孫鑫

（重慶城市管理職業(yè)學(xué)院，重慶，401331）

生態(tài)文明視野下東中西部的橫向生態(tài)補(bǔ)償研究

孫鑫

（重慶城市管理職業(yè)學(xué)院，重慶，401331）

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”。當(dāng)前，我國(guó)東中西部間的橫向生態(tài)補(bǔ)償缺乏?；谌蟮貐^(qū)的非均衡發(fā)展?fàn)顩r，本文試圖立足當(dāng)前國(guó)家戰(zhàn)略部署和區(qū)域發(fā)展要求，借鑒前人的研究成果，分析東中西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政能力差距，論證區(qū)域間橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)目陀^必要，查找三大地區(qū)間實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦щy，提出推進(jìn)區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)政策建議。

生態(tài)文明；東中西部；橫向生態(tài)補(bǔ)償

黨的十八屆三中全會(huì)首次系統(tǒng)闡釋了生態(tài)文明制度建設(shè)的內(nèi)容，提出“推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”。橫向生態(tài)補(bǔ)償綜合考慮了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本以及發(fā)展機(jī)會(huì)成本，通過(guò)生態(tài)受益區(qū)與提供區(qū)分擔(dān)成本、共享收益，解決生態(tài)服務(wù)的區(qū)域外溢和區(qū)域橫向發(fā)展不平衡，有利于推動(dòng)區(qū)域間公共服務(wù)均等化，縮小區(qū)域差距，加快生態(tài)文明建設(shè)。我國(guó)東部資源匱乏，中西部資源豐富，東部的發(fā)展得到了中西部的資源支持，而中西部作為生態(tài)效益的輸出地，面臨著資源約束、環(huán)境污染、生態(tài)建設(shè)乏力的嚴(yán)峻形勢(shì)。因此，本文試圖在建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明的背景下，從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，以國(guó)家戰(zhàn)略部署和相關(guān)理論依據(jù)為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)東中西部的橫向生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行審視與探討。

一、開(kāi)展區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)

（一）國(guó)家戰(zhàn)略部署

2005年，《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》第一次明確提出，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2006至2013年，從《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》到黨的十八屆三中全會(huì)等一系列綱領(lǐng)性文件、重要會(huì)議、黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人講話，都提出了“建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”、“建立生態(tài)補(bǔ)償制度”的重要任務(wù)，不僅體現(xiàn)了國(guó)家開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償?shù)膹?qiáng)烈意愿，并進(jìn)一步指明了建立區(qū)域間橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼邔?dǎo)向。2011年，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年(2011—2015年)規(guī)劃綱要》詳細(xì)闡述了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提出：“鼓勵(lì)、引導(dǎo)和探索實(shí)施下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)、開(kāi)發(fā)地區(qū)對(duì)保護(hù)地區(qū)、生態(tài)受益地區(qū)對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償”。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出：“堅(jiān)持誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償原則，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”。根據(jù)2011年頒布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，東中西部均有優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，但東部主要屬于優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域，中西部主要屬于重點(diǎn)開(kāi)發(fā)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)域，中西部應(yīng)是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)地區(qū)，特別西部，擁有長(zhǎng)江、黃河、珠江、瀾滄江等眾多江河的源頭，生態(tài)環(huán)境較脆弱。因此，三大地區(qū)間應(yīng)探索開(kāi)展橫向生態(tài)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)保護(hù)者受益、破壞者補(bǔ)償。

（二）區(qū)域發(fā)展要求

現(xiàn)階段，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明的總體要求，賦予了區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展新的內(nèi)涵?？茖W(xué)發(fā)展觀要求堅(jiān)持發(fā)展是要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展。社會(huì)主義生態(tài)文明是在資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的背景下提出的，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，以尊重和維護(hù)自然為前提，以人、社會(huì)與自然和諧共生為宗旨，把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程。因此，社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，是在人口、資源和環(huán)境的約束下，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)與區(qū)域間經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)與生態(tài)“五位一體”的科學(xué)發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)，由于實(shí)行向東部?jī)A斜的非均衡發(fā)展政策，使東部率先得到了快速發(fā)展，中西部為此做出了有益的貢獻(xiàn)，由此導(dǎo)致三大地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)上存在明顯的差距。然而，東部地區(qū)未對(duì)中西部地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，中西部未與東部共享發(fā)展的成果，并面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)的雙重壓力，與社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展要求不相符。因而，要實(shí)現(xiàn)三大地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，根據(jù)發(fā)展歷史和現(xiàn)有發(fā)展基礎(chǔ)，需要開(kāi)展區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償。

二、區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

（一）橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)目陀^必要

鑒于本文研究的是三大地區(qū)的橫向生態(tài)補(bǔ)償，下面從三大地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政能力差距，分析開(kāi)展橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)臈l件。

1.三大地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距

人均GDP是衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要指標(biāo)，人均GDP基尼系數(shù)則是反應(yīng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡程度。將兩者結(jié)合起來(lái)，更能反映一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況。因此，本文采用這兩項(xiàng)指標(biāo)來(lái)考察三大地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。

從2000年以來(lái)三大地區(qū)的人均GDP來(lái)看，三大地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展程度都在不斷提升。2000年，東部的人均 GDP為 11334.45元，中部為5982.38元，西部為4687.35元，三大地區(qū)的人均GDP差距較大，東部超過(guò)中部近兩倍，超過(guò)西部?jī)杀抖?。?jīng)過(guò)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略和西部大開(kāi)發(fā)新十年的推進(jìn)，2012年，東部的人均GDP達(dá)到57428.67元，中部為33381.54元，西部為31268.89元，相比2000年分別增長(zhǎng)了406.67%、458%、567.09%，三大地區(qū)的人均GDP差距有一定縮小，但東部仍處于領(lǐng)先地位，比中西部的人均GDP多了一倍多。

經(jīng)測(cè)算，自2000年實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略以來(lái)，三大地區(qū)的人均GDP基尼系數(shù)，總體趨勢(shì)是在不斷縮小。其中，東部地區(qū)的人均GDP基尼系數(shù)最接近于0，在2000年以后，該值連續(xù)四年增加，但2005年開(kāi)始不斷縮小，2012年降為0.4018，相比2000年減少了9.6%，變化幅度最大，表明該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)平衡態(tài)勢(shì)；西部地區(qū)的人均GDP基尼系數(shù)最接近于1，2000年為0.95177，2012年相比2000年僅減少了0.5%，變化幅度最小，表明該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡；中部地區(qū)的人均GDP基尼系數(shù)介于東部和西部之間，較接近于1，表明該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大。

2.三大地區(qū)的財(cái)政能力差距

區(qū)域財(cái)政能力的差距既反映了區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，也體現(xiàn)了公共服務(wù)能力的差異，但由于財(cái)政能力的概念尚未統(tǒng)一，測(cè)度區(qū)域財(cái)政能力的差距較為復(fù)雜，本文簡(jiǎn)單采用財(cái)政收入、財(cái)政支出和人均財(cái)政收入的絕對(duì)數(shù)來(lái)考察三大地區(qū)的財(cái)政能力差距。2013年，從三大地區(qū)的財(cái)政收入來(lái)看，東部明顯超過(guò)中西部，達(dá)到近三倍，受西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的影響，中部略低于西部，表明東部財(cái)力勝過(guò)中西部，中西部的公共服務(wù)水平低于東部；從財(cái)政支出來(lái)看，東部的財(cái)政支出仍最多，相比中西部多了一倍多，因此中西部的財(cái)政收支缺口較大，表明中西部地區(qū)的財(cái)政壓力較大。從人均財(cái)力情況來(lái)看，東部明顯高于中西部，西部略比中部高，表明東部的財(cái)政實(shí)力比中西部強(qiáng)（詳見(jiàn)表1）。

表1 2013年三大地區(qū)的財(cái)政收入與支出情況一覽表單位：元

綜上所述，三大地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政能力均呈現(xiàn)出明顯的梯度差異，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的變化趨勢(shì)來(lái)看，在短期內(nèi)，三大地區(qū)的財(cái)政能力差距很難通過(guò)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力而消除。因此，在中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展較滯后、地方財(cái)力有限的情況下，為避免中西部陷入“PPE怪圈”，按照社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)要求，由中央政府介入，開(kāi)展區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償，支持中西部生態(tài)建設(shè)，不僅必要，并且可行。

（二）橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的困難

橫向生態(tài)補(bǔ)償相比縱向補(bǔ)償能更好地解決區(qū)域間的外部性問(wèn)題，但目前尚未建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)踐案例也不多，究其原因，主要受制于以下幾方面：

1.環(huán)境公平意識(shí)不強(qiáng)

環(huán)境公平是社會(huì)公平的重要組成部分，卻也往往是容易被忽視的權(quán)益。我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展是以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取的，特別是東部地區(qū)，依靠國(guó)家政策、利用自然資源率先發(fā)展起來(lái)，三大地區(qū)在環(huán)境資源的分配使用上存在不公。東部地區(qū)不僅沒(méi)有補(bǔ)償中西部的生態(tài)系統(tǒng)和居民所付出的代價(jià)，還是環(huán)境污染的主要制造者，在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷提升的同時(shí)，逐步重視對(duì)環(huán)境的保護(hù)，借助產(chǎn)業(yè)升級(jí)，將以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的產(chǎn)業(yè)向中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，使其成為環(huán)境污染的直接受害者。中西部地區(qū)迫于生存發(fā)展的壓力，環(huán)境公平意識(shí)較淡薄，更重眼前的、短期的利益，忽視了生態(tài)效益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，忽視了對(duì)環(huán)境資源分配和環(huán)境污染所承擔(dān)的不公，采取粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

2.法制監(jiān)管制度不力

目前，我國(guó)關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律體系已基本建立，《森林法》、《水法》、《自然保護(hù)區(qū)條例》等各類法律法規(guī)，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?、主體、對(duì)象、方式和標(biāo)準(zhǔn)等做出了相應(yīng)的規(guī)定，但政出多門(mén)、政策偏多、重疊沖突。2010年，《生態(tài)補(bǔ)償條例》起草工作啟動(dòng)，并形成草案框架，但該草案尚未審議通過(guò)，國(guó)家層面的生態(tài)補(bǔ)償立法仍缺失。從區(qū)域?qū)用鎭?lái)看，近年各地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐也陸續(xù)開(kāi)展，浙江、山東、遼寧等地按照《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》的要求，制定了生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)和政府規(guī)章，但其法律效力僅限于地方，而有關(guān)區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)缺失。區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)生態(tài)、環(huán)境的沖突，往往具有跨區(qū)域、跨行政區(qū)劃的特點(diǎn)，由于區(qū)域間橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)缺乏，區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)者責(zé)任關(guān)系界定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償金來(lái)源和支付方式等問(wèn)題尚未明確，致使區(qū)域間的橫向生態(tài)補(bǔ)償難以推進(jìn)。

3.行政執(zhí)行效率不高

（1）行政管理體制的制約

我國(guó)的環(huán)境管理體系由兩大系統(tǒng)構(gòu)成，一個(gè)是從中央到地方的環(huán)境行政主管部門(mén)統(tǒng)一管理，一個(gè)是相關(guān)職能部門(mén)分工負(fù)責(zé)的輔助管理體系。

在以地域管理為主的環(huán)境管理體系下，地方環(huán)境行政主管部門(mén)受同級(jí)地方政府和上級(jí)環(huán)境行政主管部門(mén)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。由于地方環(huán)境行政主管部門(mén)的人事權(quán)、編制權(quán)、財(cái)政權(quán)掌握在同級(jí)地方政府手中，使得環(huán)境行政主管部門(mén)主要對(duì)同級(jí)政府負(fù)責(zé)。在以GDP為核心的政績(jī)考核引導(dǎo)下，地方政府往往以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重，地方環(huán)境行政主管部門(mén)由此受到各種干擾。上級(jí)環(huán)境行政主管部門(mén)只是起到業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用，缺乏監(jiān)督、制約，難以督促落實(shí)地方環(huán)境保護(hù)職責(zé)。環(huán)境沒(méi)有地域邊界，基于行政區(qū)劃而開(kāi)展的環(huán)境管理，容易導(dǎo)致以自身利益為出發(fā)點(diǎn)，加上缺乏法制依據(jù)、議事程序和解決辦法，跨行政區(qū)劃的環(huán)境事件難以得到及時(shí)、有效處理。

在部門(mén)分工負(fù)責(zé)的輔助管理體系下，機(jī)構(gòu)調(diào)整、設(shè)立，與職能授權(quán)、撤銷(xiāo)或合并存在不同步的情況，導(dǎo)致管理分散與重疊并存的現(xiàn)象。此外，區(qū)域間橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍С植蛔?，?zé)任主體不明確，使得部門(mén)間協(xié)調(diào)、合作較難，容易導(dǎo)致相互推諉現(xiàn)象。

（2）財(cái)政管理體制的約束

現(xiàn)行的分稅制財(cái)政管理體制對(duì)橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠绊?，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，生態(tài)環(huán)境是準(zhǔn)公共物品，需要政府提供。財(cái)政預(yù)算級(jí)次決定了各級(jí)政府提供的公共物品的范圍。區(qū)域間的生態(tài)事件應(yīng)由哪一級(jí)政府負(fù)責(zé)，取決于其影響范圍，由于具有跨區(qū)域性和不確定性，難以事先歸屬于某一級(jí)次財(cái)政預(yù)算。另一方面，政府的財(cái)力水平和結(jié)構(gòu)決定了生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施效果。據(jù)歷年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，盡管東部較中西部財(cái)力更強(qiáng)，但三大地區(qū)的財(cái)政赤字都有擴(kuò)大趨勢(shì)。2013年，三大地區(qū)的財(cái)政支出中，節(jié)能環(huán)保專項(xiàng)所占比例均不高，分別為2.49%、2.77%、2.96%。因此，受現(xiàn)行財(cái)政管理體制的影響，橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金保障受到一定影響。

4.自然資源產(chǎn)權(quán)不清

自然資源沒(méi)有產(chǎn)權(quán)或產(chǎn)權(quán)界定不明，意味著它的保護(hù)人缺位，使其受益或受損的權(quán)利得不到維護(hù)，企業(yè)不會(huì)關(guān)心如何高效利用資源、減少污染物排放、保護(hù)自然環(huán)境；市場(chǎng)一般不會(huì)對(duì)沒(méi)有產(chǎn)權(quán)的物品進(jìn)行交易，使得自然資源成為人人可以免費(fèi)開(kāi)采和使用的共有物品。根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，自然資源主要為國(guó)家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地和灘涂等除外。法律法規(guī)將自然資源的所有權(quán)界定為國(guó)有產(chǎn)權(quán)或集體產(chǎn)權(quán)，但未對(duì)其占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)進(jìn)行界定，并且很多自然資源沒(méi)有完成產(chǎn)權(quán)確定，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)和行政的手段來(lái)合理配置資源，使得自然資源被保護(hù)的動(dòng)力不足，區(qū)域間開(kāi)展橫向生態(tài)補(bǔ)償缺乏科學(xué)依據(jù)。

三、推進(jìn)區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕ㄗh

針對(duì)當(dāng)前區(qū)域間橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的困難，本文提出如下建議：

（一）推進(jìn)橫向生態(tài)補(bǔ)償立法工作

法律法規(guī)作為一種強(qiáng)制手段，可保障生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌_(kāi)展。區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償是促進(jìn)東中西部“五位一體”發(fā)展的有效手段之一，但涉及面廣、體系繁雜，因此，國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)支持，對(duì)區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行立法，明確補(bǔ)償?shù)姆秶?duì)象、方式和標(biāo)準(zhǔn)等補(bǔ)償體系，規(guī)范區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償行為；明確各級(jí)生產(chǎn)者、消費(fèi)者與資源環(huán)境的關(guān)系；明確各經(jīng)濟(jì)行業(yè)之間、政府部門(mén)之間、地區(qū)之間的關(guān)系，建立完善的橫向生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)制。

（二）完善橫向生態(tài)補(bǔ)償管理體制

生態(tài)環(huán)境是一個(gè)整體，其自然狀態(tài)不受行政區(qū)劃的影響，生態(tài)受益和受損區(qū)卻可能分屬不同的行政區(qū)，要處理好橫向生態(tài)補(bǔ)償中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制進(jìn)行改革，改變“名條實(shí)塊”的現(xiàn)狀，建立起真正的垂直管理體系，收回地方處置環(huán)境資源的權(quán)力，統(tǒng)一環(huán)保事權(quán)；建立以中央政府牽頭、跨行政區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)，由國(guó)家相關(guān)部門(mén)、三大地區(qū)各省級(jí)政府、社會(huì)組織等多方派出的代表共同組成，突破行政管轄限制，開(kāi)展省際間生態(tài)補(bǔ)償；發(fā)揮區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)的組織、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用，明確相關(guān)區(qū)域分?jǐn)偵鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w責(zé)任，協(xié)調(diào)區(qū)域之間的利益關(guān)系。

（三）健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度

橫向生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)以明確自然資源產(chǎn)權(quán)為前提，推動(dòng)產(chǎn)權(quán)制度改革，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，界定產(chǎn)權(quán)歸屬，清晰界定產(chǎn)權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，使超越產(chǎn)權(quán)的行為、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓能通過(guò)市場(chǎng)交易得到體現(xiàn)；規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易，使交易價(jià)格體現(xiàn)資源環(huán)境要素的價(jià)值、依據(jù)價(jià)格規(guī)律和供求關(guān)系來(lái)確定，解決好產(chǎn)權(quán)交易的市場(chǎng)供求和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題；明確產(chǎn)權(quán)保護(hù)，對(duì)產(chǎn)權(quán)的取得、行使及保護(hù)范圍等實(shí)行嚴(yán)格的界定，使自然資源的提供區(qū)獲得相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)收益，使自然資源的占用區(qū)支付相應(yīng)的費(fèi)用。

（四）設(shè)立橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕鸪?/p>

生態(tài)環(huán)境的公共產(chǎn)品屬性及其效應(yīng)的外部性，決定了財(cái)政資金是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕Y金來(lái)源。區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)應(yīng)協(xié)調(diào)東部地區(qū)各省級(jí)政府，以生態(tài)環(huán)境為主要指標(biāo)，結(jié)合GDP總值、財(cái)力水平、人口規(guī)模、生態(tài)效益等因素確定撥付比例，按撥付比例上繳財(cái)政資金，建立區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償基金池，對(duì)中西部地區(qū)的生態(tài)建設(shè)進(jìn)行差別化補(bǔ)償。對(duì)基金池的資金進(jìn)行監(jiān)督管理，用于環(huán)境治理、生態(tài)恢復(fù)與建設(shè)，確保?？顚Ｓ?，嚴(yán)格執(zhí)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使區(qū)域之間享有平等的生態(tài)福利。

（五）拓寬橫向生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)仍處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政府職能范圍在不斷擴(kuò)大，各地區(qū)的財(cái)力都十分有限，單一依靠政府投入完成橫向生態(tài)補(bǔ)償，對(duì)財(cái)政的壓力較大，會(huì)影響實(shí)施效果。為確保橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)效，應(yīng)拓寬橫向生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源，開(kāi)征區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)稅收；提供低息貸款、延長(zhǎng)貸款償還期、給予稅收減免等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)民間資本投資；鼓勵(lì)環(huán)保企業(yè)上市，引導(dǎo)資本市場(chǎng)進(jìn)行環(huán)保融資，多渠道籌集橫向生態(tài)補(bǔ)償資金。

（六）豐富區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償形式

改變單一的資金補(bǔ)助方式，將現(xiàn)金補(bǔ)償與實(shí)物補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償和政策補(bǔ)償相結(jié)合，鼓勵(lì)政府扶持、行業(yè)介入、國(guó)際合作、民間投資等多種參與方式，探索市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償，開(kāi)展生態(tài)項(xiàng)目扶持，加快制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)募夹g(shù)支持和產(chǎn)業(yè)扶持政策，形成多樣化的補(bǔ)償形式，提高被補(bǔ)償?shù)貐^(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力。

［1］張可云，易毅，張文彬.生態(tài)文明取向的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展新內(nèi)涵［J］.廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào).2012，24（2）：77-81.

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（責(zé)任編輯 劉 強(qiáng)）

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A

1671-0681（2014）03-0137-03

孫鑫，女，貴州人，重慶城市管理職業(yè)學(xué)院教務(wù)處。

2013-7-11