趙輝

“政策制定者和公眾必須把農(nóng)村教育作為政策的優(yōu)先考慮范圍，因?yàn)閺囊粋€(gè)國家角度，教育就是為了增加全部學(xué)生的總體成果收益?！盵1]農(nóng)村教育的重要性顯而易見。2012年9月6日，國務(wù)院辦公廳頒布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），《意見》指出：“在完成農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局專項(xiàng)規(guī)劃備案之前，暫停農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校撤并”，為持續(xù)10年的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校撤并提出科學(xué)化的指導(dǎo)方針，對(duì)撤并運(yùn)動(dòng)啟動(dòng)了暫停[2]。《意見》認(rèn)識(shí)到學(xué)校撤并對(duì)農(nóng)村家庭和學(xué)生所帶來的安全隱患增多、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重等問題，要求政府“堅(jiān)決制止盲目撤并”。對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校撤并啟動(dòng)的暫停是否具有科學(xué)性，撤點(diǎn)并校是否具有經(jīng)濟(jì)效益值得我們反思。

一、撤點(diǎn)并校的原因分析

21世紀(jì)教育研究院發(fā)布的《農(nóng)村教育布局調(diào)整十年評(píng)價(jià)報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）中，對(duì)2000到2010年間的農(nóng)村教育布局的發(fā)展變化進(jìn)行了總結(jié)，指出10年間“農(nóng)村小學(xué)減少了52.1%，農(nóng)村初中減幅超過1/4”[3]。2003年，我國農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校數(shù)量分別是37 351所和360 366所；2010年，農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校數(shù)量分別是28 670所和210 894所，農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校平均每年減少1 240所和21 353所，這一減幅不禁讓人咂舌（見表1）。

農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校撤并的起因是政府對(duì)“適當(dāng)調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局”的國家教育政策要求的曲解和放大，從而忽視“就近入學(xué)、相對(duì)集中”的政策要求[4]。在多種因素的影響下，全國各個(gè)省份開始為期10年的布局調(diào)整。首先，計(jì)劃生育政策的進(jìn)一步落實(shí)和農(nóng)村生育意識(shí)的變化，使得農(nóng)村人口出生率下降，學(xué)校生源不斷下降。其次，大量的農(nóng)村子女隨父母進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村固定人口減少，加之流動(dòng)子女異地就學(xué)政策的開放，使得學(xué)校生源流失現(xiàn)狀更為嚴(yán)重。再次，由于稅費(fèi)改革，政府財(cái)政減少，在政績等方面因素的驅(qū)使下，政府壓縮教育經(jīng)費(fèi)的需要更為迫切，開始出現(xiàn)盲目決策的現(xiàn)象。最后，城鎮(zhèn)化速度的加快，農(nóng)村少數(shù)群體的先富，農(nóng)村薄弱地區(qū)學(xué)校教育資源的不足等問題成為農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校撤并的驅(qū)動(dòng)因素。從農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校撤并的原因中，我們不難看出農(nóng)村學(xué)校生源少、教育水平低下是其根本原因。其實(shí)，從本質(zhì)上說，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校沒有競(jìng)爭(zhēng)力、沒有經(jīng)濟(jì)效益是他們進(jìn)行撤點(diǎn)并校的根本原因。

二、撤點(diǎn)并校的經(jīng)濟(jì)效益分析

2006年，美國喬巴德和維蘭德曾經(jīng)對(duì)學(xué)校規(guī)模、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和學(xué)生成績進(jìn)行研究與分析，最終得出國家農(nóng)村教育協(xié)會(huì)（National Rural Education Association，NREA）會(huì)繼續(xù)支持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村政策的制定，反對(duì)任何武斷的對(duì)國家和各級(jí)農(nóng)村學(xué)校進(jìn)行合并的結(jié)論[5]。本文結(jié)合經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和我國的實(shí)際狀況進(jìn)行分析，對(duì)我國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校撤點(diǎn)并校進(jìn)行反思。

1.教育經(jīng)費(fèi)投入

《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒》按中學(xué)和小學(xué)兩個(gè)對(duì)象統(tǒng)計(jì)教育經(jīng)費(fèi)投入，中學(xué)包括普通初中、普通高中和普通中學(xué)，沒有針對(duì)不同對(duì)象進(jìn)行詳細(xì)劃分，因此，本文對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段教育經(jīng)費(fèi)投入的研究僅僅參考小學(xué)部分。在我國，來自各種渠道的教育經(jīng)費(fèi)總投入中，2009年和2002年相比，增長18 840 171.6萬元，7年間國家教育經(jīng)費(fèi)總投入平均每年增加2 691 453.1萬元；僅2009年，國家在小學(xué)教育上的財(cái)政投入就比2007年增長了8 355 558.8萬元，平均每年增長4 177 779.4萬元，教育經(jīng)費(fèi)投入逐年增加（見表2）。

然而，伴隨農(nóng)村學(xué)校的大量撤并，學(xué)校管理人員和管理經(jīng)費(fèi)增加、政府縮減開支、教師薪酬提高、寄宿制學(xué)校環(huán)境條件改善、校車花費(fèi)加大等導(dǎo)致教育經(jīng)費(fèi)不到位、浪費(fèi)及經(jīng)費(fèi)不足的問題更加嚴(yán)峻，產(chǎn)生學(xué)生輟學(xué)和家長不滿的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響教育改革的發(fā)展。

2.資源利用效率

在教育經(jīng)濟(jì)學(xué)中，范先佐教授認(rèn)為教育資源效率就是使用有限的資源獲得教育規(guī)模和教育質(zhì)量的較大發(fā)展[6]。在農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校撤點(diǎn)并校的資源利用效率分析上，我們首先要肯定它所帶來的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，但是也不能忽視在撤點(diǎn)并校規(guī)模經(jīng)濟(jì)的遮擋下所產(chǎn)生的教育資源浪費(fèi)。

1）規(guī)模經(jīng)濟(jì)

撤并有利于提高教育資源利用的充分性。教育資源，尤其是學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施資源的利用具有非排他性，利用的人數(shù)越多，其價(jià)值越高。農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校撤并，將“散居”的學(xué)校進(jìn)行合并，能夠提高合并學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施的資源利用效率，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。在合并學(xué)校提高資源利用效率上，筆者認(rèn)為適當(dāng)?shù)囊?guī)模擴(kuò)張有利于教育經(jīng)濟(jì)效益的提高。但是過度追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)反而可能會(huì)阻礙資源的充分利用。事實(shí)證明，在中國近10年的農(nóng)村學(xué)校撤并中，大量學(xué)校由于過度追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)，紛紛掉入“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”的陷阱中。

2）學(xué)生輟學(xué)

撤并導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的輟學(xué)率增加。輟學(xué)現(xiàn)象的出現(xiàn)成為教育資源浪費(fèi)的關(guān)鍵問題?！秷?bào)告》顯示“全國小學(xué)生的輟學(xué)率從2008年的5.99%上升到2011年的8.22%”[7]。輟學(xué)對(duì)教育資源的配置來說是一種浪費(fèi)，由于學(xué)生是在義務(wù)教育階段輟學(xué)，年齡小，社會(huì)辨識(shí)度低，離開學(xué)校進(jìn)入社會(huì)，使得社會(huì)犯罪率有所上升。農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校撤并增加學(xué)生往返學(xué)校的路程、經(jīng)費(fèi)、時(shí)間和危險(xiǎn)系數(shù)。此外，學(xué)生住宿引發(fā)的住宿環(huán)境衛(wèi)生條件、飲食衛(wèi)生安全等問題成為家長讓孩子輟學(xué)的重要原因。2013年，國家審計(jì)署對(duì)1 185個(gè)縣的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局情況進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果顯示：有10.03萬學(xué)生要走5公里以上的路才能到達(dá)學(xué)校，很多農(nóng)村學(xué)生的交通費(fèi)、食宿費(fèi)會(huì)占到家庭年均收入的30%以上，教育私人成本增加速度不禁讓人咋舌[8]。同時(shí)，教育機(jī)會(huì)成本理論產(chǎn)生一定的作用，學(xué)生接受義務(wù)教育后所達(dá)到的目標(biāo)要低于他們輟學(xué)并將精力和時(shí)間用于其他方面所得的效益或者目標(biāo)，因此，農(nóng)村學(xué)生輟學(xué)率增加。

3）舊學(xué)校遺址和代課教師的處置

撤并所帶來的舊學(xué)校遺址問題和代課教師的處置問題成為教育資源的又一大浪費(fèi)。舊學(xué)校遺址問題和代課教師的處置問題是指農(nóng)村學(xué)校撤并后，原有學(xué)校和代課教師的安置狀況。由于舊學(xué)校學(xué)生的流失，它們就會(huì)面臨廢棄或者再利用兩種處境，盡管能夠會(huì)被再利用，但存在分配不明的問題。就筆者掌握的資料，舊學(xué)校由于產(chǎn)權(quán)歸屬、地理位置等原因一直成為農(nóng)村學(xué)校撤并后被忽視的問題，它們大多會(huì)被當(dāng)作村委辦公地、生產(chǎn)養(yǎng)殖承包地、村民娛樂休閑廣場(chǎng)等，利用率不高。根據(jù)2013年國家審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，有48%的學(xué)校沒有被再利用，尚處于擱置狀態(tài)[9]。根據(jù)王旭明的報(bào)告，由于學(xué)校撤并，學(xué)校對(duì)教師的需求量降低，從2006年起，我國對(duì)44.8萬名代課教師進(jìn)行清退[10]。由于優(yōu)秀教師和公辦教師不愿到偏遠(yuǎn)貧窮的地區(qū)任教，學(xué)校教師得不到及時(shí)補(bǔ)充，而具有豐富教育經(jīng)驗(yàn)的代課教師卻被清退，這無疑是農(nóng)村教育資源的巨大浪費(fèi)，給農(nóng)村教育尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)的教育產(chǎn)生消極的影響。

3.教育最終收益

人們通常將教育資源收益分為教育的社會(huì)收益和教育的個(gè)人收益。教育資源收益包括教育產(chǎn)品收益、教育成本收益和教育社會(huì)福利收益[11]。

1）教育產(chǎn)品收益

教育產(chǎn)品收益關(guān)鍵是要看學(xué)生的數(shù)量和質(zhì)量。從國家角度而言，全國范圍內(nèi)接受教育的人數(shù)固定，無論學(xué)校規(guī)模的大小，學(xué)校培養(yǎng)的學(xué)生總數(shù)是一定的，其資源產(chǎn)出數(shù)量不變。在教育資源產(chǎn)出質(zhì)量方面，由于“離農(nóng)教育”代替“融農(nóng)教育”，農(nóng)村學(xué)生離開農(nóng)村進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者城市，實(shí)質(zhì)上成為新的“應(yīng)試教育”的犧牲品。他們的學(xué)習(xí)內(nèi)容脫離農(nóng)村實(shí)踐，感情維系被削弱，畢業(yè)后很難重回農(nóng)村造福鄉(xiāng)里，這和提高教育產(chǎn)品質(zhì)量、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的初衷背道而馳。義務(wù)教育階段離開家鄉(xiāng)的學(xué)生，由于年齡小、自主性差、長期與家長分離，容易產(chǎn)生心理問題。有些學(xué)生由于挑食、學(xué)校膳食狀況差等原因?qū)е律眢w素質(zhì)下降。學(xué)生的身心健康情況會(huì)影響他們的學(xué)習(xí)情況，即作用于教育產(chǎn)品的質(zhì)量。此外，美國政府對(duì)14 000名小學(xué)四年級(jí)學(xué)生的學(xué)習(xí)成績進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)小規(guī)模的學(xué)校比中等規(guī)模和大規(guī)模的學(xué)校培養(yǎng)出的學(xué)生的學(xué)習(xí)成績要高[12]。因此，筆者認(rèn)為農(nóng)村學(xué)校撤并所產(chǎn)生的規(guī)模較大的學(xué)校并沒有提高學(xué)生質(zhì)量，反而有可能會(huì)降低學(xué)生的綜合素質(zhì)。

2）教育成本收益

教育成本收益分析的關(guān)鍵點(diǎn)在于規(guī)模經(jīng)濟(jì)。撤點(diǎn)并校能夠被迅速地貫徹實(shí)施，大部分就是因?yàn)榇嬖谝?guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校撤點(diǎn)并校使得學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施的利用率增加，學(xué)生分?jǐn)偝杀鞠陆?，管理水平提高，這在一些比較發(fā)達(dá)的東部省份已經(jīng)取得較好的效果。然而，由于過度追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致學(xué)生輟學(xué)率增加的事實(shí)卻說明試圖縮減、節(jié)約教育經(jīng)費(fèi)支出的經(jīng)濟(jì)學(xué)做法不能適用于以提高國民綜合素質(zhì)為目標(biāo)的教育領(lǐng)域，無節(jié)制地追求“規(guī)?！狈炊鴷?huì)掉入“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”的陷阱中。由于學(xué)校規(guī)模擴(kuò)大，管理層級(jí)增多，信息傳遞和權(quán)力分配變得更加復(fù)雜，行政辦事效率降低，部分農(nóng)村學(xué)校還出現(xiàn)“特大班”。2013年國家審計(jì)署抽查的1 774所學(xué)校中有352所學(xué)校出現(xiàn)“百人班”[13]，這就使得師生之間的關(guān)系逐漸淡化，學(xué)生容易遭到忽視，不能很好地調(diào)動(dòng)他們的學(xué)習(xí)積極性。因此，將規(guī)模經(jīng)濟(jì)與提高學(xué)生質(zhì)量有機(jī)結(jié)合，這是提高教育成本收益的關(guān)鍵。

3）教育社會(huì)福利收益

教育社會(huì)福利就是教育對(duì)教育產(chǎn)品的生產(chǎn)所帶來的社會(huì)意義[14]。教育公平一直是教育領(lǐng)域各位學(xué)者研究的焦點(diǎn)。農(nóng)村學(xué)校撤并的最初目的是為了使農(nóng)村孩子能夠接受與城市孩子一樣的教育，但適齡學(xué)生的輟學(xué)率上升證明農(nóng)村學(xué)生與城市學(xué)生之間的教育不公平問題不但沒有解決，反而呈現(xiàn)加大的態(tài)勢(shì)。在“城鄉(xiāng)一體化”政策的影響下，學(xué)生長期脫離農(nóng)村實(shí)踐，鄉(xiāng)土氣息逐漸淡薄，農(nóng)村學(xué)校的撤并產(chǎn)生的實(shí)際后果是鼓勵(lì)學(xué)生離開農(nóng)村，這違背了建設(shè)新農(nóng)村的初衷。而且，農(nóng)村中小學(xué)生和鄉(xiāng)村教師是農(nóng)村地區(qū)民主意識(shí)與科學(xué)知識(shí)傳遞的樞紐，農(nóng)村學(xué)校的消失使得農(nóng)村文化傳播的管道被切斷，朗朗的讀書聲被農(nóng)村的沉寂所代替，不利于新農(nóng)村文化的建設(shè)。河南省洛陽市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《山里的孩子讀書難——關(guān)于農(nóng)村學(xué)校撤并和清退代課教師的調(diào)查報(bào)告》顯示，有80%的農(nóng)民對(duì)學(xué)校撤并表示不滿[15]。

因此，筆者分析得出的結(jié)論與美國喬巴德和維蘭德關(guān)于反對(duì)任何武斷的對(duì)國家和各級(jí)農(nóng)村學(xué)校進(jìn)行合并的結(jié)論一致，認(rèn)為農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校撤并在經(jīng)濟(jì)效益上是“虧損”的，從經(jīng)濟(jì)學(xué)上看，《意見》的頒布具有較強(qiáng)的科學(xué)性。

三、撤點(diǎn)并校的反思性建議

《意見》頒布之后，各地紛紛暫停撤并農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校。透過農(nóng)村撤點(diǎn)并校現(xiàn)狀的分析，我們能夠看到國家不僅要增加教育資源的投入，還必須認(rèn)識(shí)到保持農(nóng)村特色和民主渠道的重要性，這對(duì)我國在后撤點(diǎn)并校時(shí)代提高農(nóng)村教育公平至關(guān)重要。

1.堅(jiān)持農(nóng)村教育特色化

農(nóng)村教育特色化并不是人們所認(rèn)為的教育農(nóng)村化。教育農(nóng)村化能使學(xué)生親近農(nóng)村，但與正規(guī)教育出身的學(xué)生相比，在升學(xué)上存在劣勢(shì)，教育質(zhì)量也不能得到保證，屬于強(qiáng)迫地將留農(nóng)意愿強(qiáng)加給農(nóng)村學(xué)生。而堅(jiān)持農(nóng)村特色是要保留農(nóng)村教育的鄉(xiāng)土氣息，尊重農(nóng)村歷史傳承過程中形成的文化特色，如山水文化、少數(shù)民族文化、宗教文化等，對(duì)其進(jìn)行保護(hù)。人們必須明確認(rèn)識(shí)到要提高農(nóng)村教育水平，保留鄉(xiāng)村代課教師，推行多元教師聘用制度，注重“改”而非“換”，保根固元。此外，國家應(yīng)在教師教育培訓(xùn)、教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款方面對(duì)代課教師有所傾斜，鼓勵(lì)他們通過繼續(xù)學(xué)習(xí)提高自身能力，更好地服務(wù)鄉(xiāng)里，在“改”中提高代課教師的教育質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)村教育水平的提高。杰里勞氏提出要將教師吸引和保留在農(nóng)村中小學(xué)校，不能忽視對(duì)當(dāng)?shù)厝瞬诺睦?，進(jìn)而可以緩解當(dāng)?shù)亟處煻倘钡拿躘16]。農(nóng)村要保留原有的小規(guī)?；?、小幼一體化及復(fù)式教育，基于此，提高教師的質(zhì)量和學(xué)校的辦學(xué)水平，將“讀書聲”留到農(nóng)村，融入新農(nóng)村文化的建設(shè)中。

2.提高民主監(jiān)督水平

在農(nóng)村義務(wù)教育撤并學(xué)校的過程中，有些政府部門為了減少財(cái)政支出，在沒有任何宣傳、教育、聽證、公示的前提下，用“一刀切”的方式?jīng)Q定學(xué)校的撤并，而存在緊密利益關(guān)系的農(nóng)民卻沒有任何“話語權(quán)”。提高民眾民主監(jiān)督水平，首先要提高政府的覺悟，加強(qiáng)社會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督。例如，《意見》指出要建立督導(dǎo)機(jī)構(gòu)監(jiān)督農(nóng)村學(xué)校的撤并。近年來，“網(wǎng)絡(luò)反腐”、“實(shí)名舉報(bào)”等民主監(jiān)督方式成為社會(huì)熱詞，發(fā)揮了重要的作用。政府“官方網(wǎng)站”、“官方微博”等可以成為提高民眾民主監(jiān)督水平的突破口，民眾積極參與，傳遞信息，提高政府的服務(wù)意識(shí)和敏感度。除此之外，政府放權(quán)也是提高民主監(jiān)督水平的必要之舉，讓教育政策決定權(quán)最大限度地掌握在教育工作者手中，如基層校長和教師，提高他們的教育領(lǐng)導(dǎo)地位?？驴恕ご笮l(wèi)·安德森主張?zhí)岣咿r(nóng)村學(xué)校教師的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，他的研究發(fā)現(xiàn)在有教師領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的農(nóng)村學(xué)校中，這些教師能夠在他們的同行里具有足夠的影響來改變學(xué)校的目標(biāo)導(dǎo)向[17]。這是因?yàn)樾ｉL和教師貼近基層，對(duì)什么樣的教育有利于學(xué)生發(fā)展有比較深入的理解。提高校長和教師的話語權(quán)能夠?qū)⒄男姓д`降到最低。

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[17]Anderson，K.D. Transformational Teacher Leadership in Rural Schools[J].The Rural Educator， 2008， 29（3）：16.

（作者單位：福建師范大學(xué)教育學(xué)院）

（責(zé)任編輯：孫建輝）