王謀

摘要：隨著全球差異化減排政策的實施，部分發(fā)達國家刻意模糊氣候公約下發(fā)達國家與發(fā)展中國家“共同但有區(qū)別責任”原則，欲通過征收碳關稅，使發(fā)展中國家間接承擔全球減排義務，此舉無疑會對發(fā)展中國家正常發(fā)展形成阻礙。本文認為“碳關稅”是針對進口產品內涵碳排放的邊境措施，是進口關稅或者實施邊境調節(jié)等國內稅收措施的統稱，其表現可能為進口關稅、邊境調節(jié)稅、排放配額等多種形式。碳關稅是部分發(fā)達國家構筑貿易壁壘，推行貿易保護主義的手段，執(zhí)行碳關稅所依據的“競爭力損失”、“碳泄漏導致環(huán)境有效性降低”以及“理論模型基礎”等都是沒有國際共識的偽命題。碳關稅被屢屢提及，是因為該命題是一個氣候與貿易領域的交叉問題，而當前無論是氣候公約還是WTO都還沒有明確的表述對該問題進行約束，致使部分國家有機可乘，希望借此減少其應當承擔的義務。促進全球合作應對氣候變化，保障發(fā)展中國家經濟社會發(fā)展的優(yōu)先權益，需要構建公平合理的國際氣候制度和與之相關的貿易制度。碳關稅是在全球氣候治理進程中產生的問題，必然需要在氣候制度設計中進行規(guī)范并尋求解決途徑。本文提出，碳關稅問題的國際治理，需要相關國際協議共同開展工作，處理該問題的原則、指導思想應該也只能在氣候公約談判中形成，WTO則可以基于這些原則和指導思想，就相關具體的技術操作章程進行約束和規(guī)定。

關鍵詞：碳關稅；聯合國氣候變化框架公約；世界貿易組織；國際治理

中圖分類號：X37文獻標識碼A文章編號1002-2104（2014）04-0006-05

碳關稅問題是近年來國際社會的熱點問題之一，受到世界各國關注。碳關稅問題在國際談判中又被稱為與氣候變化相關的貿易問題，目前主要的談判平臺是聯合國氣候變化框架公約（以下簡稱氣候公約）。發(fā)展中國家希望加強氣候公約相關條文表述，對發(fā)達國家向發(fā)展中國家執(zhí)行碳關稅進行約束；發(fā)達國家則希望推動該問題在WTO下談判，從而忽視氣候公約“共同但有區(qū)別的責任”原則，逃避責任和義務，而使發(fā)展中國家變相承擔全球應對氣候變化的減排成本。本文將分析碳關稅的合理性、合法性，以及導致碳關稅形成國際爭議問題的原因，在此基礎上，探討碳關稅問題的國際治理模式。

1什么是碳關稅

“碳關稅”是針對進口產品內涵碳排放的邊境措施，是進口關稅或者實施邊境調節(jié)等國內稅收措施的統稱，其目的是通過征收關稅平衡進口產品所內涵的碳減排成本，或是為了調節(jié)各國稅制差別，對進口商品征收的相應額度的國內稅。碳關稅的表現形式可能是進口關稅、邊境調節(jié)稅、排放配額等。

主張?zhí)缄P稅的認為，在溫室氣體減排問題上，京都議定書約束下的發(fā)達國家采取了溫室氣體排放總量減排目標，而發(fā)展中國家沒有設定減排目標，這可能使得發(fā)達國家的相關排放向發(fā)展中國家轉移，而使發(fā)達國家減排效果大打折扣，并導致發(fā)達國家能源密集型企業(yè)生產成本相對增加，在國際市場上競爭力下降。所以，“碳關稅”被部分國家和學者認為是一種平衡相關產業(yè)競力的重要舉措。世界貿易組織（WTO）和聯合國環(huán)境署（UNEP）聯合發(fā)布的《貿易與氣候變化》報告[1]，將邊境調節(jié)措施（碳關稅）分為三類：一是關稅，包括反補貼稅或反傾銷稅等形式，征收這些稅種的前提是認定沒有采取溫室氣體減排政策措施的國家，相對采取減排政策的國家，其出口產品事實上相當于享有了一定量的政府補貼，邊境調節(jié)措施也是為了對進口商品增加這部分成本；二是邊境調節(jié)等國內稅?；趪鴥忍级惢蚰茉炊?，對進口產品進行邊境調節(jié)，使進口產品承擔與本國生產企業(yè)相同的排放稅負。三是其他邊境措施如基于排放貿易體系的邊境調節(jié)措施，要求對進口自沒有實行減排政策國家的能源密集型產品提供相應的排放配額。

與此同時，許多西方國家學者的研究指出，實施“碳關稅”盡管能夠取得一定的環(huán)境和經濟效益，但是對征收國本身也帶來高昂的成本代價，結果得不償失[2]。當然，對被征稅國以及國際貿易體系來說都有重要的負面影響。

2實施碳關稅的幾點爭議

實施減排政策后，本國產品可能因為征收碳排放稅增加成本，降低國際競爭力，甚至出現產業(yè)轉移等負面影響，是發(fā)達國家推行碳關稅最主要的理由或借口。一些未經共識的經濟學模型計算結果也為這些借口提供了支持。這些借口或研究成果，表面上看似有理，但從發(fā)達國家歷史排放責任以及實證研究等多方面綜合分析，這些提法都基本上可以被稱為偽命題，不能構成執(zhí)行碳關稅的理由。

關于“競爭力損失”問題。擔心單方面實施減排后，其產業(yè)部門國際競爭力下降是發(fā)達國家實施碳關稅的一個主要原因。部分發(fā)達國家認為其國內企業(yè)實施溫室氣體減排，會增加產品的生產成本，導致該產品在國際市場的競爭力下降，從而影響行業(yè)發(fā)展，尤其是能源密集型行業(yè)，國際競爭力可能顯著下降。因此，這些發(fā)達國家，希望通過征收碳關稅，保證本國企業(yè)產品在國際市場的競爭力。如果靜態(tài)的來看國際貿易與產業(yè)發(fā)展，也不需要區(qū)分南北國家在溫室氣體排放上的歷史責任，競爭力損失的說法，也具有一定道理。但從發(fā)展的角度看，發(fā)達國家通過先期大量溫室氣體排放，已經積累了先進的生產技術、設施、管理方式以及研發(fā)資金，其競爭力和全球領導力需要依靠不斷創(chuàng)新技術、改進生產和管理方式，提高生產效率、能源利用效率，從而提升碳生產力，推動全球技術升級，并在全球技術升級的過程中獲得額外于生產的收益；而不應是固步自封，通過設計貿易措施等政策壁壘，保證其競爭力，使全球生產徘徊于低水平競爭，這將無法實現國際社會通過改進生產方式促進實現氣候安全的共識，也不符合人類社會可持續(xù)發(fā)展的要求，更不符合聯合國氣候公約3.1條“發(fā)達國家締約方應當率先應對氣候變化及其不利影響”的約定，而使發(fā)展中國家“承擔了不應有的經濟和社會代價”[3]。

關于“碳泄漏導致環(huán)境有效性降低”的問題。所謂碳泄漏，是指承擔減排義務的國家采取減排行動后，邊際生產成本上升，生產或排放向境外轉移，導致在該地區(qū)減少的排放量被沒有采取減排約束國家相關領域的排放增量所抵消，從而降低減排努力的執(zhí)行效果。依據污染避難所假定說，發(fā)展中國家環(huán)境標準較弱，將逐漸吸納污染性行業(yè)，成為世界污染避難所。發(fā)達國家擔心，在發(fā)展中國家尚未推行減排措施的情形下，發(fā)達國家實施減排措施將導致其碳密集型行業(yè)向外轉移，致使發(fā)達國家實施減排政策無法取得實效。這些理論層面的擔心也有一定的道理，但據Sijm[4]等基于影響投資因素的實證研究指出，環(huán)境約束政策相比市場規(guī)模、需求增長預期以及工資水平等因素，并沒成為影響投資的主導因素，也不是相關領域投資向發(fā)展中國家轉移的原因。限制溫室氣體排放引起的邊際生產成本增加，是推動產業(yè)轉移的因素之一，但如果政府認為某個或某些行業(yè)對國家經濟發(fā)展至關重要，也可以采取針對這些行業(yè)的特殊政策如頒發(fā)免費的排放配額、稅費減免等政策，抵消約束碳排放帶來的增量成本，保持行業(yè)的發(fā)展和增長。而長期來看，氣候友好型技術的研發(fā)與應用，才是既滿足碳排放約束又能保證產業(yè)發(fā)展的根本解決途徑，作為資金、技術皆備的發(fā)達國家責無旁貸。歐洲氮肥業(yè)的發(fā)展也表明，當潛在的新環(huán)境技術能應用于相關產業(yè)，并能有效地克服環(huán)境保護成本的不利影響時，產業(yè)轉移的幾率也會降低[5]。

關于碳關稅的理論模型基礎。經濟學理論分析及模型模擬結果表明，碳密集型生產行業(yè)可能從開展溫室氣體總量減排的發(fā)達國家，向沒有排放約束的地區(qū)或國家轉移[6]，IPCC評估報告也提到由于碳排放總量控制的差別化執(zhí)行，在假設沒有技術轉移和排放貿易等條件下碳泄漏率可能在5%-20%。部分發(fā)達國家也充分利用這些經濟模型的推算結果作為實施碳關稅的借口，并試圖推算碳關稅的稅率等問題。應該說，經濟模型工具在研究宏觀經濟發(fā)展以及預測影響結果等方面得到了廣泛使用，但從多項研究結論的巨大差異[4，7-11]也可以看出，不同的模型在情景假設、參數以及數據處理上的差異，可能導致完全不同的分析結果。在研究碳關稅問題上，尚未形成各國都能接受的令人信服的研究成果，而是各國自有結論各有說法。因此，發(fā)達國家僅憑一些沒有得到國際共識的理論模型研究基礎，推行碳關稅必然遭到反對和質疑。一些實踐層面的分析，則更具有說服力。IEA的研究表明[12]，歐盟排放貿易體制（EU ETS）并沒有引發(fā)可以觀察到的碳泄漏，至少在其考察的行業(yè)中是如此，這些行業(yè)包括鋼鐵，水泥、鋁等重工業(yè)行業(yè)。其中很重要的原因在于OECD許多國家同時采取了多種政策措施（比如補貼或者豁免），以抵消征收碳稅對競爭力的影響，甚至一些行業(yè)的出口甚至還因此增加。而世界銀行2007年報告[13]指出，雖然全球化促進了技術轉移，但發(fā)達國家仍然是主要的能源密集型產品的凈出口方，發(fā)展中國家依然是凈進口方。這些實證研究說明盡管發(fā)達國家實施了溫室氣體總量減排相關的政策措施，這些政策措施沒有導致全球碳密集型產業(yè)格局的大調整，發(fā)達國家碳密集型行業(yè)并沒有因為減緩氣候變化措施，導致其競爭力下降而向發(fā)展中國家發(fā)生轉移。

由此可見，發(fā)達國家關于推行碳關稅的幾個主要考慮，包括“競爭力損失”、“碳泄漏”、“模型計算結果”等均不能構成其實施碳關稅的理由，但碳關稅以不同的表現形式，正越來越多的被發(fā)達國家研究和實施，那么誰來約束碳關稅，如何構建碳關稅的國際治理機制才能保障各國尤其是發(fā)展中國家的公平貿易機會和發(fā)展權利，亟待國際社會商議。

3治理碳關稅的國際制度缺失

碳關稅在國際談判或爭論中又被稱為與氣候變化相關的貿易問題。這反映了碳關稅的雙重屬性，既是氣候變化問題也涉及貿易問題。如何約束碳關稅，構建治理碳關稅的國際制度，目前尚不明朗，需要國際社會更多的研究和協商。

氣候公約尚待改進。從氣候公約方面來看，應該說在公約締約之初，已經預見到與應對氣候變化相關的政策措施可能對全球自由貿易以及公平貿易形成負面影響，因此氣候公約3.5條對相關問題作出了約束。但氣候公約存在問題是在3.5條文字表述中（聯合國氣候變化框架公約3.5條：各國“為應對氣候變化而采取的措施，包括單方面措施，不應當成為國際貿易上的任意或無理的歧視手段或者隱蔽的限制”） [14]，“任意或無理的歧視手段或者隱蔽的限制”等概念尚無明確的界定，何為“任意或無理”，什么樣的措施可以稱之為“隱蔽”？這些不清晰的概念，在實踐操作中存在舉證困難，無據可依的問題，其結果是無法對發(fā)達國家推行“碳關稅”進行約束。因此，發(fā)展中國家希望通過國際氣候制度談判，對公約3.5條進行細化，使之更具針對性和操作性。但談判并不順利，發(fā)達國家將貿易措施視作約束發(fā)展中國家產業(yè)發(fā)展的工具，不會輕言放棄。

WTO既有明確的約束，又留有執(zhí)行余地。WTO是解決貿易問題的國際機制。碳關稅既被稱作“關稅”，不管其實質是關稅或者作為稅費等國內措施，WTO都有明確的條款予以約束。GATT第1條“一般最惠國待遇”、第2條“減讓表”、第3條“國內稅與國內規(guī)章的國民待遇”、第六條“反傾銷稅和反貼補稅”以及第11條“普遍取消數量限制”等條款中，均有限制碳關稅的相關表述；但是，當碳關稅以國內調節(jié)措施執(zhí)行以及根據關貿總協定第20條“一般例外”條款等，WTO規(guī)則為碳關稅實施似乎也留有可能。在“一般例外”條款項下“為保障人民、動植物的生命或健康所必需的措施”、“與國內限制生產與消費的措施相配合，為有效保護可能用竭的天然資源的有關措施”等表述，成為發(fā)達國家意圖實施碳關稅的重要借口。但對于限制溫室氣體排放是“健康所必需的措施”以及大氣層容納溫室氣體的限度是否可以構成“可能用竭的天然資源”等表述的判斷，即便是學術界也認識不一，因此，發(fā)達國家以此為借口推行碳關稅，缺乏事實與理論基礎，即便在WTO下的爭論中也沒有獲得有力支持。

以上分析可以看出，碳關稅之所以成為國際社會爭論的熱點問題，很大程度上應歸咎于國際制度的缺失，國際社會目前沒有明確的法律制度來判定碳關稅是否合法，無論是氣候公約或者WTO條款，都留給實施碳關稅一定的想象空間，在碳關稅問題上形成國際治理的真空，也導致發(fā)達國家推行碳關稅有機可乘。

4構建碳關稅國際治理機制

正因為國際制度的缺失，碳關稅存在認識和操作上的彈性空間，世界各國出于自身利益考慮，對如何治理和約束碳關稅，立場分歧較大。發(fā)達國家多以WTO規(guī)則為判斷標準，認為并且希望碳關稅問題在WTO框架下解決；而大多數的發(fā)展中國家認為碳關稅問題更多的是氣候問題而非單純的貿易問題，因此氣候公約及議定書在處理碳關稅問題中應該更具權威。發(fā)展中國家中還有一些國家如新加坡，自稱以貿易立國，希望凡是與貿易有關的問題都在WTO框架下解決，這類國家雖然較少，但由于貿易問題與其經濟發(fā)展極其相關，在國際談判中表現非常積極，試圖影響談判進程。

南北國家對于碳關稅問題的不同立場質，根源于對減排義務的不同認識和期許，也是與氣候變化相關的貿易問題，當代公平與代際公平之間博弈。如果把碳關稅放在WTO框架下解決，WTO關注當代貿易公平，并不需要考慮歷史排放責任，碳關稅是有可能存在執(zhí)行空間的。但需要注意的是碳關稅絕不同于普通關稅，其特殊性在于它是為了調節(jié)進口商品所沒有包含的發(fā)達國家企業(yè)溫室氣體減排導致的增量成本，但是發(fā)展中國家根據氣候公約關于歷史責任的共識，以及共同但有區(qū)別原則，并不需要在現階段實施溫室氣體減排，出口產品或者服務也不需要包含發(fā)達國家執(zhí)行碳關稅所針對的那部分減排導致的增量成本。因此發(fā)達國家以實施溫室氣體減排為由對進口發(fā)展中國家的商品和服務征收碳關稅，既不合理也不合法，其實質是轉移應對氣候變化所承擔的歷史責任，強迫或間接導致發(fā)展中國家承擔減排義務，對發(fā)展中國家社會經濟發(fā)展構成障礙。

因此，碳關稅問題首先是氣候變化的問題，需要遵循氣候公約原則，通過氣候公約的談判進行約束和解決。事實上，在關于碳關稅的國際爭論中，也主要是在氣候公約下的討論為主，各國為達成共識，已經提交多份建議并就具體案文開展談判。而在WTO，雖然有極個別國家提議WTO討論與氣候變化相關的貿易問題，由于該問題的主要涉及氣候變化領域的國際治理，WTO尚未正式獲得談判授權，對該問題進行正式談判。從WTO負責協調碳關稅與WTO規(guī)則的機構“環(huán)境與貿易委員會”來看，該委員會根據1994年馬拉喀什部長決議以及多哈回合談判第32、33、51段授權，主要進行環(huán)境與貿易問題的協調，但氣候變化問題是否屬于環(huán)境問題，也尚存爭議。氣候安全與環(huán)境安全，是兩個有著不同邊界的問題，但存在重疊的部分，不能簡單的把氣候變化問題簡單歸結為環(huán)境問題，WTO現有的主要協調環(huán)境事務的委員會及相關辦事機構，也尚不完全具備處理氣候變化與貿易問題的能力和經驗。

鑒于碳關稅問題的綜合性和復雜性，WTO總干事拉米曾表示：“與氣候變化相關的貿易問題，不是僅憑WTO就能解決的，應該由氣候公約這樣的環(huán)境公約來處理。氣候公約需要給WTO如何處理這些問題的合理指導，如果缺失這樣的指導，現存多邊貿易體系中與氣候變化有關的這些模糊的問題仍將無法解決”[15]?？梢娞缄P稅問題的國際治理，需要在相關國際協議下共同開展工作，處理該問題的原則、指導思想應該也只能在氣候公約談判中形成，WTO則可以基于這些原則和指導思想，就相關具體的技術操作章程進行約束的規(guī)定。其國際治理模式可以做如下安排：首先，由氣候公約制定原則。明確碳關稅問題首先是氣候變化問題，需要遵循氣候公約原則尤其是“共同但有區(qū)別責任原則”，通過氣候公約談判進行治理，明確氣候公約是解決碳關稅問題的主渠道；在原則和指導思想尚未取得共識或明確的情況下，WTO暫不介入具體問題的討論，而繼續(xù)由氣候公約就原則問題開展磋商；在氣候公約明確原則和指導思想后，由WTO基于氣候公約確定的原則和指導思想，就相關的技術細則進行討論并實施。

貿易問題是發(fā)展中國家的核心關切，2009年貨物和服務出口占到東亞和太平洋地區(qū)發(fā)展中國家GDP34.8%，歐洲和中亞發(fā)展中國家30.5%，拉美及加勒比發(fā)展中國家21%[16]。氣候公約3.3條規(guī)定“減貧發(fā)展是發(fā)展中國家的優(yōu)先事項”。發(fā)展中國家由于資金技術相對缺乏、基礎設施建設也相對薄弱，在減貧和發(fā)展的道路上必將面臨諸多困難，而應對氣候變化、實現低碳發(fā)展勢必增加發(fā)展的難度，因此氣候公約4.3條規(guī)定國際社會協同應對氣候變化的進程中，發(fā)達國家應給予發(fā)展中國家資金、技術支持。碳關稅的實施，不僅反映了發(fā)達國家對公約的蔑視和挑戰(zhàn)，更影響發(fā)展中國家參與全球合作應對氣候變化的信心，其結果既無利于促進生產方式改進，提高生產效率，向低碳發(fā)展轉型；更不利于保護氣候安全，實踐可持續(xù)發(fā)展。各國“應當合作促進有利的和開放的國際經濟體系，這種體系將促成所有締約方特別是發(fā)展中國家締約方的可持續(xù)經濟增長和發(fā)展，從而使它們有能力更好地應對氣候變化的問題”[14]。

（編輯：溫武軍）

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