張磊

摘要：管制作為一種政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)形式，從產(chǎn)生之日起，就備受爭(zhēng)議。在西方政治制度中圍繞著管制問(wèn)題產(chǎn)生了利益集團(tuán)、鐵三角、管制競(jìng)爭(zhēng)等多種政治現(xiàn)象。本文通過(guò)對(duì)西方政治制度研究中的管制視角進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，勾勒出從“傳統(tǒng)管制研究路徑”、“實(shí)證性管制研究路徑”到“多元化管制研究路徑”為主線(xiàn)的研究路徑轉(zhuǎn)移，并對(duì)每種研究路徑中的不同理論進(jìn)行評(píng)析。

關(guān)鍵詞：管制 公共利益 利益集團(tuán)

中圖分類(lèi)號(hào)：D80 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章標(biāo)號(hào)：1005-4812（2014）02-0030-43

政府與市場(chǎng)的關(guān)系是政治學(xué)研究的重要議題，對(duì)一些關(guān)系到公眾利益的市場(chǎng)活動(dòng)進(jìn)行必要的控制和干預(yù)，以保證資源配置的效率是政府的基本職能。在眾多干預(yù)工具中，管制是政府須臾不可或缺，使用最為頻繁的手段。西方政治制度中的利益集團(tuán)、鐵三角、尋租、管制競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象都與管制問(wèn)題緊密相連，如何理解西方政治制度中研究的管制視角，其研究路徑如何發(fā)展，理論內(nèi)涵又有哪些？本文將對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)的梳理和分析。

一、管制的概念與特征

管制作為動(dòng)詞來(lái)自英語(yǔ)單詞“regulate”，作為名詞來(lái)自英語(yǔ)單詞“regulation”。漢語(yǔ)將其譯作管制、規(guī)制或監(jiān)管。譯法雖然不同，但都是對(duì)同一個(gè)概念的不同表達(dá)。也有學(xué)者對(duì)其進(jìn)行區(qū)分：規(guī)制注重其行為依據(jù)一定的法律法規(guī)，強(qiáng)調(diào)其合法性；監(jiān)管強(qiáng)調(diào)政府的監(jiān)督作用而非直接命令；行政學(xué)界與政府管理部門(mén)多使用管制一詞。本文在此傾向使用傳統(tǒng)“管制”的提法。

正如譯法的多樣性，對(duì)管制概念的理解也不相同。有的關(guān)注管制在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的作用，認(rèn)為“管制，指的是政府為控制企業(yè)的價(jià)格、銷(xiāo)售和生產(chǎn)決策而采取的各種行動(dòng)”。有的集中于規(guī)則體系及其執(zhí)行，強(qiáng)調(diào)“管制是制定規(guī)則或條件的權(quán)力，通過(guò)遵守這些規(guī)則或執(zhí)行這些條件以決定什么情況下免除義務(wù)，什么情況下應(yīng)課以義務(wù)或其他稅收。這個(gè)權(quán)力也包括在它控制下的所有工具和手段”。還有側(cè)重于管制的行為特征，提出，“管制是由行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場(chǎng)機(jī)制，或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者供需決策的一般規(guī)則或特殊行為”?？v觀對(duì)于管制的不同界定，可以梳理出關(guān)于管制的幾個(gè)特征：

1.管制的主體是政府。政府被以立法或其他形式授予管制的權(quán)力，成為管制者。一般情況下，管制主體可分為廣義和狹義兩類(lèi)：狹義的管制主體指的是政治學(xué)意義上狹義的政府，即行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)被以立法或其他形式授予管制的權(quán)力，成為管制者。從這個(gè)意義上，管制也往往被稱(chēng)作政府管制。廣義的管制主體包括司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)和其它機(jī)構(gòu)。其中，立法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)制定和管制有關(guān)的法律、法規(guī)。司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)解決管制實(shí)施中出現(xiàn)的糾紛。在許多國(guó)家里，管制主體也可包括依據(jù)法律、法規(guī)建立起來(lái)的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)。以美國(guó)為例，聯(lián)邦政府的第一個(gè)獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)是根據(jù)《州際商業(yè)法》于1887年建立的州際商業(yè)委員會(huì)。以后陸續(xù)建立了聯(lián)邦儲(chǔ)備、貿(mào)易、電訊、證券交易、勞工關(guān)系等委員會(huì)。他們的管制行為涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)方面。

2.管制的客體是各類(lèi)微觀市場(chǎng)主體，包括法人或自然人。管制不同于宏觀調(diào)控，后者是政府通過(guò)總量上的控制，借助財(cái)政、貨幣等政策工具，調(diào)節(jié)、控制宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，以達(dá)到充分就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等政策目標(biāo)，因而對(duì)于微觀市場(chǎng)主體的影響是整體性、間接性的。而管制則借助法律、法規(guī)直接作用于微觀市場(chǎng)主體。

3.管制的依據(jù)是法律、法規(guī)，這使管制與傳統(tǒng)的統(tǒng)治概念得以區(qū)分。管制的制度基礎(chǔ)是法治，是基于規(guī)則的活動(dòng)。管制機(jī)構(gòu)的設(shè)置、范圍、權(quán)限，管制的手段、途徑、程序都有相應(yīng)的法律依據(jù)。法治賦予管制行為相對(duì)普適性和穩(wěn)定性。即在空間上，政府對(duì)所有市場(chǎng)主體進(jìn)行的管理和約束普遍、平等地作用于管制對(duì)象；在時(shí)間上，管制行為也折射出法律、法規(guī)的穩(wěn)定性，在相對(duì)長(zhǎng)的時(shí)間段中給社會(huì)成員們提供一種穩(wěn)定的預(yù)期。正如博登海默所指出的：“一個(gè)不具穩(wěn)定性的法律制度，只能是一系列僅為了對(duì)付一時(shí)性變故而制定的特定措施。它會(huì)缺乏邏輯上的自治性和連續(xù)性，這樣人們?cè)跒閷?lái)安排交易或制定計(jì)劃的時(shí)候，就會(huì)無(wú)從確定昨天的法律是否會(huì)成為明天的法律，因此成為一紙空話(huà)”。

4.管制的目標(biāo)是為了糾正市場(chǎng)失靈，這也是管制與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府經(jīng)濟(jì)管理的“分水嶺”。管制以市場(chǎng)機(jī)制為前提，是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的補(bǔ)充和完善。而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下政府的經(jīng)濟(jì)管理則不顧市場(chǎng)規(guī)律，否定市場(chǎng)，強(qiáng)調(diào)指令性計(jì)劃。政府同時(shí)兼有市場(chǎng)主體的所有者、經(jīng)營(yíng)者、管理者和分配者等多重角色。

5.對(duì)管制定位的理解，存在著宏觀、微觀和中觀三種視角。宏觀層面的管制，往往是作為政府職能的形式出現(xiàn)?，F(xiàn)代政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理中的職能包括：服務(wù)功能、維護(hù)功能、扶助功能和管制功能。政府最重要的任務(wù)之一就是通過(guò)協(xié)調(diào)和處理社會(huì)各種關(guān)系和利益在整體上維持社會(huì)生活的正常運(yùn)行。管制職能是這一協(xié)調(diào)所必須的，它表現(xiàn)了公共行政機(jī)構(gòu)的權(quán)威性與強(qiáng)制性特征，從而使社會(huì)的各種活動(dòng)得以在規(guī)范的框架中進(jìn)行。中觀層面的管制是一種公共政策的重要類(lèi)型。美國(guó)政策學(xué)者羅威將公共政策分為管制性政策、分配性政策和重新分配性政策。其中，管制性政策指政府設(shè)定一致性的管制規(guī)劃和規(guī)范，以指導(dǎo)政府機(jī)關(guān)團(tuán)體從事某項(xiàng)活動(dòng)和處理不同利益的政策。微觀層面的管制，一般作為政策工具而出現(xiàn)。政策工具是政府治理的核心，即公共政策主體為實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)所能采用的各種手段的總稱(chēng)，是政策目標(biāo)和政策行動(dòng)之間的連結(jié)機(jī)制。良好的政策目標(biāo)必須選擇適當(dāng)?shù)恼吖ぞ?。邁克爾-霍利特和拉米什在《公共政策研究》一書(shū)中將政策工具按照國(guó)家干預(yù)程度分為自愿型工具、強(qiáng)制型工具和混合型工具。管制屬于其中的強(qiáng)制型工具（見(jiàn)表1）。

二、傳統(tǒng)管制研究路徑：公共利益理論

傳統(tǒng)意義上的管制研究路徑以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)偏離一般均衡狀態(tài)，產(chǎn)生市場(chǎng)失靈。強(qiáng)調(diào)政府作為公共利益的代表，為了維護(hù)公共利益，應(yīng)該對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行管制，以糾正市場(chǎng)失靈、提高市場(chǎng)效率和增加社會(huì)福利。