方亞利

摘 要：城中村作為中國城市化進(jìn)程中的特有現(xiàn)象，其內(nèi)部存在著諸多問題，阻礙了中國城市化健康良性發(fā)展，而這些問題的產(chǎn)生與政府管理不善有很大的關(guān)聯(lián)，基于對這一問題的思考，嘗試在解決城中村問題中政府職能的缺失問題進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：“城中村”；政府職能；缺失

中圖分類號：F290 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）13-0233-02

在“城中村”拆遷過程中，地方政府在行使自身的職能時存在著很多問題。盡管其在表現(xiàn)上比較復(fù)雜，但分析起來不外乎三個方面。一是制度不健全，使得政府宏觀調(diào)控職能的實施無據(jù)，同時也使得政府職能的行使缺乏制度規(guī)范；二是政府濫用公益，弱化自身的市場監(jiān)管職能和社會管理職能，追逐自身利益；三是權(quán)力尋租，利用拆遷公權(quán)力謀求私利。

一、制度不健全，不能有效履行宏觀調(diào)控職能

（一）“城中村”拆遷制度不健全

“城中村”拆遷的制度不健全首先表現(xiàn)為拆遷主體角色錯位。“城中村”在土地所有權(quán)上屬于集體所有，所以“城中村”的土地必須通過政府依照法定程序，先將土地的集體所有制轉(zhuǎn)換為全民所有制，然后才能進(jìn)行市場流轉(zhuǎn)。因此，無論是基于公益拆遷還是商業(yè)拆遷，對于“城中村”而言，地方政府都應(yīng)該是拆遷的主體。然而，長期以來，由于拆遷制度的不健全，使得現(xiàn)實的拆遷呈現(xiàn)出了兩個發(fā)展趨向。

一是政府不履行作為拆遷主體的責(zé)任，在集體土地所有權(quán)向國有土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)及使用權(quán)的轉(zhuǎn)換中扮演中間人角色。地方政府在拿到土地出讓金及相關(guān)的手續(xù)費(fèi)用后，將整個拆遷的責(zé)任交給土地使用者，而巨額的土地出讓金并沒有以公益的形式返還到“城中村”居民手中，或是用于“城中村”改造的社會公益中。這使得土地出讓金似乎變成了政府的中介費(fèi)用，政府這種侵犯公共利益的隱形抽取，開發(fā)商必然會將其分?jǐn)偟椒课輧r格上，必然性地導(dǎo)致了房價飛漲。

二是開發(fā)商從土地使用者的角色漸漸變成了土地征收的“主角”。政府角色轉(zhuǎn)化為征地中間人之后，必然會默許開發(fā)商這個“城中村”拆遷“主角”某些不公正的行為。這也是現(xiàn)實暴力強(qiáng)拆屢禁不止的原因。開發(fā)商在支付土地出讓金和相關(guān)手續(xù)費(fèi)用后，由于應(yīng)該作為拆遷人的政府沒有履行其拆遷人的角色，其為了達(dá)到自己的商業(yè)目的，只好扮演起拆遷的“主角”來。開發(fā)商為了達(dá)到其商業(yè)利益的最大化，必然使用各種方法來實現(xiàn)其利潤最大化。在“城中村”拆遷中，除了控制原材料的成本外，盡量壓低拆遷成本就是其實現(xiàn)利益最大化最重要的途徑。由于政府對公共利益的攫取，使自己也身處市場中，因而就無法履行政府的市場監(jiān)管職能，因此市場規(guī)則下的等價交換就不復(fù)存在。大幅上漲的房價與極低的拆遷補(bǔ)償費(fèi)之間的矛盾就成了暴力拆遷必然的邏輯原因。這種缺陷使政府職能的角色定位出現(xiàn)極大的危機(jī)，其很難從一個中立的角色上去制定“城中村”拆遷的相關(guān)法律、條例、政策、規(guī)劃，運(yùn)用財政、稅收政策手段等對整個拆遷過程進(jìn)行宏觀調(diào)控，無法對拆遷的相關(guān)市場主體進(jìn)行管理和監(jiān)督，無法對拆遷人與被拆遷人的利益分配進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，從而不能有效履行政府的宏觀調(diào)控職能，市場監(jiān)管職能和社會管理職能。

制度不健全表現(xiàn)在拆遷補(bǔ)償上的表現(xiàn)主要有兩個方面：一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，不能滿足被拆遷人的基本生活需求；二是補(bǔ)償?shù)闹Ц吨黧w不明確。《物權(quán)法》的第42條規(guī)定：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)，安置補(bǔ)助費(fèi)，地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！庇芰质械牟疬w補(bǔ)償費(fèi)用，其與榆林市的房屋每平米均價7 000相比，幾乎不及其1/10，完全不可能達(dá)到物權(quán)法規(guī)定保障被征地農(nóng)民生活的基本要求。而《土地管理法》第47條中規(guī)定：“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)……”而這個最重要的法律居然都沒有對拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體的規(guī)定。同時從規(guī)定也可以看出，二者都沒有對土地征收的補(bǔ)償費(fèi)，安置補(bǔ)助費(fèi)、土地附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的支付人做出明確的規(guī)定。所以，地方政府根本無法履行調(diào)節(jié)拆遷人與被拆遷人的利益分配，對“城中村”土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)控的社會管理職能，根本談不上履行拆遷過程中的自然環(huán)境和生態(tài)保護(hù)及拆遷社會化服務(wù)等職能。

（二）地方政府行政權(quán)責(zé)不明確，無法有效履行政府宏觀調(diào)控職能

傳統(tǒng)的執(zhí)政理念既強(qiáng)調(diào)原則性又強(qiáng)調(diào)靈活性。在這種理念的指導(dǎo)下，政府一方面需要法律來約束和規(guī)制民眾，另一方面則通過所謂的靈活性擴(kuò)張自己的行政權(quán)力范圍，造成了政府職能行使失范。執(zhí)政靈活性與政府權(quán)責(zé)明晰是相悖的。權(quán)力的靈活性使得無法對其進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)，因而政府的宏觀調(diào)控職能，市場監(jiān)管職能和社會管理職能就無法有效地履行。在《榆林市城中村改造管理辦法（暫行）》第4條中規(guī)定：“榆林城區(qū)平房片區(qū)改造辦公室復(fù)雜中心城區(qū)范圍內(nèi)的城中村改造工作。中心城區(qū)城中村改造工作實行一站式辦公，市規(guī)劃、國土資源部門應(yīng)當(dāng)在市級城中村改造機(jī)構(gòu)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，實行雙重領(lǐng)導(dǎo)。各縣區(qū)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城中村改造工作。其確定的城中村改造機(jī)構(gòu)組織實施本行政區(qū)域內(nèi)的城中村改造工作。榆橫工業(yè)區(qū)、榆神工業(yè)區(qū)的城中村改造工作，由其管委會負(fù)責(zé)組織實施所在縣區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)予以配合”這個規(guī)定對城中村改造中所涉及的權(quán)屬缺乏細(xì)致的劃分，一旦出現(xiàn)問題就會互相推諉。這實際上是給地方政府履行宏觀調(diào)控職能、市場監(jiān)管職能、社會管理職能設(shè)置了制度障礙。

在現(xiàn)實操作中，政府不僅沒有體現(xiàn)其作為社會公正裁判的角色作用，照顧好作為社會弱勢群體的被拆遷人的城中村居民。相反卻呈現(xiàn)出與開發(fā)商合謀的傾向，以共同占有公共利益。由于這些原因，政府不能有效履行其宏觀調(diào)控，市場監(jiān)管和社會管理的職能，使社會不公正之風(fēng)蔓延，阻礙“城中村”拆遷的順利進(jìn)行?，F(xiàn)實的抗拆案例中，雖有“釘子戶”漫天要價的情況，但絕大多數(shù)應(yīng)該都是居民對拆遷不公的回應(yīng)。

二、政府濫用公益，追求自身利益，難以履行市場監(jiān)管和社會管理職能

土地出讓金一直以來都是地方政府財政收入的大項。在城中村拆遷過程中，由于現(xiàn)行法律對于公益的模糊界定，因此在更不能明確區(qū)分公益拆遷和商業(yè)拆遷。行政裁判權(quán)相對于司法判定的前置，導(dǎo)致拆遷項目的公益性認(rèn)定具有很大的隨意性和模糊性。同時公益拆遷和商業(yè)拆遷的土地使用權(quán)審批程序根本沒有差別，一般是在城中村土地使用權(quán)人不知情的情況下，土地使用權(quán)已經(jīng)變更完畢，政府沒有經(jīng)過集體所有制土地向國有的轉(zhuǎn)換程序就完全將土地使用權(quán)出讓與開發(fā)商，獨(dú)自占有土地出讓所得。從上面的分析來看，光新建南路原人民浴池2.18畝地，政府拍賣價就高達(dá)3 300萬元，每畝地價1 513.76萬元。西沙青山西路商住用地每畝拍賣價480多萬元。相反，政府給予被拆遷人的補(bǔ)償費(fèi)用卻低得可憐。

現(xiàn)實的政府行為有提升政府形象，聲譽(yù)及公眾的支持率等訴求。為了這些訴求，政府進(jìn)行了大規(guī)模的形象工程建設(shè)。形象工程的顯著特點(diǎn)就是大和快。因此在“城中村”拆遷過程中，形象工程是避免不了的。這主要是為政府官員獲得晉升機(jī)會，維護(hù)社會公正和謀求民眾福利就不是其首要考慮的問題，因而打著公益的幌子進(jìn)行快速的行政強(qiáng)拆有其邏輯必然性。在榆林市，盡管市政府出臺《榆林市城中村改造管理辦法（暫行）》對城中村的拆遷改造進(jìn)行了規(guī)制。如第14條規(guī)定：“縣區(qū)城中村改造機(jī)構(gòu)組織改造區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、村委會工作人員征求全體村民改造意愿。70%以上村民同意改造的啟動改造程序。”但在實際操作中，地方政府都會繞過這個程序，以公益的形式進(jìn)行行政強(qiáng)拆，或是采取獎勵等威逼利誘的辦法實行“合法拆遷”。而且，“城中村”改造項目完成后的稅收、工商、技術(shù)監(jiān)督及食品衛(wèi)生管理等都是地方政府獲得財政收入的重要渠道，因而也共同成為了地方政府濫用公益，履行職能錯位的源動力。

三、權(quán)力尋租，個別行政人員利用拆遷公權(quán)力謀求私利

權(quán)力尋租是行政權(quán)力擁有者利用行政法律范圍內(nèi)的手段破壞各生產(chǎn)要素在不同領(lǐng)域中進(jìn)行自由競爭從而獲取或維護(hù)既得利益的行為。在中國，行政權(quán)力無疑是最具壟斷性的。尤其是在現(xiàn)行法律不健全，缺乏權(quán)力的有效規(guī)制機(jī)制的情勢下，個別政府官員利用政府職能的錯位，進(jìn)行權(quán)力尋租獲取利益。這種尋租導(dǎo)致了政府的宏觀調(diào)控職能，市場監(jiān)管職能和社會管理職能的弱化。

個別行政人員利用拆遷公權(quán)力進(jìn)行權(quán)力尋租謀求私利的主要原因是相關(guān)信息不對稱和行政權(quán)力的壟斷性。一旦信息發(fā)布和權(quán)力操作存在暗箱，就勢必會導(dǎo)致個別行政人員利用手中所掌握的信息和行政權(quán)力與掌控資源的開發(fā)商合謀，共同攫取公共利益。

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