張世湫

（昆明理工大學(xué) 國(guó)土資源工程學(xué)院，云南 昆明，650093，云南財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，云南 昆明，650221）

論礦產(chǎn)勘查監(jiān)管制度之完善*

張世湫1，2

（昆明理工大學(xué) 國(guó)土資源工程學(xué)院，云南 昆明，650093，云南財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，云南 昆明，650221）

我國(guó)礦產(chǎn)勘查監(jiān)管制度經(jīng)歷了從無(wú)到有的過(guò)程，其日趨完善，但依然存在重審批，輕監(jiān)管和基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)無(wú)力及監(jiān)管機(jī)構(gòu)層次較多而導(dǎo)致監(jiān)管無(wú)效率的制度不足。在明確礦產(chǎn)勘查監(jiān)管的目標(biāo)為督促礦產(chǎn)勘查依法勘查并遵守環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定的同時(shí)，還要協(xié)調(diào)探礦權(quán)人與當(dāng)?shù)孛癖姷年P(guān)系后，本文提出如下制度完善建議：1、監(jiān)管機(jī)構(gòu)減少管理層次，根據(jù)礦產(chǎn)資源分布規(guī)律來(lái)設(shè)置礦產(chǎn)勘查監(jiān)督機(jī)構(gòu)。2、完善監(jiān)管工作方式，既要注重日常監(jiān)管，也要注重探礦權(quán)年檢環(huán)節(jié)的管理功能。3、依托礦產(chǎn)勘查實(shí)施方案，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)勘查的“全程監(jiān)管”。4、加強(qiáng)保障礦產(chǎn)勘查投入真實(shí)性的制度設(shè)計(jì)，如加強(qiáng)審計(jì)，明確規(guī)定勘查投入的經(jīng)費(fèi)使用范圍。5、加強(qiáng)礦產(chǎn)勘查監(jiān)管機(jī)構(gòu)特別是縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)的監(jiān)管權(quán)力，運(yùn)用行政強(qiáng)制措施及行政處罰手段，增加違法勘查的成本，使礦產(chǎn)勘查監(jiān)管真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。

礦產(chǎn)勘查監(jiān)管；監(jiān)管機(jī)構(gòu)；全程監(jiān)管；方案監(jiān)管；監(jiān)管權(quán)力

引言：我國(guó)礦產(chǎn)勘查之“亂象”

亂象一：新一輪“圈地運(yùn)動(dòng)”，持證不開(kāi)展勘查工作

礦產(chǎn)勘查許可證持有人圈而不探，買(mǎi)空賣(mài)空，專門(mén)倒手。2009年下半年，新疆國(guó)土資源管理部門(mén)曾經(jīng)組織過(guò)一次全疆范圍內(nèi)的地質(zhì)勘查項(xiàng)目大檢查，重點(diǎn)查處“圈而不探、以采代探、越界勘查”等現(xiàn)象。結(jié)果發(fā)現(xiàn)6000多個(gè)有效期內(nèi)的探礦權(quán)，零投入的占2600多個(gè)。經(jīng)過(guò)仔細(xì)核查，最后確立1983個(gè)。

亂象二：“有個(gè)證就行”——勘查行為不受勘查證約束

持勘查證進(jìn)行礦產(chǎn)開(kāi)采。有些探礦權(quán)人不委托有地質(zhì)勘查資質(zhì)的勘查單位，而是自己組織人員進(jìn)行勘查施工，不按礦產(chǎn)地質(zhì)勘查規(guī)范施工，擅自進(jìn)行采礦活動(dòng)，以采代探，破壞資源，污染環(huán)境?？辈樽C所列內(nèi)容與要求“形同虛設(shè)”。

這些亂象的出現(xiàn)，說(shuō)明我國(guó)現(xiàn)行的礦產(chǎn)勘查監(jiān)管制度存在不足，本文將從梳理現(xiàn)行礦產(chǎn)勘查監(jiān)管制度出發(fā)，找出制度不足，并提供完善礦產(chǎn)勘查監(jiān)管制度的相關(guān)建議。

一、我國(guó)礦產(chǎn)勘查監(jiān)管法律制度梳理

（一）管理主體

1.主管部門(mén)：從分散到集中

1982年國(guó)務(wù)院賦予地質(zhì)礦產(chǎn)部礦產(chǎn)資源行政管理職能，其有四項(xiàng)職能：礦產(chǎn)資源的綜合管理、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)監(jiān)督管理、地質(zhì)勘查行業(yè)管理和地質(zhì)環(huán)境保護(hù)管理。但地質(zhì)礦產(chǎn)勘查隊(duì)伍卻分散于各部門(mén)間，如冶金地勘、化工地勘等，地質(zhì)礦產(chǎn)部無(wú)法進(jìn)行統(tǒng)一管理。

1998年3月10日，由地質(zhì)礦產(chǎn)部、國(guó)家土地管理局、國(guó)家海洋局和國(guó)家測(cè)繪局共同組建國(guó)土資源部。結(jié)束了原來(lái)國(guó)土資源管理的多元局面，實(shí)現(xiàn)了“大一統(tǒng)”管理。新組建的國(guó)土資源部的主要職能是:土地資源、礦產(chǎn)資源等自然資源的規(guī)劃、管理、合理利用。

2.主管部門(mén)的權(quán)限分工：審批權(quán)力上移，監(jiān)管事務(wù)下移

1997年《關(guān)于確定地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)行政處罰權(quán)限的通知》規(guī)定了行政處罰主體是地質(zhì)礦產(chǎn)部、省、自治區(qū)、直轄市政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)，地市級(jí)人民政府或其地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)，縣級(jí)人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)。

處罰權(quán)限：省級(jí)人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)：破壞性開(kāi)采罰款；礦產(chǎn)勘查許可證采礦許可證頒發(fā)機(jī)關(guān)：吊銷(xiāo)勘查許可證、開(kāi)采許可證。

1998年《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》對(duì)礦產(chǎn)勘查許可的審批權(quán)限集中于國(guó)土資源部和省、自治區(qū)、直轄市國(guó)土資源部門(mén)兩級(jí)部門(mén)，但對(duì)礦產(chǎn)勘查的管理主體卻是縣級(jí)以上國(guó)土資源部門(mén)。

2003年《市（地）縣（市） 級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》第二條規(guī)定，市（地）縣（市）級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)依據(jù)本辦法的規(guī)定，對(duì)本行政區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理。在同級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，維護(hù)本行政區(qū)內(nèi)正常的礦產(chǎn)資源管理秩序。

2009年《國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察巡查工作規(guī)范》（試行）對(duì)省、市、縣三級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)和國(guó)土資源管理所的職責(zé)予以了明確，其中省、市兩級(jí)側(cè)重于組織、指導(dǎo)和考核；縣和所具體實(shí)施。

2009年《關(guān)于做好探礦權(quán)采礦權(quán)登記與礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查工作銜接有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定，勘查區(qū)所在地縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)要出具礦業(yè)權(quán)重疊核查意見(jiàn)，要求實(shí)地核查后填寫(xiě)是否存在其他礦業(yè)權(quán)重疊設(shè)置，該意見(jiàn)是申請(qǐng)登記礦業(yè)權(quán)的必備材料。

2010年，國(guó)土資源系統(tǒng)著力構(gòu)建“全國(guó)覆蓋、全程監(jiān)管、科技支撐、執(zhí)法督察、社會(huì)監(jiān)督”的國(guó)土資源綜合監(jiān)管體系。

3.礦產(chǎn)督察員制度：以礦產(chǎn)開(kāi)采督察為主

1990年實(shí)施的《礦產(chǎn)督察員工作暫行辦法》（現(xiàn)已廢止），第一條規(guī)定，為加強(qiáng)對(duì)礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的監(jiān)督管理工作，依照礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，實(shí)行礦產(chǎn)督察制度，設(shè)置礦產(chǎn)督察員。

2001年《關(guān)于重組礦產(chǎn)督察員隊(duì)伍的通知》，對(duì)礦產(chǎn)督察員的任職條件進(jìn)行了規(guī)定，強(qiáng)調(diào)專業(yè)性及現(xiàn)場(chǎng)產(chǎn)督察可能性。明確國(guó)家級(jí)礦產(chǎn)督察員的目標(biāo)是通過(guò)加強(qiáng)對(duì)大中型礦山企業(yè)和重要礦產(chǎn)地礦產(chǎn)資源保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)利用情況、遵守礦產(chǎn)資源法律法規(guī)、履行法定義務(wù)等情況的現(xiàn)場(chǎng)檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止和通過(guò)有關(guān)部門(mén)查處破壞、浪費(fèi)礦產(chǎn)資源及各種違法開(kāi)采行為，從而提高礦山企業(yè)科學(xué)辦礦，依法開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源的意識(shí)，從總體上提高我國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用水平和礦山企業(yè)依法勘察開(kāi)采的自覺(jué)性。

2003年《礦產(chǎn)督察工作制度》對(duì)礦產(chǎn)督察員的督察職責(zé)（每年至少4次實(shí)地督察）進(jìn)行規(guī)定，并規(guī)定對(duì)督查提出的問(wèn)題市縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)的應(yīng)對(duì)時(shí)限（10天或15天）及方法，依然只規(guī)定對(duì)礦產(chǎn)開(kāi)采的督察。

2007年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)礦產(chǎn)督察員管理工作的通知》對(duì)礦產(chǎn)督察員的督查范圍進(jìn)行了擴(kuò)張。礦產(chǎn)督察員主要協(xié)助國(guó)土資源行政主管部門(mén)對(duì)礦業(yè)權(quán)人履行法定義務(wù)情況、合理開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)勘查開(kāi)采違法行為后立即予以制止，并報(bào)告國(guó)土資源行政主管部門(mén)依法查處。國(guó)家級(jí)礦產(chǎn)督察員主要負(fù)責(zé)大中型礦山企業(yè)及重要礦區(qū)和重要地質(zhì)勘查項(xiàng)目、重要礦種勘查區(qū)內(nèi)的督察。地方級(jí)礦產(chǎn)督察員負(fù)責(zé)小型及以下礦山企業(yè)和其他勘查項(xiàng)目的督察。（國(guó)家和地方兩級(jí)礦產(chǎn)督察員要對(duì)開(kāi)發(fā)方案執(zhí)行情況、最低勘查投入等法定義務(wù)的履行情況及各種違法違規(guī)行為開(kāi)展實(shí)地督察。

（二）管理內(nèi)容——從審批式管理到技術(shù)性管理

1.政務(wù)性審批

1998年《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》規(guī)定國(guó)土資源部、省、直轄市、自治區(qū)國(guó)土資源部門(mén)有權(quán)審批礦產(chǎn)勘查許可證發(fā)證、轉(zhuǎn)讓、延續(xù)、變更。使行政審批存在于探礦權(quán)產(chǎn)生、變更的重要節(jié)點(diǎn)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)礦產(chǎn)勘查的監(jiān)管。

2.技術(shù)性管理

（1）礦產(chǎn)勘查實(shí)施方案管理

1998年《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定探礦權(quán)申請(qǐng)人申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)勘查工作計(jì)劃、勘查實(shí)施方案及附件。1998年《關(guān)于礦產(chǎn)資源勘查登記、開(kāi)采登記有關(guān)規(guī)定的通知》，對(duì)勘查實(shí)施方案及其附件進(jìn)行了解釋，勘查工作實(shí)施方案是指完成勘查工作任務(wù)相符的勘查工作任務(wù)設(shè)計(jì)書(shū)及其工程布置圖等附件。

2009年《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》第四條規(guī)定，探礦權(quán)申請(qǐng)人提交的勘查實(shí)施方案，應(yīng)符合地質(zhì)勘查規(guī)程、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，勘查資金投入不得低于法定最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)。省級(jí)以上登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)組織專家對(duì)探礦權(quán)申請(qǐng)人提交的勘查實(shí)施方案進(jìn)行審查。探礦權(quán)人應(yīng)按照勘查實(shí)施方案進(jìn)行勘查施工，需要對(duì)勘查實(shí)施方案進(jìn)行調(diào)整的，應(yīng)及時(shí)向登記管理機(jī)關(guān)備案。調(diào)整工作量縮減l／3以上的，省級(jí)以上登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)組織專家進(jìn)行審查并作出是否予以備案的決定。

2010年《關(guān)于規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查實(shí)施方案管理工作的通知》進(jìn)一步明確了對(duì)勘查實(shí)施方案內(nèi)容、審查主體及審查內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。首先礦產(chǎn)資源勘查實(shí)施方案應(yīng)由具備相應(yīng)地質(zhì)勘查資質(zhì)的項(xiàng)目承擔(dān)單位按照《礦產(chǎn)資源勘查實(shí)施方案編制大綱》的要求編制。其次，礦產(chǎn)資源勘查實(shí)施方案由登記管理機(jī)關(guān)組織或委托有關(guān)單位按照《礦產(chǎn)資源勘查實(shí)施方案審查要求》進(jìn)行評(píng)審，《通知》第六條規(guī)定，“省級(jí)以上國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)建立包括地質(zhì)、礦產(chǎn)、遙感、物探、化探、探礦工程、水工環(huán)、經(jīng)費(fèi)預(yù)算等多領(lǐng)域?qū)＜医M成的專家?guī)?。根?jù)實(shí)際需要和專家資信情況，對(duì)專家?guī)爝M(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。參與勘查實(shí)施方案評(píng)審的專家從專家?guī)熘须S機(jī)抽取”。最后，專家審查內(nèi)容：一是勘查工作的地質(zhì)依據(jù)審查。主要看勘查目標(biāo)是否明確，勘查礦種與成礦地質(zhì)條件是否相符；對(duì)新申請(qǐng)項(xiàng)目，看勘查區(qū)以往地質(zhì)資料收集是否齊全，是否具備成礦地質(zhì)條件；對(duì)延續(xù)、變更申請(qǐng)項(xiàng)目，看是否反映探礦權(quán)人已投入的主要實(shí)物工作量、礦體地質(zhì)特征、工程控制及礦石選冶性能等情況。二是勘查工作的技術(shù)合理性審查。要看勘查工作總體部署是否合理，年度工作安排是否適當(dāng)：技術(shù)路線是否可行，工作方法是否科學(xué)合理，技術(shù)要求是否明確、技術(shù)手段是否可行。對(duì)多礦種工作區(qū)，要看是否設(shè)計(jì)了綜合勘查、綜合評(píng)價(jià)；實(shí)物工作量投入能否滿足勘查階段的要求預(yù)期成果是否明確，預(yù)期提交的地質(zhì)資料是否符合相應(yīng)勘查階段規(guī)范要求。三是勘查工作的經(jīng)濟(jì)合理性審查。四是勘查方案的可操作性審查。

（2）勘查區(qū)塊退出規(guī)定

1987年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《礦產(chǎn)資源勘查登記管理暫行辦法》第十七條規(guī)定：“勘查項(xiàng)目的工作范圍在施工中應(yīng)當(dāng)達(dá)到核定的要求，對(duì)達(dá)不到核定要求的，登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)核減其勘查工作范圍?！?/p>

2009年《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》第八條規(guī)定，新立探礦權(quán)有效期為3年，每延續(xù)一次時(shí)間最長(zhǎng)為2年，并應(yīng)提高符合規(guī)范要求的地質(zhì)勘查工作階段。確需延長(zhǎng)本勘查階段時(shí)間的，省級(jí)以上登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)組織進(jìn)行專家論證，并進(jìn)行審查，可再準(zhǔn)予一次在本勘查階段的延續(xù)，但應(yīng)縮減勘查面積，每次縮減的勘查面積不得低于首次勘查許可證載明勘查面積的25%。

（3）勘查行為管理規(guī)定

1998年《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第18條規(guī)定，探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)自領(lǐng)取勘查許可證之日起6個(gè)月內(nèi)開(kāi)始施工；在開(kāi)始勘查工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)向勘查項(xiàng)目所在地的縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)地質(zhì)礦產(chǎn)管理工作的部門(mén)報(bào)告，并向登記管理機(jī)關(guān)報(bào)告開(kāi)工情況。

2009年《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》第16條規(guī)定，地方各級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)探礦權(quán)人勘查行為的監(jiān)督管理，依法查處相關(guān)違法違規(guī)行為。加強(qiáng)對(duì)探礦權(quán)人勘查施工情況的監(jiān)督檢查，督促其按照批準(zhǔn)的勘查施工方案進(jìn)行施工，向勘查項(xiàng)目所在地的市、縣級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)報(bào)告勘查開(kāi)始施工、停工和結(jié)束工作情況；加強(qiáng)對(duì)探礦權(quán)人勘查活動(dòng)的年度檢查。對(duì)探礦權(quán)人自勘查許可證有效期起6個(gè)月內(nèi)未提交開(kāi)工報(bào)告的，視為未開(kāi)工；逾期未提交年檢資料的，視為年檢不合格。對(duì)勘查活動(dòng)的違法違規(guī)行為，依法予以查處。第17條規(guī)定，對(duì)探礦權(quán)人不按規(guī)定辦理變更或者注銷(xiāo)登記手續(xù)的，國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)責(zé)令限期改正，逾期仍不改正的，按照《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》相關(guān)規(guī)定，吊銷(xiāo)其勘查許可證。被吊銷(xiāo)勘查許可證的，自吊銷(xiāo)之日起6個(gè)月內(nèi)不得申請(qǐng)新的探礦權(quán)，且取消其參與探礦權(quán)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌活動(dòng)的資格。

（三）礦產(chǎn)勘查違法行為及處罰手段——從無(wú)規(guī)定到有規(guī)定

1994年《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》和1996年《礦產(chǎn)資源法》 （修訂）對(duì)礦產(chǎn)勘查違法行為的罰則未涉及。1998年《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》對(duì)礦產(chǎn)勘查違法行為及其處罰進(jìn)行了規(guī)定。

礦產(chǎn)勘查違法行為類型有：1、未取得勘查許可證擅自進(jìn)行勘查工作；2、超越批準(zhǔn)的勘查區(qū)塊范圍進(jìn)行勘查工作；3、未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自進(jìn)行滾動(dòng)勘探開(kāi)發(fā)、邊探邊采或者試采；4、擅自印制或者偽造、冒用勘查許可證；5、不按照規(guī)定備案、報(bào)告有關(guān)情況、拒絕接受監(jiān)督檢查或者弄虛作假；6、未完成最低勘查投入；7、已經(jīng)領(lǐng)取勘查許可證的勘查項(xiàng)目，滿6個(gè)月未開(kāi)始施工，或者施工后無(wú)故停止勘查工作滿6個(gè)月；8、不辦理勘查許可證變更登記或者注銷(xiāo)登記手續(xù)；9、不按期繳納本辦法規(guī)定應(yīng)當(dāng)繳納的費(fèi)用。

行政處罰的方法：1、責(zé)令停止違法行為；2、予以警告；3、沒(méi)收違法所得；4、罰款（10萬(wàn)元以下，5萬(wàn)元以下）；5、限期改正違法行為；6、限期繳納，并從滯納之日起每日加收千分之二的滯納金；7、吊銷(xiāo)勘查許可證。

二、我國(guó)現(xiàn)行礦產(chǎn)勘查監(jiān)管制度之不足

（一）礦產(chǎn)勘查管理機(jī)構(gòu)重節(jié)點(diǎn)審批，輕過(guò)程監(jiān)管

現(xiàn)有制度試圖從節(jié)點(diǎn)審批監(jiān)管過(guò)渡到審批與審批后礦產(chǎn)勘查過(guò)程的監(jiān)管并重。但由于我國(guó)對(duì)礦產(chǎn)勘查管理的機(jī)制來(lái)源于對(duì)礦產(chǎn)資源的管理機(jī)制，所以強(qiáng)調(diào)政府的行政審批職能的制度依然成為其制度重心。依然強(qiáng)調(diào)在取得礦產(chǎn)許可證、轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)時(shí)要經(jīng)過(guò)主管部門(mén)的審批。

（二）基層礦產(chǎn)勘查管理機(jī)構(gòu)“權(quán)小事多人少”

1.權(quán)小。根據(jù)2009年《國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察巡查工作規(guī)范》 （試行）的規(guī)定，作為巡查主體的縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)和國(guó)土資源管理所，其在巡查過(guò)程中若發(fā)現(xiàn)無(wú)證勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源的，巡查人員有權(quán)：予以制止，填寫(xiě)違法行為報(bào)告單，向上級(jí)報(bào)告。巡查員的制止方式分為口頭制止與書(shū)面制止。國(guó)土資源部門(mén)下達(dá)《責(zé)令停止（改正）違法行為通知書(shū)》，書(shū)面制止無(wú)效，國(guó)土資源部門(mén)將違法信息函告違法行為發(fā)生地及相關(guān)部門(mén)，必要時(shí)向社會(huì)公告。

2.事多。根據(jù)2009年《國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察巡查工作規(guī)范》 （試行）的規(guī)定，巡查采取對(duì)巡查區(qū)域?qū)嵭腥采w的全面巡查方式和對(duì)國(guó)土資源違法行為多發(fā)時(shí)段和高發(fā)區(qū)域?qū)嵭杏嗅槍?duì)性的重點(diǎn)巡查方式?？h（市、區(qū)）國(guó)土資源行政主管部門(mén)結(jié)合本地實(shí)際不定期實(shí)施重點(diǎn)巡查，國(guó)土資源管理所定期實(shí)施全面巡查，每周向上一級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)報(bào)告巡查工作開(kāi)展情況。有數(shù)據(jù)表明，國(guó)土資源部、省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)和縣市級(jí)國(guó)土資源部門(mén)管理的礦山比例為15%、10%、75%，這樣的比例足以證明縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)是絕大部分礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目管理的主體。

3.懂技術(shù)的人少?？辈轫?xiàng)目監(jiān)督管理權(quán)限的下放，市（縣）成為勘查項(xiàng)目監(jiān)督管理的主體。目前由于市（縣）礦產(chǎn)勘查監(jiān)督管理人員數(shù)量少，技術(shù)力量相對(duì)薄弱。但礦產(chǎn)勘查工作有很強(qiáng)的技術(shù)性，實(shí)現(xiàn)地質(zhì)找礦的突破，相當(dāng)程度上有賴于技術(shù)管理的到位。礦產(chǎn)勘查管理中技術(shù)管理這個(gè)手段偏弱，難以對(duì)勘查形成有效的監(jiān)督管理?？辈槭┕の醇皶r(shí)報(bào)告、不按勘查實(shí)施方案或設(shè)計(jì)勘查等情形依然存在，勘查投入較少、勘查進(jìn)度緩慢的情形較為普遍。

（三）監(jiān)管主體層次多，監(jiān)管效率不高

現(xiàn)行的礦產(chǎn)勘查管理層次為國(guó)家——省區(qū)市——地州市——縣區(qū)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)式管理，無(wú)論是政令的下傳還是情況的上報(bào)，都需遵循層層傳送機(jī)制，這不僅耗費(fèi)時(shí)間，也可能使政令或情況變形，不利于礦產(chǎn)勘查管理。

（四）礦產(chǎn)督察員少但礦產(chǎn)督察項(xiàng)目多，不能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管

以2010年為例，國(guó)家級(jí)礦產(chǎn)督察員為334人，地方級(jí)礦產(chǎn)督察員為1151人，礦產(chǎn)督察員2010年實(shí)際督察礦山7044座，勘查項(xiàng)目5512座。但當(dāng)年有效探礦權(quán)有約32000個(gè)，實(shí)際督察礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目比例為17%，這樣的比例最多能算抽查，而非督察。但依每個(gè)礦產(chǎn)督察員每年至少實(shí)地督查4次計(jì)算，礦產(chǎn)督察員已超額完成任務(wù)，人均8.5次每年。

三、完善我國(guó)礦產(chǎn)勘查監(jiān)管制度的建議

（一）明確監(jiān)管目標(biāo)，方能指引制度完善

1.督促礦產(chǎn)勘查工作有序進(jìn)行

礦產(chǎn)資源的勘查要經(jīng)過(guò)一系列復(fù)雜的地質(zhì)工作過(guò)程才可能有所發(fā)現(xiàn)，作為礦產(chǎn)資源所有者的國(guó)家，通過(guò)鼓勵(lì)其他主體進(jìn)行礦產(chǎn)勘查，使其并不需支付所有的勘查資金即可“摸清家底”，探礦權(quán)人通過(guò)礦產(chǎn)勘查活動(dòng)獲知探礦區(qū)域的資源賦存狀態(tài)，并通過(guò)實(shí)現(xiàn)對(duì)勘查發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)資源享有優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的經(jīng)濟(jì)利益或通過(guò)各種方式實(shí)現(xiàn)其利益回報(bào)，這應(yīng)當(dāng)是“雙贏”的制度設(shè)計(jì)。但由于我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)的不完善及探礦權(quán)人認(rèn)知的差異，使得探礦權(quán)人并不完全通過(guò)“勘查——發(fā)現(xiàn)——獲益”的路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)益（如圈探礦地待價(jià)而沽）。這就背離了國(guó)家設(shè)置礦產(chǎn)勘查許可制度的初衷。于是，國(guó)家需要對(duì)礦產(chǎn)勘查進(jìn)行監(jiān)管，以不停校正探礦權(quán)人的行為來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家設(shè)置礦產(chǎn)勘查許可的要求。

2.督促礦產(chǎn)勘查工作符合環(huán)境法保護(hù)要求

礦產(chǎn)勘查工作是通過(guò)對(duì)特定地塊通過(guò)不同的勘查手段來(lái)獲取地質(zhì)信息，特別是隨著地表礦產(chǎn)資源的減少，深部找礦正在成為地質(zhì)工作的重點(diǎn)，找礦難度也在逐漸加大，所使用的勘查手段技術(shù)性較強(qiáng)，需要驗(yàn)證地質(zhì)學(xué)者推斷布置的勘查工程，對(duì)環(huán)境具有一定的破壞性，如鉆探工程會(huì)對(duì)地表水或地下水產(chǎn)生影響。槽探、剝土、淺井等會(huì)對(duì)地表造成破壞，在環(huán)境敏感區(qū)域還有可能無(wú)法恢復(fù)，所以，對(duì)礦產(chǎn)勘查工作是否會(huì)對(duì)環(huán)境造成負(fù)面影響并及時(shí)修正影響需要對(duì)礦產(chǎn)勘查工作進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。

3.協(xié)調(diào)探礦權(quán)人與探礦區(qū)域土地權(quán)利人的關(guān)系

由于探礦權(quán)人進(jìn)行的礦產(chǎn)勘查行為會(huì)給探礦地區(qū)域的土地或其居民帶來(lái)一定的負(fù)面影響，只有實(shí)時(shí)掌控礦產(chǎn)勘查的實(shí)施情況才能“防患于未然”，降低探礦權(quán)人與當(dāng)?shù)鼐用窕驒?quán)利人的糾紛可能性，協(xié)調(diào)探礦區(qū)域社區(qū)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)探礦權(quán)人與土地權(quán)利人利益的共同保護(hù)。

上述三個(gè)目標(biāo)，是完善我國(guó)礦產(chǎn)勘查監(jiān)管制度的指引，只有變通俗化管理為專業(yè)化管理；變粗放式管理為精細(xì)化管理；變混同式管理為差別化管理；變膚淺式管理為深入型管理；變運(yùn)動(dòng)式管理為常態(tài)化管理，才能建立有效的礦產(chǎn)勘查監(jiān)管制度。

（二）礦產(chǎn)勘查監(jiān)管主體制度完善

1.依據(jù)礦產(chǎn)資源區(qū)域分布特點(diǎn)設(shè)置礦產(chǎn)勘查監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)

礦產(chǎn)資源對(duì)土地的依附性使得對(duì)礦產(chǎn)資源的管理要集中在礦產(chǎn)勘查地、開(kāi)采地，我國(guó)東部地區(qū)集中了國(guó)民經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值的58%強(qiáng)，但僅保有礦產(chǎn)資源潛在價(jià)值的10%。中西部地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)合計(jì)總產(chǎn)值僅42%弱，而保有礦產(chǎn)儲(chǔ)量潛在價(jià)值達(dá)90%。①程裕淇朱裕生宋國(guó)耀編著：《大地中的寶藏——實(shí)說(shuō)中國(guó)的礦產(chǎn)資源》，清華大學(xué)出版社，暨南大學(xué)出版社，2002年版，第86頁(yè)。從1999年——2006年批準(zhǔn)登記的礦產(chǎn)勘查許可證（不含油氣） 東、中、西部地區(qū)②東部包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東11省（市）；中部包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8??；西部包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、云南、貴州、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12省（市、區(qū)）。的分布數(shù)據(jù)可見(jiàn)（見(jiàn)圖1），西部地區(qū)的礦產(chǎn)勘查證占到全國(guó)50%強(qiáng)。在現(xiàn)行以行政區(qū)劃為依據(jù)來(lái)進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采管理，將可能導(dǎo)致東、西部礦產(chǎn)勘查管理人員的管理工作強(qiáng)度差異性極大。

圖1：勘查許可證發(fā)放情況（1999-2006，不含油氣）

根據(jù)程裕淇院士提出的礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃來(lái)設(shè)置礦產(chǎn)勘查開(kāi)采管理機(jī)構(gòu)，打破現(xiàn)行行政區(qū)劃設(shè)置大礦區(qū)，礦產(chǎn)管理實(shí)行大區(qū)管理制，將我國(guó)劃分為9個(gè)礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)管理區(qū)：東北區(qū)（包括黑龍江省、吉林省和內(nèi)蒙古東部四盟市）、環(huán)渤海區(qū)（包括冀魯遼京津五省市）、黃河中游區(qū)（包括山西、河南、內(nèi)蒙中西部、陜北榆林地區(qū)）、長(zhǎng)江中下游區(qū)（包括皖贛湘鄂江浙滬七省市）、東南沿海區(qū)（包括福建、廣東、海南三?。⒋ǖ崆饏^(qū)（包括四川、重慶、云南、貴州、廣西五省市區(qū)）、青藏高原雅魯藏布江區(qū)、陜甘寧青區(qū)、新疆及鄰區(qū)。

可依托現(xiàn)有的土地督察局設(shè)置來(lái)進(jìn)行礦產(chǎn)勘查開(kāi)采監(jiān)督管理。我國(guó)現(xiàn)有9個(gè)國(guó)家土地督察局，代表國(guó)家土地總督察旅行監(jiān)督檢查工作。這九個(gè)局分別是：北京局、沈陽(yáng)局、上海局、南京局、濟(jì)南局、廣州局、武漢局、成都局、西安局。礦產(chǎn)勘查開(kāi)采管理可沿用其中的五個(gè)局（北京局、上海局、廣州局、成都局、西安局）設(shè)置，再增設(shè)四個(gè)局（長(zhǎng)春局、鄭州局、拉薩局、烏魯木齊局）。在這九個(gè)局中配置專職的國(guó)家級(jí)礦產(chǎn)督察員（或更名為礦業(yè)督察員），分片區(qū)對(duì)國(guó)土資源部發(fā)證的礦產(chǎn)勘查、開(kāi)采行為進(jìn)行監(jiān)管。

2.減少管理層次，實(shí)現(xiàn)管理效率

筆者建議將管理層次簡(jiǎn)化為國(guó)家——省區(qū)市——縣三級(jí)。國(guó)土資源部頒發(fā)的勘查許可證的礦產(chǎn)勘查行為監(jiān)管主體為國(guó)家級(jí)礦產(chǎn)（勘查）督察員，省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)配合管理。省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)頒發(fā)的礦產(chǎn)勘查證礦產(chǎn)勘查行為管理主體為縣級(jí)土資源部門(mén)，它是礦產(chǎn)勘查監(jiān)督管理的主力軍。將國(guó)土所相關(guān)人員與縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)的礦管、執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行重新整編，組建“機(jī)動(dòng)隊(duì)伍”對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的礦產(chǎn)勘查熱點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行蹲點(diǎn)監(jiān)管，在全縣范圍內(nèi)采用定期巡查或不定期巡查相結(jié)合的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)礦產(chǎn)勘查行為的實(shí)時(shí)與實(shí)地監(jiān)管。

3.將專業(yè)知識(shí)要求較高的礦產(chǎn)勘查工程監(jiān)管單獨(dú)剝離，采用“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”模式，由專門(mén)的礦產(chǎn)勘查監(jiān)理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。

政府出臺(tái)政策引導(dǎo)建立地質(zhì)勘查工程監(jiān)理公司，利用地勘單位改制時(shí)機(jī)分流出部分專業(yè)人員專門(mén)從事地質(zhì)勘查工程監(jiān)理工作。所有的地質(zhì)勘查項(xiàng)目（除科研項(xiàng)目）外，其工程質(zhì)量的監(jiān)督，都必須具有監(jiān)理資質(zhì)的監(jiān)理公司和具有資質(zhì)的監(jiān)理工程師負(fù)責(zé)，并明確其法律責(zé)任。

（三）礦產(chǎn)勘查監(jiān)管工作方式的完善：變運(yùn)動(dòng)式管理為常態(tài)化管理

1.注重日常動(dòng)態(tài)巡查管理。

根據(jù)礦產(chǎn)資源分布情況，劃分巡查區(qū)片，指定責(zé)任人，實(shí)行劃片包干的辦法進(jìn)行監(jiān)督檢查。

（1）定期巡查：管理人員應(yīng)進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督，形成日常性的監(jiān)控制度。每個(gè)月要到礦產(chǎn)勘查區(qū)域檢查一次，看勘查者是否達(dá)到規(guī)定的投入進(jìn)行勘查工作，是否對(duì)環(huán)境和資源造成了污染和破壞，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要下停工通知，而且還要通過(guò)一定的執(zhí)法手段監(jiān)督執(zhí)行。

（2）不定期巡查。對(duì)實(shí)施單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)員、施工員的在崗情況和施工日志和礦產(chǎn)勘查進(jìn)度進(jìn)行檢查，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題應(yīng)及時(shí)發(fā)出整改通知。

（3）通知巡查。當(dāng)縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)接到探礦權(quán)人的礦產(chǎn)勘查開(kāi)工報(bào)告、工程變更、停工時(shí)，要到場(chǎng)巡查。①督促礦產(chǎn)資源勘查許可公示制度。在勘查現(xiàn)場(chǎng)豎立或者懸掛公示牌，將勘查許可證載明的內(nèi)容予以公示。②監(jiān)督勘查單位嚴(yán)格按照地質(zhì)勘查設(shè)計(jì)方案進(jìn)行探礦，不得擅自改變?cè)O(shè)計(jì)方案。③若實(shí)施過(guò)程中必須對(duì)原設(shè)計(jì)進(jìn)行修改的，要求其停止勘查工作，將修改后的勘查實(shí)施方案報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后方可實(shí)施。④勘查工程達(dá)到設(shè)計(jì)要求的工作目的后，勘查單位必須及時(shí)停止施工，書(shū)面函告國(guó)土資源行政管理部門(mén)和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)，由國(guó)土資源、安監(jiān)、公安、當(dāng)?shù)卣餐瑢?duì)硐（井）口進(jìn)行封閉。其中不定期巡查和通知巡查必須有具有專業(yè)知識(shí)的礦產(chǎn)督察員參與。

只有建立日常監(jiān)督管理制度，才能督促探礦權(quán)人履行規(guī)定的義務(wù)，科學(xué)勘探，減少對(duì)環(huán)境和資源的污染和破壞，保證各項(xiàng)礦產(chǎn)勘查監(jiān)管制度的貫徹實(shí)施。

2.加強(qiáng)年檢工作的監(jiān)督管理。

（1）嚴(yán)把探礦權(quán)年檢關(guān)，探礦權(quán)人應(yīng)提交與勘查單位完成當(dāng)年度的勘查工作量確認(rèn)單和工作費(fèi)用結(jié)算相關(guān)的財(cái)務(wù)票據(jù)；同時(shí)由勘查實(shí)施單位提交勘查費(fèi)用的財(cái)務(wù)支出報(bào)表，要求勘查單位在提交的年度勘查報(bào)告中必須附有施工日志。據(jù)此可以反映探礦權(quán)人委托勘查單位對(duì)勘查項(xiàng)目的具體實(shí)施開(kāi)展情況，同時(shí)也可以真實(shí)了解到年度勘查投入情況。在該年度一經(jīng)發(fā)現(xiàn)勘查單位有以采代探行為或未提供賬務(wù)往來(lái)票據(jù)勘查費(fèi)用的財(cái)務(wù)支出報(bào)表的，年度檢查一律作不合格處理。

（2）嚴(yán)把勘查單位年度檢查關(guān)?？辈閱挝粦?yīng)遵守《地質(zhì)勘查資質(zhì)注冊(cè)登記辦法》的規(guī)定，按時(shí)統(tǒng)檢。如果勘查單位在編寫(xiě)勘查實(shí)施方案、提交階段總結(jié)報(bào)告，提交儲(chǔ)量報(bào)告弄虛作假的，或在勘查施工過(guò)程中對(duì)地質(zhì)編錄、原始地質(zhì)資料保存隱瞞真實(shí)情況的；參與他人無(wú)勘查許可證勘查或越界勘查的；轉(zhuǎn)包勘查施工工程的；在勘查活動(dòng)中，給國(guó)家、人民生命財(cái)產(chǎn)和安全造成重大損失或有違法行為的，資質(zhì)統(tǒng)檢定為不合格，并取消其注冊(cè)登記資質(zhì)，三年內(nèi)不予其注冊(cè)登記新的勘查資質(zhì)。將勘查單位的勘查行為與其年檢相結(jié)合，如在勘查過(guò)程中出現(xiàn)與探礦權(quán)人通謀提供虛假信息、擅自改變勘查方案等行為，頒證機(jī)關(guān)應(yīng)降低其資質(zhì)等級(jí)，情節(jié)嚴(yán)重者，頒證機(jī)關(guān)吊銷(xiāo)其勘查資質(zhì)。

（四）以勘查實(shí)施方案為抓手，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)勘查“全程監(jiān)管”：變粗放式管理為精細(xì)化管理

1.在礦產(chǎn)勘查許可證審批發(fā)證階段，重點(diǎn)審查勘查實(shí)施方案的實(shí)施保障。

在申請(qǐng)礦產(chǎn)勘查許可證時(shí)，對(duì)礦產(chǎn)勘查實(shí)施方案的審查重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是：勘查實(shí)施主體的資質(zhì)①甲級(jí)：可做勘探及以下報(bào)告；乙級(jí)：可做詳查及以下報(bào)告；丙級(jí)：可做普查及以下報(bào)告。、勘查費(fèi)用保障和環(huán)境保護(hù)措施的設(shè)計(jì)。

（1）要確保具有相應(yīng)資質(zhì)的勘查實(shí)施主體進(jìn)行相應(yīng)的勘查活動(dòng)，這樣才能保障勘查工作的質(zhì)量與效果。

（2）勘查投入。由于現(xiàn)行規(guī)定對(duì)勘查資金的規(guī)定已較為詳細(xì)，可以確保勘查工作的首年經(jīng)費(fèi)不會(huì)受到影響②2009年《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》第二條規(guī)定，探礦權(quán)申請(qǐng)人的資金能力必須與申請(qǐng)的勘查礦種、勘查面積和勘查工作階段相適應(yīng)，以提供的銀行資金證明或石油企業(yè)的年度項(xiàng)目計(jì)劃為依據(jù)，不得低于申請(qǐng)項(xiàng)目勘查實(shí)施方案安排的第一勘查年度資金投入額，同時(shí)不得低于申請(qǐng)項(xiàng)目勘查實(shí)施方案安排的總資金的1／3。探礦權(quán)人申請(qǐng)新立探礦權(quán)時(shí)，應(yīng)將本次申請(qǐng)的、以往申請(qǐng)的和已經(jīng)取得探礦權(quán)的全部勘查項(xiàng)目所需的資金累計(jì)計(jì)算，并提供相應(yīng)的資金證明。。但應(yīng)當(dāng)思考如何保障后續(xù)年度的勘查投入，特別是現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定的最低勘查投入較低，致使探礦權(quán)的維持成本較低。筆者認(rèn)為，可以在探礦權(quán)年檢時(shí)不僅要提供上一年度的勘查實(shí)施方案及勘查投入流向，還應(yīng)提供下一年度的勘查經(jīng)費(fèi)的資金證明，如果年檢時(shí)不能提供下一年度勘查資金證明，則可“中止”該探礦權(quán)，直至其提供勘查資金證明才可進(jìn)行下一年度的勘查工作，若探礦權(quán)人不能在“中止”探礦權(quán)后的六個(gè)月內(nèi)提供勘查資金證明，該探礦權(quán)則自動(dòng)失效。這樣的制度，可以保障探礦權(quán)人每年都對(duì)探礦權(quán)區(qū)域有勘查投入并開(kāi)展勘查工作。

（3）環(huán)境保護(hù)措施

①如果礦產(chǎn)勘查工作設(shè)計(jì)的工程可能會(huì)對(duì)環(huán)境造成損害，應(yīng)當(dāng)將該方案交由環(huán)境保護(hù)部門(mén)進(jìn)行審定，是否需要對(duì)勘查方案設(shè)置環(huán)境保護(hù)條件并提供環(huán)境保護(hù)修復(fù)履約保證；如果環(huán)保部門(mén)認(rèn)為有必要由探礦權(quán)人提供環(huán)境保護(hù)修復(fù)履約保證。有兩種方式可供選擇：一為直接由探礦權(quán)人向環(huán)境保護(hù)部門(mén)繳納環(huán)境履約保證金。二為引入第三方擔(dān)保，如銀行或其他政府認(rèn)可的金融機(jī)構(gòu)為探礦權(quán)人的了環(huán)境修復(fù)履約提供擔(dān)保。該擔(dān)保是當(dāng)探礦權(quán)人不履行或不適當(dāng)履行其獲得探礦權(quán)時(shí)允諾的環(huán)境保護(hù)措施，則擔(dān)保方應(yīng)當(dāng)依據(jù)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的要求無(wú)條件提供一個(gè)事先約定的數(shù)額用于進(jìn)行環(huán)境修復(fù)。方案一的弊端是會(huì)給探礦權(quán)人造成較大的現(xiàn)金流動(dòng)負(fù)擔(dān)，并環(huán)境保護(hù)部門(mén)管理該項(xiàng)保證金會(huì)產(chǎn)生管理成本。方案二的優(yōu)點(diǎn)為探礦權(quán)人可以通過(guò)自己的信用請(qǐng)求金融機(jī)構(gòu)為其開(kāi)具一定額度的履約保證，而探礦權(quán)人只需支付一定比例的金額即可獲得金融機(jī)構(gòu)的擔(dān)保，這可以降低探礦權(quán)人的現(xiàn)金壓力。并且該擔(dān)保不會(huì)因?yàn)樘降V權(quán)人的破產(chǎn)而陷入無(wú)法履行，因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)充當(dāng)了擔(dān)保人的角色，當(dāng)探礦權(quán)人不履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任時(shí)，環(huán)境保護(hù)部門(mén)可以要求提供擔(dān)保的第三方無(wú)條件支付允諾的履約保證金額，降低了礦產(chǎn)勘查造成環(huán)境損害無(wú)力修復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)。

②如果探礦區(qū)域?qū)儆诃h(huán)境敏感區(qū)域，探礦工程可能帶來(lái)無(wú)法修復(fù)的環(huán)境損害，環(huán)境保護(hù)部門(mén)有權(quán)否決該探礦權(quán)的授予③筆者認(rèn)為，在生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益權(quán)衡時(shí)，從可持續(xù)發(fā)展的要求作出抉擇，應(yīng)當(dāng)是生態(tài)利益更為重要。所以應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)環(huán)境損害行為的否決權(quán)。，但應(yīng)當(dāng)對(duì)該否決權(quán)的行使作出充分的技術(shù)性說(shuō)明。

2.在礦產(chǎn)勘查許可證持有階段，重點(diǎn)監(jiān)管礦產(chǎn)實(shí)施方案的施工情況及環(huán)保措施的施行情況。

（1）探礦權(quán)人的報(bào)告制度。當(dāng)探礦權(quán)人出現(xiàn)下列情形時(shí)，必須向縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)的礦產(chǎn)督察員報(bào)告：①根據(jù)勘查實(shí)施方案開(kāi)工時(shí)；②山地工程開(kāi)工時(shí)；③發(fā)現(xiàn)礦體時(shí)。

（2）縣級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)定期回訪制度。國(guó)土資源管理部門(mén)根據(jù)礦產(chǎn)實(shí)施方案的設(shè)計(jì)進(jìn)度，每個(gè)季度或每月對(duì)勘查現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行回訪。一看是否按勘查進(jìn)度進(jìn)行，二看是否出現(xiàn)環(huán)境破壞或土地污染。

（3）礦產(chǎn)督察員的開(kāi)工巡查制度。當(dāng)國(guó)土資源部門(mén)收到探礦權(quán)人的山地工程開(kāi)工報(bào)告時(shí)，應(yīng)當(dāng)指派一名礦產(chǎn)督察員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)督察，進(jìn)行技術(shù)督察。

（4）礦產(chǎn)勘查工程監(jiān)理單位的駐地監(jiān)理制度。當(dāng)?shù)V產(chǎn)勘查許可機(jī)構(gòu)認(rèn)為該勘查項(xiàng)目有監(jiān)理必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)在授予礦產(chǎn)勘查許可時(shí)告知探礦權(quán)人，該項(xiàng)目將由專門(mén)的監(jiān)理機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)理，并通過(guò)雙方公開(kāi)選聘的程序選定監(jiān)理機(jī)構(gòu)，并簽訂國(guó)土資源部門(mén)、監(jiān)理機(jī)構(gòu)、探礦權(quán)人三方協(xié)議。協(xié)議應(yīng)當(dāng)明確探礦權(quán)人協(xié)助監(jiān)理的義務(wù)及監(jiān)理機(jī)構(gòu)對(duì)探礦權(quán)人的監(jiān)理職責(zé)。

3.在礦產(chǎn)勘查許可證終止時(shí)，重點(diǎn)監(jiān)管礦產(chǎn)勘查實(shí)施方案的材料匯交及環(huán)保修復(fù)。

（1）資料匯交

探礦權(quán)無(wú)論是被動(dòng)終止（區(qū)塊放棄、吊銷(xiāo)許可）還是主動(dòng)終止（申請(qǐng)?zhí)嵘辈殡A段、放棄沒(méi)有勘查前景的勘查區(qū)塊），都要求探礦權(quán)人根據(jù)已開(kāi)展的勘查活動(dòng)提交勘查資料。探礦權(quán)人在提交勘查資料時(shí)可以要求保管機(jī)構(gòu)在一定期限內(nèi)（例如5年），如果有其他人需要獲得該片區(qū)勘察資料應(yīng)當(dāng)對(duì)資料匯交人付費(fèi)，以激勵(lì)資料匯交人提供有價(jià)值資料。保密期或有償使用期屆滿，該資料就應(yīng)當(dāng)可以供公眾公開(kāi)查詢，使?jié)撛谔降V權(quán)申請(qǐng)人獲得更詳細(xì)的資料。

（2）環(huán)境修復(fù)

環(huán)境修復(fù)應(yīng)當(dāng)包括因?yàn)榈V產(chǎn)勘查所引起的擾動(dòng)和破壞，應(yīng)當(dāng)修復(fù)因礦產(chǎn)勘查損害的土地，如垃圾場(chǎng)、露營(yíng)地、硬化地面的修復(fù)等等。

探礦權(quán)人如自愿完成勘查工程造成的環(huán)境損害修復(fù)，則可以將其提供的保證金返還或通知履約擔(dān)保方擔(dān)保解除。如果探礦權(quán)人不進(jìn)行環(huán)境損害修復(fù)，則由環(huán)境保護(hù)部門(mén)組織修復(fù)，費(fèi)用從保證金中支出或由擔(dān)保機(jī)構(gòu)支付。

（五）加強(qiáng)礦產(chǎn)勘查投入費(fèi)用管理的制度設(shè)計(jì)，保障項(xiàng)目投入的真實(shí)性

1.對(duì)勘查投入費(fèi)用進(jìn)行審計(jì)。

審計(jì)的目的就在于核實(shí)礦產(chǎn)勘查報(bào)告中勘查投入的真實(shí)性。審計(jì)的基本工作方式是審查和評(píng)價(jià)，是通過(guò)搜集證據(jù)，查明事實(shí)，對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)，做出事實(shí)判斷。

（1）審計(jì)主體：應(yīng)當(dāng)是具有審計(jì)資質(zhì)的獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)、審計(jì)人員。

（2）審計(jì)目的：在礦業(yè)權(quán)人提交的礦產(chǎn)勘查報(bào)告中所主張的勘查投入是否真實(shí)發(fā)生。審計(jì)人員根據(jù)探礦權(quán)人提供的材料來(lái)作出判斷。審計(jì)人員無(wú)需決定某項(xiàng)特別的開(kāi)支對(duì)于該項(xiàng)礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目是否恰當(dāng)。因?yàn)檫@應(yīng)當(dāng)由專門(mén)進(jìn)行礦產(chǎn)勘查監(jiān)督的監(jiān)理機(jī)構(gòu)或礦產(chǎn)督察員來(lái)判斷。

（3）審計(jì)報(bào)告提交時(shí)間：當(dāng)國(guó)土資源部門(mén)通知需要提交審計(jì)報(bào)告后的一定時(shí)間內(nèi)（如1個(gè)月）就應(yīng)當(dāng)提交。逾期不提交且沒(méi)有提交延期遞交申請(qǐng)就視為探礦權(quán)年檢不合格。

（4）審計(jì)結(jié)果：①勘查費(fèi)用投入狀況真實(shí)，且符合本年度最低勘查投入，則年檢通過(guò)；②勘查費(fèi)用投入與其所主張的開(kāi)支不一致，但總投入額并未短少，國(guó)土資源部門(mén)將審計(jì)機(jī)構(gòu)確認(rèn)的投入額記為探礦權(quán)人當(dāng)年度的勘查投入額，年檢通過(guò)；③探礦權(quán)人聲稱勘查投入額已滿足最低勘查投入，但審計(jì)結(jié)果為投入額不足最低投入額，則年檢不通過(guò)。④探礦權(quán)人認(rèn)為自己的投入額沒(méi)有達(dá)到勘查最低投入，但審計(jì)結(jié)果為已達(dá)到或超過(guò)本年度勘查最低投入額，則將審計(jì)機(jī)構(gòu)確認(rèn)的投入額記為探礦權(quán)人當(dāng)年度的勘查投入額，年檢通過(guò)。

（5）罰則：如果因?yàn)閷徲?jì)發(fā)現(xiàn)勘查投入費(fèi)用不足，國(guó)土資源部門(mén)有權(quán)對(duì)探礦權(quán)人進(jìn)行罰款或中止其礦產(chǎn)勘查許可。

2.結(jié)合礦產(chǎn)勘查的運(yùn)行規(guī)律，明確規(guī)定勘查投入減免條件。

現(xiàn)行規(guī)定只有出現(xiàn)自然災(zāi)害等不可抗力①《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第17條第二款規(guī)定，因自然災(zāi)害等不可抗力的原因，致使勘查工作不能正常進(jìn)行的，探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)自恢復(fù)正常勘查工作之日起30日內(nèi)，向登記管理機(jī)關(guān)提交申請(qǐng)核減相應(yīng)的最低勘查投入的報(bào)告；登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到報(bào)告之日起30日內(nèi)予以批復(fù)。的原因才可申請(qǐng)核減勘查投入，但事實(shí)上能夠引起探礦權(quán)人無(wú)法進(jìn)行勘查的原因較多，應(yīng)當(dāng)考慮將一些不可歸責(zé)于探礦權(quán)人的原因認(rèn)定為核減勘查投入的原因，這樣可以保障探礦權(quán)人的利益，也能引導(dǎo)其進(jìn)行正?？辈椤？梢詤⒖及拇罄麃單靼闹蕖兜V業(yè)法》第201（2）a-h的規(guī)定，將我國(guó)可以核減勘查投入的原因規(guī)定為：（1）探礦權(quán)有爭(zhēng)議，導(dǎo)致探礦權(quán)人無(wú)法開(kāi)展勘查工作；（2）對(duì)已開(kāi)展的勘查工作需要進(jìn)行評(píng)估，以為將來(lái)的勘查、開(kāi)發(fā)、籌資做準(zhǔn)備；（3）需要購(gòu)買(mǎi)設(shè)備或建造廠房；（4）因?yàn)闅夂颉⒌缆贩舛碌仍蛑率篃o(wú)法開(kāi)工；（5）政治原因、環(huán)境原因或經(jīng)濟(jì)原因禁止或限制勘查礦種的開(kāi)發(fā)，有足夠證據(jù)證明現(xiàn)在開(kāi)發(fā)是不可行的。

明確規(guī)定勘查投入的費(fèi)用開(kāi)支流向應(yīng)當(dāng)不包括：（1）為獲得探礦權(quán)而支出的探礦權(quán)價(jià)款或相關(guān)費(fèi)用；（2）與該勘查項(xiàng)目無(wú)關(guān)的研究費(fèi)用，如非本項(xiàng)目的樣品檢測(cè)費(fèi)等；（3）為獲得勘查施工地塊的土地使用權(quán)而支出的補(bǔ)償費(fèi)；（4）項(xiàng)目行政管理日常開(kāi)支等雜項(xiàng)費(fèi)用所占整個(gè)項(xiàng)目開(kāi)支應(yīng)有一個(gè)最高比例，否則，該項(xiàng)費(fèi)用將會(huì)擠占真正用于勘查工作的投入。例如，西澳洲就規(guī)定該比例為20%。

在明確規(guī)定核減理由和費(fèi)用投入流向后，探礦權(quán)人將不會(huì)引用一些模棱兩可的原因來(lái)申請(qǐng)核減勘查投入，這將會(huì)減輕國(guó)土資源部門(mén)的工作負(fù)擔(dān)。

（六）加強(qiáng)對(duì)違法勘查行為的懲治力度，保障依法勘查

前述礦產(chǎn)勘查巡查人員的執(zhí)法權(quán)限僅限于予以制止，填寫(xiě)違法行為報(bào)告單，向上級(jí)報(bào)告。這樣無(wú)威懾力的執(zhí)法手段，當(dāng)然無(wú)法對(duì)違反規(guī)定進(jìn)行礦產(chǎn)勘查的探礦權(quán)人構(gòu)成強(qiáng)有力的約束。也許你讓我停止，我現(xiàn)在停止，但等巡查人員走后還可以繼續(xù)開(kāi)工，等到巡查人員上級(jí)部門(mén)出具處罰決定時(shí)，也許該項(xiàng)勘查工程都已經(jīng)結(jié)束。所以，巡查制度要實(shí)現(xiàn)實(shí)效，必須要對(duì)巡查人員、基層國(guó)土資源部門(mén)、礦產(chǎn)督察員的執(zhí)法權(quán)限予以加強(qiáng)。使真正面對(duì)違法行為的行政主體能夠有效制止違法勘查、環(huán)境損害行為。

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》賦予礦產(chǎn)勘查監(jiān)管主體下列權(quán)限：

1.在日常管理巡查中可以采用行政強(qiáng)制措施

行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為?！缎姓?qiáng)制法》第九條行政強(qiáng)制措施的種類為限制公民人身自由、查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物、扣押財(cái)物、凍結(jié)存款、匯款、其他行政強(qiáng)制措施。法律法規(guī)可以設(shè)置行政強(qiáng)制措施，建議在修訂《礦產(chǎn)資源法》時(shí)設(shè)定行政強(qiáng)制措施并明確實(shí)施強(qiáng)制措施的行政機(jī)關(guān)為縣級(jí)以上國(guó)土資源管理部門(mén)。

在礦產(chǎn)勘查監(jiān)管過(guò)程中可能用到的行政強(qiáng)制措施主要為查封場(chǎng)所、設(shè)施或財(cái)物及扣押財(cái)物。因?yàn)檫@兩項(xiàng)措施可以及時(shí)制止違法勘查行為。如對(duì)勘查過(guò)程中使用的勘查機(jī)械設(shè)備、工具或發(fā)電設(shè)備進(jìn)行查封、扣押，則可以事實(shí)上停止違法勘查行為，有效達(dá)到制止目的。

2.確認(rèn)礦產(chǎn)勘查行為違法時(shí)有權(quán)實(shí)施行政處罰

在礦產(chǎn)勘查監(jiān)管中，主要的行政處罰種類為：警告、罰款、暫扣或吊銷(xiāo)行政許可證。建議增加罰款金額，根據(jù)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展現(xiàn)狀與資本大量積聚的礦業(yè)實(shí)際，建議增加罰款金額，在受罰者感受到違法成本高而守法成本低時(shí)，理性的探礦權(quán)人一定會(huì)選擇守法?？梢砸胛靼闹薜娜樟P金制，即當(dāng)發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)勘查人違法進(jìn)行勘查行為時(shí)會(huì)被罰款15萬(wàn)澳元（個(gè)人）或30萬(wàn)澳元（法人），如果違法行為繼續(xù)則每天罰款1.5萬(wàn)或3萬(wàn)澳元，以此累加。這將會(huì)有效制止繼續(xù)性違法行為。

在現(xiàn)行有關(guān)吊銷(xiāo)礦產(chǎn)勘查許可證的規(guī)定中，都只賦予原許可部門(mén)行使該權(quán)力?？梢钥紤]將暫扣礦產(chǎn)勘查許可證的權(quán)限下放到縣級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)，使監(jiān)管主力軍能夠有暫時(shí)的“殺手锏”。

當(dāng)然，在放權(quán)的同時(shí)需要考慮的是這些執(zhí)法主體是否具備相應(yīng)的執(zhí)法素養(yǎng)。這就需要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法能力培訓(xùn)與崗位職責(zé)認(rèn)同培養(yǎng)及監(jiān)管隊(duì)伍自身的監(jiān)督。這，也許才是真正實(shí)現(xiàn)執(zhí)法正當(dāng)?shù)谋Ｕ稀?/p>

結(jié)論

本文對(duì)礦產(chǎn)勘查監(jiān)管的現(xiàn)行法律制度進(jìn)行解析并明確我國(guó)現(xiàn)行的礦產(chǎn)勘查監(jiān)管制度正在逐漸形成。但依然存在重審批，輕監(jiān)管，監(jiān)管主體無(wú)權(quán)無(wú)力的問(wèn)題。為了完善現(xiàn)行礦產(chǎn)勘查監(jiān)管制度，首先應(yīng)當(dāng)明確礦產(chǎn)勘查監(jiān)管的目標(biāo)首先是督促探礦權(quán)人開(kāi)展礦產(chǎn)勘查，其次是對(duì)礦產(chǎn)勘查過(guò)程中所可能造成的環(huán)境損害進(jìn)行預(yù)防或修復(fù)，最后是協(xié)調(diào)探礦權(quán)人與當(dāng)?shù)厝说睦骊P(guān)系。礦產(chǎn)勘查一定會(huì)帶來(lái)環(huán)境損害，但其大部分是可修復(fù)的，所以只要嚴(yán)格對(duì)礦產(chǎn)勘查行為進(jìn)行監(jiān)管及注重環(huán)境損害的修復(fù)，就不會(huì)引致探礦權(quán)人與當(dāng)?shù)厝说膭×覜_突。所以礦產(chǎn)勘查監(jiān)管的主要目標(biāo)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)依法勘查及環(huán)境保護(hù)。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，筆者建議從以下幾個(gè)方面對(duì)礦產(chǎn)勘查監(jiān)管法律制度進(jìn)行完善：一為礦產(chǎn)勘查監(jiān)管主體制度的完善。應(yīng)當(dāng)根據(jù)礦產(chǎn)資源的分區(qū)規(guī)律來(lái)設(shè)置礦產(chǎn)勘查監(jiān)督管理的機(jī)構(gòu)，實(shí)行“大區(qū)制”，將我國(guó)的礦產(chǎn)資源管理大致分為九大區(qū)，分別在該大區(qū)中配置相當(dāng)數(shù)量的專職國(guó)家礦產(chǎn)督察員，主要負(fù)責(zé)國(guó)土資源部發(fā)證的礦產(chǎn)勘查監(jiān)管。省一級(jí)發(fā)證的礦產(chǎn)勘查監(jiān)管主力應(yīng)當(dāng)為縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)，應(yīng)為其配置“巡查機(jī)動(dòng)隊(duì)”和專職地方礦產(chǎn)勘查員。二為監(jiān)管方式多元化，既要注重監(jiān)管的巡查方式，也要注重探礦權(quán)年檢、礦產(chǎn)勘查主體年檢環(huán)節(jié)；三為以礦產(chǎn)勘查實(shí)施方案為抓手，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)勘查的“全程監(jiān)管”。分別注重在礦產(chǎn)勘查許可證的獲得、持有、終止三個(gè)階段應(yīng)當(dāng)有不同的工作重點(diǎn)。首先，在持有階段應(yīng)當(dāng)審查礦產(chǎn)勘查人的勘查資質(zhì)及資金能力，主要是為保障勘查工作的開(kāi)展；其次，在持有階段，主要強(qiáng)調(diào)按時(shí)、按規(guī)劃、按質(zhì)量開(kāi)工；最后，在礦產(chǎn)勘查工作終止后，要強(qiáng)調(diào)地質(zhì)資料的匯交與環(huán)境損害的修復(fù)。四為設(shè)計(jì)制度保障勘查投入的真實(shí)性，主要為勘查投入費(fèi)用審計(jì)及明確規(guī)定勘查費(fèi)用流向及勘查投入核減的原因。五為加大對(duì)違法勘查行為的懲處力度，使礦產(chǎn)勘查監(jiān)管有實(shí)效。當(dāng)然好的制度需要有人來(lái)執(zhí)行，執(zhí)法者的素質(zhì)的提升及執(zhí)法隊(duì)伍的監(jiān)管也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。

［1］邢新田.關(guān)于完善礦產(chǎn)勘查政策要點(diǎn)建議［J］.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2012，（1）.

［2］邢新田.遵循三個(gè)基本規(guī)律促進(jìn)礦產(chǎn)勘查發(fā)展［J］.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2010，（3）.

［3］陳耀宇.礦產(chǎn)勘查工作及其資料整理與報(bào)告編寫(xiě)［J］.甘肅地質(zhì)，2008，（4）.

［4］方克定.商業(yè)性礦產(chǎn)勘查與地勘體制的改革［N］.中國(guó)礦業(yè)報(bào)，2004-09-23.

［5］何勇.云南：地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)的突圍與崛起［N］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2010-08-03.

［6］平江.以法律的名義——中國(guó)礦政管理法制建設(shè)回眸（上）［J］.國(guó)土資源，2008，（7）.

［7］丁全利.規(guī)范市場(chǎng)誠(chéng)信勘查——就〈規(guī)范勘查實(shí)施方案管理通知〉出臺(tái)訪部開(kāi)發(fā)司負(fù)責(zé)人［N］.中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2010-04-29.

［8］程裕淇，朱裕生，宋國(guó)耀.大地中的寶藏——實(shí)說(shuō)中國(guó)的礦產(chǎn)資源［M］.清華大學(xué)出版社，暨南大學(xué)出版社，2002.

［9］董禮潔.地方政府土地管理權(quán)［M］.法律出版社，2009.

（責(zé)任編輯 李保林）

D630.9

A

1671-0681（2014）03-0130-07

張世湫（1977-），女，云南文山人，講師。

2014-01-16

國(guó)家社科基金項(xiàng)目:礦產(chǎn)勘查市場(chǎng)化運(yùn)作法律保障研究（11CFX040）。