陳軍++楊海光

【摘 要】 我國稅務(wù)組織正處于職能轉(zhuǎn)型期，公眾的維權(quán)意識更趨成熟，對稅務(wù)組織的管理現(xiàn)代化和工作服務(wù)質(zhì)量提出了更高要求。將平衡計分卡（BSC）應(yīng)用于構(gòu)建稅務(wù)組織的績效考評指標(biāo)體系，能較好地解決現(xiàn)行績效管理中存在的問題，是較為適用于稅務(wù)組織的考評方法。

【關(guān)鍵詞】 稅務(wù)組織； BSC； 績效考評

中圖分類號：F272.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）15-0067-04

一、研究的背景和現(xiàn)狀

績效管理最初被運(yùn)用于企業(yè)的人力資源管理中，并在長期的企業(yè)管理實(shí)踐中得到不斷豐富、完善，于20世紀(jì)70年代形成了績效管理體系。更加科學(xué)的績效管理體系在越來越多的現(xiàn)代企業(yè)管理實(shí)踐中取得了顯著成效，為完成企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)和企業(yè)發(fā)展提供了有力保障，在企業(yè)類組織中發(fā)揮著巨大作用。20世紀(jì)80年代，為了滿足社會公眾對政府公共服務(wù)質(zhì)量和公信力等方面的訴求，進(jìn)而提高公共管理部門的績效，西方國家政府公共部門開始重視并實(shí)施績效管理。隨著公共管理運(yùn)動的興起，我國政府的管理理念也發(fā)生著深刻變化，績效管理作為一種先進(jìn)的管理理念和管理方法得到重視。近年來，我國政府對公共部門的績效評估進(jìn)行了理論研究和實(shí)踐的初步探索，但是針對政府公共部門績效管理指標(biāo)體系的構(gòu)建理論研究顯得相對不足，仍有待深入研究。

稅務(wù)部門作為政府的重要經(jīng)濟(jì)職能部門，肩負(fù)著組織財政收入、促進(jìn)社會再分配、發(fā)揮宏觀調(diào)控等職能，其工作績效的好壞對政府的整體績效有著直接影響。因此，建立一套科學(xué)的、與稅務(wù)組織發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的績效考評體系既是建設(shè)公共服務(wù)型稅務(wù)組織的需要，也是稅務(wù)管理現(xiàn)代化的需要，對于稅務(wù)組織的績效考評實(shí)踐開展具有重要的指導(dǎo)意義。而建立科學(xué)的績效考評體系，首要的是選擇、建立績效評價標(biāo)準(zhǔn)的思路框架和采用科學(xué)的績效考評方法。

從2002年起，我國稅務(wù)部門開始逐步探索實(shí)施以目標(biāo)管理為核心的績效考評體系，其主要思路是以結(jié)果為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)自上而下的目標(biāo)分解來構(gòu)建指標(biāo)體系。例如國家稅務(wù)總局組織制定了《稅收征管質(zhì)量效率考核評價指標(biāo)體系》，其中地稅層面的管理指標(biāo)就有110個。指標(biāo)內(nèi)容分別是執(zhí)法規(guī)范的考核指標(biāo)、納稅遵從度評價指標(biāo)、稅收征收率評價指標(biāo)、征收成本的評價指標(biāo)以及社會滿意度指標(biāo)。該指標(biāo)體系覆蓋了整個稅收征管流程的各個環(huán)節(jié)，是迄今為止稅務(wù)組織最為系統(tǒng)、全面的評價指標(biāo)體系。但在實(shí)際操作中，這套指標(biāo)體系存在許多漏洞和問題。例如，有些指標(biāo)屬于重復(fù)設(shè)計，有些指標(biāo)操作性不強(qiáng)，有些指標(biāo)難以考核，并且存在目標(biāo)難以量化、具體化，偏重結(jié)果、忽略工作過程、忽視可持續(xù)發(fā)展，對稅收服務(wù)品質(zhì)、稅收成本、團(tuán)隊(duì)學(xué)習(xí)與成長關(guān)注不夠，激勵作用不足等。這些問題不解決，績效管理就容易出現(xiàn)偏差，將制約稅務(wù)組織的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，我國稅務(wù)組織正處于職能轉(zhuǎn)型期，公眾的維權(quán)意識更趨成熟，對稅務(wù)組織的管理現(xiàn)代化和工作服務(wù)質(zhì)量要求更高，對其工作績效的評價也注入了新的內(nèi)容。綜上所述，要制定一套更加科學(xué)合理的稅務(wù)組織績效考評標(biāo)準(zhǔn)，寄希望于直接套用現(xiàn)有的考核方法，顯然有難度。因此，有必要探討采用更為科學(xué)的績效考評方法來制定稅務(wù)組織的績效考評指標(biāo)體系。筆者認(rèn)為，平衡計分卡（BSC）能較好地解決現(xiàn)行績效管理中存在的問題，是較為適用于稅務(wù)組織的考評方法。

二、BSC對稅務(wù)組織績效考評指標(biāo)體系適用性的分析

（一）BSC原理

1990年，哈佛商學(xué)院教授Robert S. Kaplan和復(fù)興全球戰(zhàn)略集團(tuán)總裁David P. Norton提出了一種囊括整個企業(yè)組織活動的績效指標(biāo)的計分卡理念，即平衡計分卡（The Balanced Score Card，BSC）。它打破了傳統(tǒng)單一使用財務(wù)指標(biāo)衡量業(yè)績的方法，而是將企業(yè)績效評價井然有序地分為財務(wù)、客戶、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、學(xué)習(xí)與成長四個維度。BSC把戰(zhàn)略放在了公司管理過程的核心地位，把組織的使命和策略轉(zhuǎn)變?yōu)橐惶浊昂筮B貫的系統(tǒng)績效評價量度，把復(fù)雜而籠統(tǒng)的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)化為精確的目標(biāo)，藉以尋求財務(wù)與非財務(wù)之間的平衡、短期目標(biāo)與長期目標(biāo)之間的平衡、外部和內(nèi)部的平衡、結(jié)果和過程平衡、管理業(yè)績和經(jīng)營業(yè)績的平衡。BSC能反映組織綜合經(jīng)營狀況，使績效評價趨于平衡和完善，利于組織長期發(fā)展。

平衡計分卡被《哈佛商業(yè)評論》評為75年來最具影響力的管理工具之一。

（二）BSC的考評理念與政府績效評價的科學(xué)發(fā)展思想不謀而合

BSC的考評理念與政府績效評價的價值取向無論從思考問題的高度還是平衡與和諧的追求上，二者都有共同之處。

新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)從戰(zhàn)略的高度思考問題，行動要具有民主性。黨中央提出要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)社會的和諧發(fā)展。近年來，國家稅務(wù)總局面對政府轉(zhuǎn)型的新形勢，明確提出了新時期的治稅思想要由“監(jiān)督打擊”向“管理服務(wù)”轉(zhuǎn)變。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府在進(jìn)行績效評價時首先要以長遠(yuǎn)和平衡的視角對社會的發(fā)展作出遠(yuǎn)景規(guī)劃，思考其在社會發(fā)展中應(yīng)承擔(dān)的使命。BSC分別從財務(wù)、客戶、內(nèi)部流程和學(xué)習(xí)成長這四個視角向組織內(nèi)各層次的人員傳遞組織的戰(zhàn)略以及每一步驟中他們各自的使命，最終幫助組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。因此，應(yīng)用BSC原理構(gòu)建服務(wù)型稅務(wù)組織績效考評標(biāo)準(zhǔn)能夠及時、客觀、全面地反映政府戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)施的結(jié)果和程度。BSC不僅是一個評估模型，也是一套管理系統(tǒng)，它能夠整合員工的能力和具體知識以實(shí)現(xiàn)政府和稅務(wù)組織的戰(zhàn)略目標(biāo)。

BSC的思想符合科學(xué)發(fā)展的價值取向。BSC與傳統(tǒng)績效評價方法最大的區(qū)別就在于它完全改變了財務(wù)指標(biāo)一統(tǒng)天下、評估指標(biāo)極端失衡的狀況。它在財務(wù)指標(biāo)的基礎(chǔ)上又引入了顧客、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長這三個方面的指標(biāo)，通過這三個指標(biāo)的引入，構(gòu)成了內(nèi)部與外部、結(jié)果與過程、長期與短期等多種平衡，為組織績效管理提供了科學(xué)全面的評估依據(jù)，促使政府關(guān)注自己的顧客即公眾和服務(wù)，并謀求不斷地進(jìn)步，從而有效地克服了傳統(tǒng)績效評價方法只關(guān)注經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的缺陷。這與當(dāng)前政府績效評價和諧發(fā)展的價值取向不謀而合。BSC的考評理念十分符合我國政府提出的科學(xué)發(fā)展觀導(dǎo)向，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的有效途徑。endprint

（三）BSC有助于全面提升稅務(wù)組織的服務(wù)質(zhì)量及組織核心能力

稅務(wù)組織引入企業(yè)的BSC方法構(gòu)建或改進(jìn)現(xiàn)有的績效考評指標(biāo)體系來加強(qiáng)績效考評管理，將以前只重視完成稅收收入單一目標(biāo)轉(zhuǎn)變到重視稅收收入、納稅服務(wù)、征管內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、征管人員素質(zhì)等對組織戰(zhàn)略有重大影響的多目標(biāo)上來。BSC使稅務(wù)部門的角色從執(zhí)行稅收法律轉(zhuǎn)向?yàn)榧訌?qiáng)內(nèi)部管理，提高為納稅人服務(wù)的質(zhì)量，有利于順利實(shí)現(xiàn)稅務(wù)組織的核心價值，從而為建立現(xiàn)代化、服務(wù)型的稅務(wù)組織提供堅(jiān)強(qiáng)的保證。因此，BSC把遠(yuǎn)景目標(biāo)轉(zhuǎn)化為一套可持續(xù)發(fā)展的績效管理制度，有助于培育和提升稅務(wù)組織的核心能力。

（四）稅務(wù)部門具備實(shí)施BSC的基本條件

平衡計分卡的實(shí)施要求組織具備一定的基礎(chǔ)條件。

一是要求對稅收管理過程及結(jié)果進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理。要對績效結(jié)果作出正確的考評判斷，除了建立科學(xué)的指標(biāo)體系，還要求稅務(wù)組織進(jìn)行規(guī)范化的管理。稅務(wù)部門法制化、規(guī)范化、信息化程度較高，很多工作都可根據(jù)組織的戰(zhàn)略需要進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，制定詳細(xì)的崗位職責(zé)、工作標(biāo)準(zhǔn)和流程、責(zé)任追究制度。

二是要求稅務(wù)組織能提供高質(zhì)量的數(shù)據(jù)資源。實(shí)施有效的稅收管理績效評價要求具備高度的稅收信息化程度，有專業(yè)的數(shù)據(jù)處理中心，有相應(yīng)的保障數(shù)據(jù)質(zhì)量和安全的制度和措施。稅務(wù)部門是開展網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)較早的政府部門，從20世紀(jì)90年代開始進(jìn)行了三期金稅工程的建設(shè)，已經(jīng)形成一個較完備的稅務(wù)管理信息系統(tǒng)，為績效數(shù)據(jù)采集和處理提供了條件。

三是要求稅務(wù)組織內(nèi)部形成良好的績效文化氛圍。近幾年，稅務(wù)總局明確將建設(shè)“服務(wù)型稅務(wù)機(jī)關(guān)”作為發(fā)展方向，將建設(shè)“學(xué)習(xí)型組織”作為發(fā)展的內(nèi)在動力。因此，稅務(wù)組織形成了良好的績效文化氛圍，從上到下各級稅務(wù)工作人員逐步提高了服務(wù)意識和科學(xué)管理意識，并在日常工作中主動實(shí)踐上級的要求。

雖然稅務(wù)組織具備實(shí)施BSC評價的基本條件，但稅務(wù)部門作為政府部門，仍然存在管理水平低、考核流于形式、考評結(jié)果激勵作用不足等問題。

三、應(yīng)用BSC理論重新構(gòu)建稅務(wù)組織績效評價指標(biāo)體系

（一）基于BSC理論重新構(gòu)建稅務(wù)組織績效評價指標(biāo)體系的思路

稅務(wù)組織作為國家重要的經(jīng)濟(jì)管理職能部門，以“為國聚財、為民收稅”為神圣使命，完成稅收收入目標(biāo)和嚴(yán)格高效執(zhí)行各項(xiàng)稅收法律法規(guī)是其根本任務(wù)。單純的行政管理方式無法達(dá)到管理者與被管理者的有效溝通，也難以有效調(diào)動基層稅務(wù)人員的主動性和積極性。稅務(wù)組織經(jīng)過幾年的績效評價運(yùn)行，有了一些經(jīng)驗(yàn)，取得了一些成績，但也暴露出一些不足。如原有的績效考核指標(biāo)體系和考核辦法不盡科學(xué)合理，在考核項(xiàng)目的設(shè)置上，內(nèi)容太多、太細(xì)，淡化了稅收工作的目標(biāo)；考核忽視了地區(qū)之間的差異和工作的個性化特征，不利于基層因地制宜發(fā)揮創(chuàng)造開展工作；考核過程不夠透明，有“暗箱操作”的嫌疑等。

建立新的績效評價指標(biāo)體系，就必須立足于工作實(shí)際，引進(jìn)以“目標(biāo)管理”和“過程控制”為核心的績效管理理念和行為模式，應(yīng)用通暢的網(wǎng)絡(luò)和成熟的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)信息化平臺，構(gòu)建基于BSC理論的符合地稅部門實(shí)際的績效管理模式。

稅務(wù)組織的工作既有政府其他組織的共性，也存在其自身獨(dú)有的特點(diǎn)。稅務(wù)組織績效評價指標(biāo)體系設(shè)計的總體思路是：在科學(xué)分析政府及稅務(wù)組織績效內(nèi)涵、稅務(wù)組織的使命及其價值實(shí)現(xiàn)邏輯過程的基礎(chǔ)上，分析目前稅務(wù)組織實(shí)際應(yīng)用中各類指標(biāo)體系存在的利弊，以有效引導(dǎo)稅務(wù)組織完成使命為導(dǎo)向，確立指標(biāo)體系設(shè)計的依據(jù)，按照指標(biāo)體系設(shè)計的規(guī)律性要求，運(yùn)用BSC理論構(gòu)建合理的指標(biāo)體系并確定各指標(biāo)的權(quán)重，最終確定更科學(xué)的具有較強(qiáng)操作性的指標(biāo)評價體系（如圖1）。

（二）構(gòu)建稅務(wù)組織績效評價指標(biāo)體系

國家稅務(wù)總局面對政府轉(zhuǎn)型的新形勢，明確提出了稅務(wù)組織的戰(zhàn)略目標(biāo)將從以完成稅務(wù)任務(wù)的“監(jiān)督打擊”轉(zhuǎn)變到提高納稅人自覺依法納稅積極性的“管理服務(wù)”征管目標(biāo)上來，將事后評價稅收任務(wù)考核和事中控制征管質(zhì)量考核向事前控制稅務(wù)人員的素質(zhì)與創(chuàng)新能力考核轉(zhuǎn)變?？冃гu價指標(biāo)要在“完成稅收任務(wù)”和“納稅人的滿意度”兩者之間達(dá)到一種平衡狀態(tài)。這就要求將稅務(wù)機(jī)關(guān)的戰(zhàn)略目標(biāo)按照BSC的四個層面進(jìn)行分解，并對每一層面目標(biāo)達(dá)成的具體指標(biāo)進(jìn)行考察，如圖2所示。

在財務(wù)層面，稅務(wù)組織的績效考核目標(biāo)主要是看稅收收入的增長和稅收成本的降低，具體考核三個方面：一是稅收任務(wù)完成情況，包括稅收計劃完成率、稅收收入增長率、稅務(wù)登記增長率、納稅申報增長率、欠繳稅款下降率等指標(biāo)；二是財務(wù)規(guī)范化管理，涵蓋預(yù)算管理科學(xué)化、經(jīng)費(fèi)管理制度化、業(yè)務(wù)建設(shè)規(guī)范化等，包括對賬、通過財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)入庫稅款占總稅款比、收入預(yù)測準(zhǔn)確率等指標(biāo)；三是內(nèi)部審計，監(jiān)督和評價部門在財務(wù)收支經(jīng)濟(jì)活動的真實(shí)、合法和效益的行為，此項(xiàng)設(shè)置稅收成本下降率等指標(biāo)。

在客戶層面，稅務(wù)組織的績效考核目標(biāo)是稅收征納過程中為納稅人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，包括兩個方面：一是稅收宣傳與咨詢，通過公文處理與政務(wù)信息對稅務(wù)機(jī)關(guān)的外在形象、業(yè)務(wù)流程、辦稅措施、稅收政策等內(nèi)容開展的宣傳告知和宣傳活動，方便納稅人辦稅，提高納稅人對稅收法律法規(guī)的知曉度和遵從度，包括稅收政策落實(shí)率、咨詢及投訴回復(fù)及時率、電子政務(wù)普及率、網(wǎng)上申報率等指標(biāo)；二是辦稅服務(wù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)稅收法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在納稅人依法履行納稅義務(wù)和行使權(quán)利的過程中，為納稅人提供規(guī)范、全面、便捷、經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)服務(wù)措施的總稱，可用投訴率、舉報率、納稅人滿意度等指標(biāo)表示。

在內(nèi)部控制和管理層面，考核目標(biāo)是強(qiáng)化管理，依法治稅，提高征管質(zhì)量和效率，包括三個方面：一是稅收票證管理，反映稅收票證在印、購、領(lǐng)、銷等日常管理以及稽核工作的有效程度，具體考核稅收票證管理、報送年度票證計劃管理、結(jié)報繳銷票證管理、票證檢查安全管理等要素；二是稅務(wù)稽查，對相關(guān)人員履行納稅義務(wù)、扣繳義務(wù)及稅法規(guī)定的其他義務(wù)等情況依法進(jìn)行檢查、處理和監(jiān)督，可以用涉稅事件減少率、處罰減少率、案件查處增長率等指標(biāo)表示；三是重點(diǎn)稅源管理，對區(qū)域內(nèi)某一稅種的重點(diǎn)稅源戶收入定期分析、預(yù)測，包括分稅種重點(diǎn)稅源戶分析預(yù)測準(zhǔn)確率、新增稅源預(yù)測率等指標(biāo)。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要稅務(wù)機(jī)關(guān)不斷完善其內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)流程。首先要求考核流程電子化，通過主要業(yè)績指標(biāo)對考核流程中的工作內(nèi)容進(jìn)行量化，通過目標(biāo)管理引導(dǎo)考核流程，以統(tǒng)一的工作規(guī)程規(guī)范考核流程，體現(xiàn)了“電子化手段，量化目標(biāo)，目標(biāo)引導(dǎo)，規(guī)范管理”；其次將考核由原來一年一次性考核轉(zhuǎn)變?yōu)槿粘！⒓径?、年度考核相結(jié)合的流程體系。

在學(xué)習(xí)與成長層面，考核重點(diǎn)是員工成長和員工學(xué)習(xí)。員工成長反映部門在工作創(chuàng)新、組織成長和成員成長的制度安排，包括領(lǐng)導(dǎo)班子的表率、黨群工作、創(chuàng)先爭優(yōu)、內(nèi)部人員滿意度、學(xué)歷達(dá)標(biāo)率、內(nèi)部人員違法違紀(jì)查處下降率指標(biāo)；員工學(xué)習(xí)反映部門參加規(guī)范化建設(shè)、開展業(yè)務(wù)競賽和崗位練兵、提高文明服務(wù)、爭先創(chuàng)優(yōu)的情況，包括教育培訓(xùn)次數(shù)、崗位技能培訓(xùn)的培訓(xùn)達(dá)標(biāo)率、稅收科研完成數(shù)量及應(yīng)用轉(zhuǎn)化等指標(biāo)。

四、結(jié)論

筆者在廣西地稅系統(tǒng)多年試點(diǎn)的《2011年度各市地稅局機(jī)關(guān)績效考評指標(biāo)考核評分細(xì)則》的基礎(chǔ)上，借鑒了企業(yè)績效評價的平衡計分卡的理論精華，從客戶、財務(wù)、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程和學(xué)習(xí)與發(fā)展維度四個層面，通過調(diào)查研究后重新構(gòu)建了上述績效評價指標(biāo)體系。當(dāng)然，這套指標(biāo)體系還沒有針對特定的稅務(wù)部門，也沒列出各指標(biāo)的權(quán)重。構(gòu)建這一績效評價指標(biāo)體系旨在提供一種思路，因?yàn)樽鳛榭己说闹笜?biāo)總要隨著形勢的變化而變更，沒有一成不變的考核指標(biāo)。

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