陳 煒，樊曉嬌，許 鹿

（廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門，361005；貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，貴州 貴陽，220025）

公共服務(wù)供給的公民選擇模式*
——對淘寶“有求必應(yīng)”公益項(xiàng)目運(yùn)作模式的移植和改進(jìn)

陳 煒，樊曉嬌，許 鹿

（廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門，361005；貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，貴州 貴陽，220025）

公共服務(wù)正在經(jīng)歷以公民為導(dǎo)向到以公民為中心的轉(zhuǎn)變，而現(xiàn)有的公共服務(wù)供給模式并不能滿足這一要求。淘寶“有求必應(yīng)”公益項(xiàng)目的運(yùn)作模式為新的公共服務(wù)供給設(shè)計(jì)提供了有價(jià)值的參考。以公民選擇為核心的公共服務(wù)供給模式通過競爭性制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了公民意志的表達(dá)，并對政府、企業(yè)、社會組織和個(gè)人的角色進(jìn)行了重新界定。盡管新的公共服務(wù)供給模式還需解決若干關(guān)鍵性問題，但仍可被視為未來公共服務(wù)供給的一種發(fā)展方向。

公共服務(wù)；公民選擇；公益；模式

在認(rèn)識到“市場失靈”和“政府失敗”后，“第三種力量”——公民社會成為公共服務(wù)研究的重點(diǎn)。人們逐漸意識到公共管理者的作用在于幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益，而非對社會進(jìn)行控制（登哈特，2010）。一種來自政治學(xué)的觀點(diǎn)，即認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)把公民視為簡單的政策消費(fèi)者，而是擁有“積極的公民資格”的“強(qiáng)勢民主”理論（巴伯，2006）獲得了廣泛的認(rèn)可。隨后美國一批公共管理學(xué)者開始倡導(dǎo)以社區(qū)公共服務(wù)為基礎(chǔ)的公民治理理論，試圖將傳統(tǒng)的“官僚中心”治理轉(zhuǎn)向“公民中心”治理，他們通過對政府、市場和社會三種角色進(jìn)行重新定位，以期恢復(fù)公民在公共服務(wù)提供中的核心地位（博克斯，2005；Bogason，2000）。然而，理論構(gòu)建的完成并不意味著現(xiàn)實(shí)的存在，如何在操作層面上真正實(shí)現(xiàn)以公民為中心的治理成為研究的難題。過去鼓勵公民參與的措施，例如聽證會、公民論壇、市民調(diào)查等并不能滿足新理念的要求，申訴專員、共同生產(chǎn)、志愿活動等所謂高級參與方式逐漸進(jìn)入民眾視野（托馬斯，2010）。然而這些參與方式僅存在于公共服務(wù)供給的某一個(gè)或若干個(gè)環(huán)節(jié)（議程設(shè)置、決策、生產(chǎn)、執(zhí)行、評估、改進(jìn)等）當(dāng)中而無法貫穿全部，對政府、市場和社會各自的功能和責(zé)任也未能給予明確劃定。文本嘗試借助淘寶“有求必應(yīng)”公益項(xiàng)目的運(yùn)作模式，將其理念和制度設(shè)計(jì)引入公共服務(wù)供給研究中，創(chuàng)制一種以公民選擇為中心的、將公民意志貫穿公共服務(wù)供給全過程的模式，同時(shí)厘清政府、市場和社會在其中的地位和作用，并指出該模式的若干關(guān)鍵性問題。

一、現(xiàn)代公益服務(wù)與“有求必應(yīng)”

作為公共服務(wù)的重要內(nèi)容之一，公益服務(wù)自2000年以來進(jìn)入了跨越式成長階段，在公益政策的制定與完善、公益組織的運(yùn)作水平、民眾的公益意識與熱情等方面都呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。然而，以“郭美美事件”為代表的一系列公益丑聞卻又讓中國公益事業(yè)的公信力跌入谷底（北京師范大學(xué)中國慈善事業(yè)研究中心，2012）。如何推動公益事業(yè)朝著持續(xù)良性發(fā)展成為了全民性話題，政府、企業(yè)、社會組織和個(gè)人在公益服務(wù)提供的過程中應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)什么樣的責(zé)任、彼此間的相互關(guān)系又該如何，是此次全民大討論的焦點(diǎn)。強(qiáng)調(diào)公益服務(wù)“去行政化”、“市場化”、“民間化”的全球現(xiàn)代公益理念被引入國內(nèi)并獲得了普遍認(rèn)可，傳統(tǒng)由政府或政府組織的社會組織（GONGO）充當(dāng)發(fā)起者和中介人的公益鏈條（圖1）逐步讓位于以“資金提供者—公益平臺—公益組織—受益群體/社會問題”為核心的現(xiàn)代公益產(chǎn)業(yè)鏈（圖2）。而現(xiàn)代通訊技術(shù)特別是互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用為這一重大轉(zhuǎn)變提供了實(shí)現(xiàn)可能。在國外，一個(gè)名叫“全球捐贈網(wǎng)（www.globalgiving.org）”的新型公益平臺最先設(shè)計(jì)了基于現(xiàn)代公益產(chǎn)業(yè)鏈理念的公益服務(wù)供給模式：公益服務(wù)提供者（社會組織）將公益項(xiàng)目及所需資金發(fā)布在該網(wǎng)站上，由捐助者依照個(gè)人經(jīng)濟(jì)能力和偏好選擇公益項(xiàng)目，社會組織負(fù)責(zé)定期公布項(xiàng)目執(zhí)行情況。這一設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了公益服務(wù)捐助者和提供者之間的直接對接，在效率和成本控制方面擁有過去公益模式不可比擬的優(yōu)勢。很快這一運(yùn)作模式被引入中國，騰訊、雅虎、支付寶等大型網(wǎng)絡(luò)企業(yè)紛紛推出類似的公益服務(wù)對接平臺*。經(jīng)筆者對比發(fā)現(xiàn)，由淘寶網(wǎng)于2012年發(fā)起的“有求必應(yīng)”公益平臺*是眾多公益平臺設(shè)計(jì)中最完備的，其運(yùn)作模式也最具借鑒價(jià)值。

“有求必應(yīng)”是為公益組織提供項(xiàng)目發(fā)布、資金募集、商品采購及支付、執(zhí)行反饋等的一站式解決方案，其運(yùn)作模式如下：第一步，公益組織向淘寶網(wǎng)提供入駐申請，經(jīng)資格審查合格后獲得勸募資格；第二步，公益組織在網(wǎng)站上傳公益服務(wù)項(xiàng)目計(jì)劃，內(nèi)容包括項(xiàng)目構(gòu)思、前期調(diào)查報(bào)告、預(yù)算和采購清單、執(zhí)行和反饋計(jì)劃，以及宣傳文案、宣傳片等；第三步，項(xiàng)目接受網(wǎng)民資助，在招募期（一般在15天以內(nèi)）募集金額達(dá)到項(xiàng)目預(yù)算80%以上時(shí)項(xiàng)目獲得通過，否則項(xiàng)目失敗，善款將退還捐助者?；第四步，成功立項(xiàng)的項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)，每一項(xiàng)采購都向相關(guān)的淘寶商家開放，后者以不高于商品原價(jià)的報(bào)價(jià)競標(biāo)，由淘寶網(wǎng)進(jìn)行審核后公布；第五步，參與資助的網(wǎng)民對入圍的賣家進(jìn)行投票，最高得票商家獲得該項(xiàng)采購的訂單，網(wǎng)民不分資助金額大小享有同等投票權(quán)重；第六步，公益組織用淘寶專用募資賬號資金向商家付款，并通過網(wǎng)站、電子郵件、阿里旺旺等對項(xiàng)目進(jìn)度進(jìn)行通報(bào)，淘寶網(wǎng)負(fù)責(zé)將網(wǎng)民意見傳遞給公益組織，并按照其交易規(guī)則監(jiān)督公益組織和商家的行為、處理交易糾紛；最后，公益組織須向網(wǎng)站提供項(xiàng)目完成報(bào)告，完成質(zhì)量將影響該組織下一次在“有求必應(yīng)”上的招募（圖3）。

圖1 政府主導(dǎo)的公益鏈條

圖2 現(xiàn)代公益產(chǎn)業(yè)鏈

圖3 “有求必應(yīng)”運(yùn)作流程

將圖3與圖2進(jìn)行對照，可以發(fā)現(xiàn)“有求必應(yīng)”是對現(xiàn)代公益產(chǎn)業(yè)鏈理念的進(jìn)一步深化，它展示了一種全新的公益服務(wù)供給模式。這個(gè)模式的核心是捐助者（網(wǎng)民）。捐助者在閱讀完整的項(xiàng)目計(jì)劃后，依照個(gè)人經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及偏好自行決定是否對某項(xiàng)公益服務(wù)進(jìn)行捐助。易言之，捐助者掌握了公益服務(wù)的生殺大權(quán)。不僅如此，捐助者還有資格挑選公益服務(wù)相關(guān)物品的供應(yīng)商，從而確保了所捐資金得到合理地使用。此外，網(wǎng)絡(luò)平臺賦予了捐助者無處不在的監(jiān)督能力：后者有權(quán)利了解項(xiàng)目執(zhí)行過程中的任何細(xì)節(jié)情況，而項(xiàng)目在完成后還將接受捐助者的評估，完成質(zhì)量欠佳的公益組織在下一次發(fā)起項(xiàng)目時(shí)將很難獲得捐助者的認(rèn)可。平臺的運(yùn)作過程充分體現(xiàn)了“捐助者決定一切”的設(shè)計(jì)目標(biāo)，與現(xiàn)代公益理念相吻合。

從公益組織的角度看，一方面擺脫了過去依靠政府或基金會撥款的模式，解決了大量不具備公募資格的中小型NGO資金來源問題。另一方面，公益組織必須對項(xiàng)目的必要性和可行性進(jìn)行充分的論證，不僅要讓公眾理解和支持項(xiàng)目的設(shè)立，還要提出具有信服力的實(shí)施方案。過去簡單地提交項(xiàng)目計(jì)劃書的方式已經(jīng)不適用，公益組織需要學(xué)會綜合運(yùn)用各種論證方式和宣傳手段“講好一個(gè)公益故事”，贏得公眾的青睞。同時(shí)，為了滿足預(yù)算和采購的公開化、細(xì)節(jié)化規(guī)定，公益組織必須充分了解相關(guān)的市場行情，并對公眾的心理期許有一定的掌握：過高的預(yù)算很可能會被潛在的捐助者否決，而過低的預(yù)算又可能會招來對項(xiàng)目質(zhì)量的懷疑。一個(gè)失敗的例子便是由河南希望工程義賣中心發(fā)起的“母親節(jié)，關(guān)愛環(huán)衛(wèi)工媽媽”項(xiàng)目。該項(xiàng)目計(jì)劃在母親節(jié)期間向河南省鄭州市某區(qū)的女性環(huán)衛(wèi)工人贈送一份節(jié)日禮包，內(nèi)容包括大米、食用油、罩袖、康乃馨等。該項(xiàng)目需要籌集資金15萬，受益人群1300名，除去10%的運(yùn)作成本，平均每位受益人將獲得價(jià)值大約103元的禮包。在項(xiàng)目專屬的論壇上，有網(wǎng)民認(rèn)為“鞋子對環(huán)衛(wèi)工人來說應(yīng)該更重要”，實(shí)際上是質(zhì)疑項(xiàng)目的必要性；另一位網(wǎng)友發(fā)言說“母親節(jié)早都過了，宣傳廣告還寫著母親節(jié)”，認(rèn)為項(xiàng)目進(jìn)度過于拖沓，影響了捐助者的熱情；還有網(wǎng)民指出在母親節(jié)前購買康乃馨價(jià)格過高，預(yù)算資金不足，“請你們根據(jù)實(shí)際情況做愛心活動……請不要在不（必）要的項(xiàng)目里投巨資”①騰訊公益網(wǎng)址http://gongyi.qq.com/；雅虎公益網(wǎng)址http://gongyi.cn.yahoo.com/；支付寶公益網(wǎng)址https://love.alipay.com/donate/index.htm.。最終該項(xiàng)目在規(guī)定受捐日期內(nèi)僅獲得2萬多的捐款，籌款金額只有目標(biāo)預(yù)算的15%，項(xiàng)目宣告失敗。顯然，新公益平臺運(yùn)作模式對公益組織提出了更為苛刻的要求，公益組織必須仔細(xì)審視項(xiàng)目的整個(gè)流程，積極回應(yīng)公民的疑問并隨時(shí)準(zhǔn)備對項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整，否則項(xiàng)目將很可能流產(chǎn)。

除了捐助者（網(wǎng)民）和執(zhí)行者（公益組織）兩個(gè)最重要的參與者外，“有求必應(yīng)”還存在三個(gè)支持者：商家、淘寶網(wǎng)和政府。以往公益組織在項(xiàng)目采購環(huán)節(jié)上一般都尋找與大型零售實(shí)體店進(jìn)行合作，這種集中采購的方式雖然節(jié)省了部分物流費(fèi)用，但卻也存在采購價(jià)偏高、物品質(zhì)量參差不齊、采購流程不透明等問題。“有求必應(yīng)”依托其強(qiáng)大的虛擬商店群體，實(shí)現(xiàn)了分散式采購的新模式，相關(guān)商家就某一采購進(jìn)行競標(biāo)，不僅有效降低了采購成本，而且保證了供應(yīng)的品質(zhì)。更重要的是這種招標(biāo)方式實(shí)現(xiàn)了采購流程的完全透明，杜絕了暗箱操作、虛開發(fā)票、吃回扣等交易問題。至于負(fù)責(zé)平臺建構(gòu)的淘寶網(wǎng)，除了維護(hù)網(wǎng)站的正常運(yùn)營以外，其功能主要在于審核和監(jiān)督：包括對入駐的公益組織的資質(zhì)審核、對商家信譽(yù)和產(chǎn)品質(zhì)量的審核，監(jiān)督項(xiàng)目資金的去向和項(xiàng)目運(yùn)作過程，并在必要時(shí)處理交易糾紛。例如在一個(gè)名為“春天里的小課桌”的公益項(xiàng)目執(zhí)行中，由于有不少捐助者表示要確認(rèn)供應(yīng)商的資質(zhì)和產(chǎn)品的質(zhì)量，平臺專門派出調(diào)查組前往實(shí)地考察，并將廠家的生產(chǎn)環(huán)境、產(chǎn)品樣式和相關(guān)資質(zhì)證明進(jìn)行拍攝和公布，此舉獲得了網(wǎng)友們的認(rèn)可①網(wǎng)址http://ying.taobao.com/index.htm.。最后，政府在這種公益服務(wù)供給模式中扮演“幾乎看不見的看門人”角色——僅負(fù)責(zé)審批和登記公益組織，以及核準(zhǔn)公益平臺最基本的運(yùn)作條款。只要各機(jī)構(gòu)不觸犯相關(guān)法律條例，政府就可以將公益服務(wù)的供給交由公益平臺實(shí)現(xiàn)。

目前“有求必應(yīng)”還處在試運(yùn)行階段，還沒有大規(guī)模的進(jìn)行推廣，所完成的項(xiàng)目也只有八個(gè)（其中一個(gè)流產(chǎn)），但這種新型公益模式已經(jīng)吸引了多方注意，除了熱心的網(wǎng)民，淘寶網(wǎng)內(nèi)的許多虛擬商家也積極參與到公益項(xiàng)目的資助和宣傳當(dāng)中。每天“有求必應(yīng)”平均的訪問量達(dá)到17萬次②值得注意的是“有求必應(yīng)”規(guī)定在募集到預(yù)算所需全部資金后募捐平臺將自動關(guān)閉，無論是否尚存有募捐時(shí)間，也無論是否還有更多愿意捐助的網(wǎng)民。這一制度體現(xiàn)了對項(xiàng)目預(yù)算的硬約束。。公益服務(wù)供給模式創(chuàng)新所帶來的不僅僅是公益服務(wù)效率的提升，還重新煥發(fā)了公眾對公益事業(yè)的熱情。

二、創(chuàng)建一種新的公共服務(wù)供給模式

“有求必應(yīng)”以公民為中心的公益服務(wù)供給模式給我國公共服務(wù)的改進(jìn)提供了一種參考方式。當(dāng)前，對公共服務(wù)改進(jìn)的討論雖然也立足于加強(qiáng)市民的參與性和主動性，但對于如何實(shí)現(xiàn)公民在公共服務(wù)過程中的核心作用則鮮有研究。那么，是否可以移植“有求必應(yīng)”的運(yùn)作模式，重造政府、社會組織和公民的角色功能，創(chuàng)建一種基于公民選擇的公共服務(wù)供給模式？

1.轉(zhuǎn)變公共服務(wù)鏈條

現(xiàn)代公益服務(wù)鏈的提出為“有求必應(yīng)”的運(yùn)作模式提供了理念基礎(chǔ)。同樣，新的公共服務(wù)供給模式要求對現(xiàn)行公共服務(wù)鏈條進(jìn)行革新。當(dāng)前的公共服務(wù)鏈?zhǔn)且环N政府主導(dǎo)的模式，由政府選擇公共服務(wù)的領(lǐng)域（什么服務(wù)）、預(yù)算（多大規(guī)模）以及執(zhí)行方式（如何服務(wù)），公民參與僅限于聽證會、小范圍的咨詢以及執(zhí)行反饋、滿意度調(diào)查等（圖4）。而在新的公共服務(wù)鏈條中，上述功能將由公民選擇來完成，政府只負(fù)責(zé)向執(zhí)行人撥款，并在鏈條的兩端執(zhí)行監(jiān)督（圖5）。

圖4 政府主導(dǎo)的公共服務(wù)鏈條

圖5 新的公共服務(wù)鏈條

2.建立公共服務(wù)項(xiàng)目競爭制度

“有求必應(yīng)”等新公益平臺的項(xiàng)目發(fā)起機(jī)制基于這樣一個(gè)理念：公益資源（社會捐贈）是有限的，必須通過公開的競爭機(jī)制篩選出前景最優(yōu)的公益項(xiàng)目。同樣，新的公共服務(wù)供給模式也應(yīng)當(dāng)對公共服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行公開競爭，同一時(shí)期將有不同類型的公共服務(wù)項(xiàng)目被發(fā)起并公開爭奪公共服務(wù)資源（政府財(cái)政支出）。項(xiàng)目競爭制度能促使項(xiàng)目發(fā)起人對項(xiàng)目的必要性和可行性進(jìn)行仔細(xì)分析，那些更為緊迫、更為重要以及項(xiàng)目設(shè)計(jì)更為周全的項(xiàng)目將獲得通過，社會資源實(shí)現(xiàn)更優(yōu)化配置。

3.構(gòu)建公共服務(wù)生產(chǎn)者競爭制度

公共服務(wù)安排者和生產(chǎn)者相分離是現(xiàn)代公共服務(wù)的標(biāo)志之一。公共服務(wù)安排者負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)公共服務(wù)，而公共服務(wù)生產(chǎn)者則按照市場規(guī)則制造公共服務(wù)所需的物品?！坝星蟊貞?yīng)”正是在這樣的理念下運(yùn)作的：公益服務(wù)生產(chǎn)者（商家）對項(xiàng)目的某種物品競標(biāo)，項(xiàng)目所需的各種物品將由不同的生產(chǎn)者負(fù)責(zé)生產(chǎn)，公益組織僅承擔(dān)物資分揀和運(yùn)送。新的公共服務(wù)供給模式也將移植這一制度設(shè)計(jì)，通過構(gòu)建公開的生產(chǎn)者競爭制度，將公共服務(wù)所需的物品、服務(wù)交由相關(guān)領(lǐng)域的生產(chǎn)者完成。

4.實(shí)現(xiàn)公民“雙重選擇”決策機(jī)制

競爭機(jī)制是公共服務(wù)優(yōu)化配置的前提，后者的實(shí)現(xiàn)還有賴于決策機(jī)制的設(shè)計(jì)。對“有求必應(yīng)”運(yùn)作模式的分析可以看出，捐助者在公益服務(wù)鏈條中享有兩次選擇權(quán)，一次是選擇是否對某公益項(xiàng)目進(jìn)行捐贈，另一次是選擇由哪些商家提供公益物品。類似的，在新的公共服務(wù)供給模式中，公民同樣應(yīng)當(dāng)有兩次選擇的機(jī)會，一次是選擇應(yīng)當(dāng)發(fā)起哪些公共服務(wù)，另一次是選擇由哪些企業(yè)或社會組織執(zhí)行該公共服務(wù)。第一次選擇可稱之為“社會選擇”，公民依據(jù)自身的需求和偏好給心儀的公共服務(wù)項(xiàng)目投票，得票最高或前幾位的項(xiàng)目獲得立項(xiàng)；第二次選擇屬于“市場選擇”，公民依據(jù)企業(yè)或社會組織的規(guī)模、信譽(yù)、實(shí)力等因素決定將選票投給其中的某幾家競標(biāo)者。“雙重選擇”是新公共服務(wù)供給模式的核心機(jī)制，一方面確保了公共服務(wù)真正滿足公民的需求，另一方面通過市場競爭控制了公共服務(wù)的成本，保證公共服務(wù)的質(zhì)量。為了實(shí)現(xiàn)“雙重選擇”，需要建立一個(gè)類似“有求必應(yīng)”的公共服務(wù)平臺。平臺可以由社會組織發(fā)起，也可以由政府扶持，但必須保證平臺的中立性。

5.界定參與者的功能

“有求必應(yīng)”存在五類參與者：捐助和決策者（網(wǎng)民）、公益服務(wù)的策劃和執(zhí)行者（公益組織）、公益服務(wù)生產(chǎn)者（商家）、平臺運(yùn)營者以及幾乎看不見的監(jiān)督者（政府）。新的公共服務(wù)供給模式也有類似的參與者：公共服務(wù)的策劃者、決策者、生產(chǎn)者、執(zhí)行者、平臺運(yùn)營者、監(jiān)督者。但是，新的公共服務(wù)供給模式在參與者的功能界定上有其獨(dú)特性：（1）相較于公益服務(wù)出資方與決策者同為一人的情況，公共服務(wù)的出資方與決策者相分離，資金由政府而非公民提供①這是從資金的直接來源角度談的，如果考慮間接來源（例如稅收和行政費(fèi)用），則決策者實(shí)際上也是資助者。；（2）公共服務(wù)的策劃來源廣泛，政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)團(tuán)體甚至公民個(gè)人都可以承擔(dān)策劃的功能，而在“有求必應(yīng)”等公益平臺中的公益服務(wù)項(xiàng)目僅限由公益組織發(fā)起；（3）“有求必應(yīng)”公益服務(wù)生產(chǎn)者僅提供物資，而公共服務(wù)的生產(chǎn)者不僅提供物資，還提供勞務(wù)、專業(yè)咨詢等非實(shí)體服務(wù)，因此生產(chǎn)者與執(zhí)行者的界限將不那么分明，生產(chǎn)者很可能也承擔(dān)了執(zhí)行者的功能；（4）公共服務(wù)平臺不再局限由網(wǎng)絡(luò)企業(yè)建造，政府、社會團(tuán)體甚至個(gè)人都可以搭建。

至此一個(gè)完整的公共服務(wù)供給模式構(gòu)建完成。在這個(gè)模式中，所有的公共服務(wù)項(xiàng)目和公共服務(wù)生產(chǎn)者都將面對公開競爭，公民通過“雙重選擇”決定最具價(jià)值的項(xiàng)目和最具實(shí)力的生產(chǎn)者，政府則負(fù)責(zé)對相關(guān)組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行資質(zhì)審核，并依照公民的選擇對公共服務(wù)進(jìn)行撥款，至于監(jiān)督的功能則由政府、企業(yè)、社會和公民共同承擔(dān)（圖6）。

三、若干關(guān)鍵性問題

以公民選擇為中心的公共服務(wù)供給模式給公共服務(wù)的公民參與提出了一種解決之道，在技術(shù)層面解決了公民意志如何表達(dá)、各參與者的角色如何界定的問題。但了解“怎么做”是一回事，明白“為什么要做”以及“什么時(shí)候做”是另一回事。公民參與有助于增強(qiáng)公共政策與公民需求之間的相互適應(yīng)性，有助于公共項(xiàng)目的實(shí)施，但公民參與同樣也可能會影響到政府組織效益與效率的達(dá)成（托馬斯，2010）。面對公民選擇模式，公共管理者還需要對以下關(guān)鍵性問題作出回答：什么樣的公共服務(wù)適合主要由公民選擇來確定？哪些公民有資格作出選擇？公民應(yīng)當(dāng)在多大程度上參與某項(xiàng)公共服務(wù)的供給，是局部還是全過程？如何提高公民的參與積極性？只有澄清上述問題，新的公共服務(wù)供給模式才能真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

1.什么公共服務(wù)？

并非所有的公共服務(wù)都適合完全交由公民自行選擇。“有求必應(yīng)”等新公益平臺之所以能夠率先采用公民選擇的供給模式，最重要的原因是公益服務(wù)自身的特殊性。對公益服務(wù)特征的歸納有助于發(fā)現(xiàn)適合該模式的公共服務(wù)類型：（1）參與周期較短，但不緊迫?！坝星蟊貞?yīng)”一個(gè)公益項(xiàng)目從發(fā)起到完成，一般不超過三個(gè)月，在這段時(shí)期內(nèi)網(wǎng)民的關(guān)注度能保持在較高的水平上，有利于確保項(xiàng)目執(zhí)行的質(zhì)量?？梢酝茰y，一些需要花費(fèi)數(shù)年甚至更長時(shí)間才能完成的大型公共服務(wù)項(xiàng)目似乎不那么適合由公民來選擇。但是一個(gè)需要馬上實(shí)施的公共服務(wù)（例如特定時(shí)期的應(yīng)急服務(wù)）可能來不及等待漫長的公民選擇過程，對效率的追求往往要付出民主化為代價(jià)。（2）對專業(yè)知識要求不高。所有成功發(fā)起的公益項(xiàng)目內(nèi)容都相對簡單，例如給山區(qū)兒童購買體育器材，或者向退伍老兵贈送一些生活用品等，這些項(xiàng)目從創(chuàng)意到實(shí)踐到不需要特別的專業(yè)知識，網(wǎng)民作出選擇相對容易。不難想象一個(gè)需要復(fù)雜知識才能理解的公共服務(wù)項(xiàng)目若是讓公民進(jìn)行選擇，將會出現(xiàn)多大的爭議，而選擇的結(jié)果又會有多大的偏差。此外一個(gè)高度專業(yè)化的公共服務(wù)項(xiàng)目還會打擊公民參與的積極性，不利于社會參與文化的培育。（3）對公民認(rèn)同度的要求較高?！坝星蟊貞?yīng)”依賴網(wǎng)民的捐贈，因此網(wǎng)民的認(rèn)同度是公益項(xiàng)目得以生存的第一條件。而公共服務(wù)的資金幾乎都來自政府公共支出，對公民認(rèn)同度的要求沒有那么高。然而這并不表明公共服務(wù)不需要公民的認(rèn)同。一些對日常生活影響巨大的公共服務(wù)項(xiàng)目必須獲得使用者的認(rèn)同方能順利實(shí)施。相對而言，那些離日常生活較遠(yuǎn)的公共服務(wù)則可能不太能引起公民的關(guān)注，因而也無從發(fā)起公民選擇，這類公共服務(wù)也許更適合由公共管理者決定。（4）相關(guān)競爭者的存在。必須要有不止一個(gè)的競爭者存在才能談得上公民選擇?！坝星蟊貞?yīng)”規(guī)定，每一個(gè)采購類別中參與競標(biāo)的商家必須在兩個(gè)或兩個(gè)以上方能由網(wǎng)民進(jìn)行選擇，否則重新開放投標(biāo)。一個(gè)具有壟斷性特征的公共服務(wù)項(xiàng)目，無論是項(xiàng)目競爭階段的壟斷，還是生產(chǎn)者競爭階段的壟斷，都無法采用新的公共服務(wù)供給模式。因此，公共管理者有責(zé)任創(chuàng)造更寬松的準(zhǔn)入機(jī)制，以擴(kuò)大可供選擇的公共服務(wù)范圍?？偟膩碚f，公共管理者應(yīng)當(dāng)意識到，公共服務(wù)的供給應(yīng)當(dāng)隨著公民參與意識和參與能力的提升而逐步向公民選擇模式轉(zhuǎn)變。

圖6 公共服務(wù)的公民選擇模式

2.什么人？

不同的公共服務(wù)所面向的人群不同。從地域上看，有全國性的公共服務(wù)，也有地方性的公共服務(wù)，有城市公共服務(wù)，也有農(nóng)村公共服務(wù)；從受益人群來看，有面向全體公民的公共服務(wù)，也有針對特殊人群的公共服務(wù)；從內(nèi)容上看，有基本的公共服務(wù)，也有一些較高端的公共服務(wù)①此處討論也涵蓋了所謂“準(zhǔn)公共服務(wù)”。。在發(fā)起公民選擇的時(shí)候，有必要對選擇資格進(jìn)行認(rèn)定。最便利的方式是給予全體公民選擇的資格，但選擇成本顯然太高。另一個(gè)簡單的認(rèn)定方法是“誰受影響誰選擇”，但公共服務(wù)常常很難界定受影響群體。一個(gè)地方性的公共服務(wù)看上去是當(dāng)?shù)鼐用竦氖聞?wù)，實(shí)際上很可能將影響到周邊地區(qū)，例如建立一個(gè)區(qū)公共圖書館，似乎應(yīng)當(dāng)由本地區(qū)居民進(jìn)行選擇，但實(shí)際上其他區(qū)甚至其他省、市的居民也很可能是該項(xiàng)公共服務(wù)的受影響人群。同樣，一些針對特殊人群的公共服務(wù)也有可能會對普通人群造成不便，另一些服務(wù)于中高收入人群的公共服務(wù)很可能因?yàn)檎加昧嘶竟卜?wù)的資源而不得不考慮底層群體的意見。在確定公共服務(wù)選擇資格的時(shí)候，公共管理者需要謹(jǐn)慎平衡選擇成本和公平性之間的張力，過分強(qiáng)調(diào)成本控制（以及效率）將會削弱公共服務(wù)的公平性，而對公平性的過度看重又可能導(dǎo)致漫長的討價(jià)還價(jià)過程。

3.如何選擇？

有時(shí)候公共服務(wù)只需要部分的公民選擇，而不是全部。一項(xiàng)在短期內(nèi)難以見效的公共服務(wù)往往會遭到公民的否決，但若能在執(zhí)行過程中安排公民參與——例如在生產(chǎn)者競爭環(huán)節(jié)讓公民進(jìn)行選擇——又能極大地提高項(xiàng)目的完成質(zhì)量和被接受程度。同樣，一項(xiàng)非常專業(yè)化的公共服務(wù)也許不適合由公民來選擇其生產(chǎn)者，但這不意味著公民不能對項(xiàng)目本身的必要性進(jìn)行選擇。如何選擇的問題還包括選擇權(quán)重的分配。一般情況下每位公民的選擇權(quán)重應(yīng)當(dāng)是相等的，但不能排除在某些情況下部分公民的意見更為重要。這些公民也許是因?yàn)槔孀顬樨P(guān)，也許是因?yàn)閾碛袑I(yè)的判斷力，也許是因?yàn)樵谠摰貐^(qū)享有較高的影響力。如果確實(shí)要進(jìn)行有權(quán)重差別的選擇，那么還須要先對選擇的權(quán)重分配進(jìn)行廣泛的討論。對“如何選擇”這一問題的回答不僅是對公共管理者智慧的考驗(yàn)，還是對其誠意的測試。

4.選擇方式與積極性

公共管理者應(yīng)當(dāng)安排便利的選擇方式以爭取更高的參與積極性。公共服務(wù)平臺可以只有一個(gè)，但公民選擇的方式應(yīng)當(dāng)有多種。在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行選擇固然是一個(gè)便利的方法，但這可能會影響那些不熟悉或不常使用網(wǎng)絡(luò)的人們的參與積極性。移動網(wǎng)絡(luò)的興起提供了另一種可行的選擇方式，公民可以通過移動設(shè)備對公共服務(wù)進(jìn)行選擇。傳統(tǒng)的方式，例如電話咨詢、上門訪談或者街頭活動日等將作為補(bǔ)充手段以提高公民的參與度。多樣化的選擇方式有賴于公民信息數(shù)據(jù)庫的完善，對流行的信息傳播渠道的掌握和運(yùn)用同樣有助于提升公民對公共事務(wù)的關(guān)注度。

5.政府

在新的公共服務(wù)供給模式中，政府扮演著最復(fù)雜的角色，不僅負(fù)責(zé)項(xiàng)目撥款，還要對選擇和執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督，此外政府還可以是公共服務(wù)項(xiàng)目的發(fā)起者，在執(zhí)行缺位的時(shí)候甚至可以是公共服務(wù)的執(zhí)行者。政府需要根據(jù)所處的環(huán)境對自身的角色進(jìn)行定位，在一個(gè)公民參與度不高的社會里政府的任務(wù)固然會非常復(fù)雜，但即使是在一個(gè)公民文化發(fā)育良好的社會中政府的任務(wù)也不會輕松。單就安排預(yù)算和撥款這一項(xiàng)而言，“有求必應(yīng)”公益項(xiàng)目的預(yù)算基本上都在三十萬以下，但一般的公共服務(wù)所需要的資金將比公益服務(wù)大得多，那么政府該如何確認(rèn)公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算的合理性？是否應(yīng)當(dāng)對所有發(fā)起的公共服務(wù)設(shè)置預(yù)算上限？當(dāng)公民選擇的公共服務(wù)超出政府財(cái)政預(yù)算的時(shí)候該如何進(jìn)行協(xié)調(diào)？如果公共服務(wù)是由政府倡議的，再由政府擔(dān)當(dāng)監(jiān)督者是否合適？此外，考慮到我國現(xiàn)行的政府績效考核機(jī)制，政府如果拒絕對某項(xiàng)已經(jīng)獲得公民支持的公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行撥款該怎么辦？顯然，以公民選擇為核心的公共服務(wù)供給模式將觸及更深層次的體制內(nèi)容。

四、結(jié)語

基于公民選擇的公益服務(wù)運(yùn)作模式已經(jīng)在新型公益平臺中獲得認(rèn)可。這不僅在一定程度上改善了我國公益事業(yè)的發(fā)展環(huán)境，也給我國公共服務(wù)的改進(jìn)提供了一種可供移植的方式。然而大部分公共服務(wù)無論是在規(guī)模上還是在影響力上都遠(yuǎn)超公益服務(wù)，尤其是其資金來源與公益服務(wù)完全不同。這些因素決定了對公益服務(wù)模式的移植需要謹(jǐn)慎的思慮和靈活的改進(jìn)。從目前階段看，這種模式更適合在基層運(yùn)行，其所指涉的公共服務(wù)內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)以較簡單的項(xiàng)目為宜。但以公民選擇為基本特征的運(yùn)作設(shè)計(jì)將是未來公共服務(wù)供給的發(fā)展方向。

［1］Peter Bogason.Public Administration and Postmodern Conditions: Some American Pointers to Research After the Year 2000.Administrative Theoryand Praxis， Vol.21， No.4， 1999:508-515.

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［8］趙榮，等.從政府公益到社會化公益：巨災(zāi)后看到的公民社會發(fā)育邏輯［M］.社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011.

［9］徐君.公民治理理論析論［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，（3）.

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（責(zé)任編輯 李保林）

D631.43

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1671-0681（2014）03-0110-05

陳煒（1986-），男，廣東廣州人，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院博士研究生；樊曉嬌（1984-），女，貴州畢節(jié)人，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院博士研究生；許鹿（1964-），黑龍江哈爾濱人，貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授。

2013-11-14

廈門大學(xué)基礎(chǔ)創(chuàng)新科研基金（研究生項(xiàng)目） （項(xiàng)目編號為201222G004）。