斷進行著管理體制改革探索，積累了大量經(jīng)驗教訓，與之相比，西咸新區(qū)才剛剛起步，管理體制還需不斷調(diào)整和完善，雖免不了要“摸石頭過河”，但更多的還是應(yīng)該借助西咸研究院和專業(yè)機構(gòu)，系統(tǒng)研究其他新區(qū)及開發(fā)區(qū)管理體制改革的成功經(jīng)驗，結(jié)合實際進行調(diào)研，充分論證，盡可能地少走彎路，降低改革風險和成本。

（二）循序漸進，逐步完善

管理體制的改革既不會一勞永逸，也不能急功冒進。浦東、濱海、兩江新區(qū)都采用了分階段式的漸進式改革方式，逐步完善形成現(xiàn)有的管理體制。從新區(qū)第一個管理機構(gòu)建立到最終轉(zhuǎn)型為新區(qū)政府，浦東新區(qū)經(jīng)過了10年的摸索。西咸新區(qū)在各階段的管理體制改革創(chuàng)新中，一方面要充分考慮體制機制調(diào)整的可行性、可操作性和改革成本，另一方面應(yīng)該以理想體制為目標，使現(xiàn)階段的制度安排為理想體制的建立累積基礎(chǔ)、做好鋪墊。

（三）結(jié)合實際，敢于創(chuàng)新

與浦東等四大新區(qū)相比，西咸新區(qū)不僅要借鑒前者的經(jīng)驗，更要結(jié)合自身實際進行改革。一方面，西咸新區(qū)的開發(fā)涉及一個副省級市和一個地級市，7個縣區(qū)，23個鎮(zhèn)街，整合后各新城管理體制均不相同，體制障礙前所未有；另一方面，西咸新區(qū)的定位是建設(shè)“現(xiàn)代田園城市”，創(chuàng)新城市發(fā)展方式，打造新型城鎮(zhèn)化的范例，“創(chuàng)新”作為歷史使命賦予西咸新區(qū)，“改革”成為不可回避的任務(wù)。一切從實際出發(fā)，將是管理體制改革創(chuàng)新的出發(fā)點和落腳點。

（四）完善制度，依法管理

長久以來，我國立法中對于管委會這一組織形式的性質(zhì)沒有明確的界定，不具備相應(yīng)的法律地位和權(quán)限，隨著新區(qū)經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，社會事務(wù)將大幅增加，勢必會出現(xiàn)諸多與實際需求和原有法律體系不適應(yīng)的地方，特別在人大和政協(xié)等政權(quán)建設(shè)、監(jiān)督機制構(gòu)建和干部成長環(huán)境營造等方面，容易產(chǎn)生矛盾，影響新區(qū)健康發(fā)展，這點在灃東新城已有端倪。因此，浦東新區(qū)和濱海新區(qū)在經(jīng)濟長足發(fā)展后，分別于2000年和2008年將管理體制調(diào)整為準政府模式，健全了公檢法司和人大、政協(xié)機構(gòu)，為社會治理法制化奠定基礎(chǔ)。西咸新區(qū)除了借鑒這點外，還應(yīng)該將改革的成果以法律法規(guī)及制度的形式明確下來。

（五）簡政放權(quán)，提高效率

西咸新區(qū)管理體制目前采用的管委會部門設(shè)置有利于進行經(jīng)濟管理職能，但基本不具備社會管理職能。灃東新城、秦漢新城管理體制理順后，屬地鎮(zhèn)街陸續(xù)托管，管委會的社會管理工作勢必大量增加，但短期仍處于全面建設(shè)階段，因此，一是要在管委會和相關(guān)新城設(shè)立專門機構(gòu)管理社會事務(wù)，同時要嚴格控制人員編制，避免機構(gòu)膨脹；二是要將更多的管理權(quán)限下放新城、園辦一級，為其提供改革創(chuàng)新的空間；三是完善管委會機構(gòu)，建立招商、統(tǒng)計、考核、農(nóng)林水務(wù)及執(zhí)法部門，加強對經(jīng)濟活動的統(tǒng)籌管理，在做好業(yè)務(wù)指導的同時為向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型打下基礎(chǔ)；四是重視人才隊伍建設(shè)，從管委會層面建立人力和人才工作部門，打造過硬的干部隊伍，為新區(qū)發(fā)展儲備人才。

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作者簡介：王斐，男，山東汶上縣人，中共黨員，西北大學公共管理學院2012級碩士研究生，就職于陜西西咸文化旅游產(chǎn)業(yè)集團有限公司。