張等文　呼連焦

摘 要：在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，與城市相比，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給呈現(xiàn)出總量不足、結(jié)構(gòu)失調(diào)、供需矛盾、主體失衡的困境。造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境的主要制度根源在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)既是造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱的重要制度環(huán)境，又是導(dǎo)致市場(chǎng)和社會(huì)組織等多元化供給主體缺失的重要因素。因此，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制，就成為化解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境的關(guān)鍵所在。

關(guān)鍵詞： 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；農(nóng)村公共產(chǎn)品；供給困境；城鄉(xiāng)一體化

中圖分類號(hào)：C912 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1502（2014）03-0010-06

在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，我國(guó)形成了工業(yè)化城市與小農(nóng)化鄉(xiāng)村的隔離格局，二元的戶籍、財(cái)政制度造成了差異巨大的二元的公共產(chǎn)品供給體制，這一體制導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等公共產(chǎn)品基本上被城市占有，從而造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足、結(jié)構(gòu)失調(diào)、供需矛盾、主體失衡的困境。為了解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所造成的“三農(nóng)”問(wèn)題以及農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境，黨的十八屆三中全會(huì)提出了將城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作為解決“三農(nóng)”問(wèn)題和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境的根本途徑的重大決策，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”，力求達(dá)到“推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”和“推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”[1]的目標(biāo)。因此，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，化解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境，對(duì)于從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略具有重要意義。

一、供給困境：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺的現(xiàn)狀

農(nóng)村公共產(chǎn)品是指由政府及其委托授權(quán)的市場(chǎng)組織、社會(huì)組織、農(nóng)民合作組織等供給主體提供的，供農(nóng)村居民在農(nóng)村范圍內(nèi)共同消費(fèi)，用于滿足農(nóng)村居民的公共需求的具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的社會(huì)產(chǎn)品或服務(wù)。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，我國(guó)公共產(chǎn)品供給實(shí)行的是“重城市，輕農(nóng)村”的二元公共產(chǎn)品供給政策，這種明顯偏向城市的供給政策致使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給長(zhǎng)期不足和嚴(yán)重短缺，主要體現(xiàn)在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足、結(jié)構(gòu)失調(diào)、供需矛盾、主體失衡等方面。

（一）供給數(shù)量困境：“農(nóng)村總量不足”與“城市局部過(guò)度”

與公共產(chǎn)品供給相對(duì)富裕的城市相比，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重匱乏。2010年全國(guó)固定資產(chǎn)投資總額為27.8萬(wàn)億元，用于城市的為24.1萬(wàn)億元，用于農(nóng)村的為3.7萬(wàn)億元，城市是農(nóng)村的6.6倍。截至2011年底，全國(guó)還有44.9%的農(nóng)戶沒(méi)有飲用自來(lái)水，21%的農(nóng)戶沒(méi)有飲用安全衛(wèi)生水，24.7%的行政村還是土路等非硬質(zhì)路面，44.7%的農(nóng)村未達(dá)到耕種收綜合機(jī)械化，基層的農(nóng)業(yè)技術(shù)人員僅有8萬(wàn)人。2011年城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入為21810元，農(nóng)村為6977元，城鄉(xiāng)收入比為3.12：1；每百戶城鎮(zhèn)家庭擁有汽車18.6輛，農(nóng)村僅有5.5輛；每百戶城鎮(zhèn)家庭擁有計(jì)算機(jī)66.8臺(tái)，農(nóng)村僅有18臺(tái)；每百戶城鎮(zhèn)家庭擁有空調(diào)122臺(tái)，農(nóng)村僅有22.6臺(tái)；醫(yī)療的投入差距就更大了，2010年城市醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用為15508.6億元，人均2315.5元，而農(nóng)村僅為4471.8億元，人均666.3元。[2]盡管近年來(lái)國(guó)家逐年增加對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給數(shù)量，但仍未改變中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的局面。

“重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村” 的城鄉(xiāng)二元化政策致使國(guó)家對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品投入總量長(zhǎng)期不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978年國(guó)家財(cái)政支農(nóng)占總支出的13.4%，到了2010年則為9.5%，幾乎在逐年下降；2008年～2010年國(guó)家對(duì)農(nóng)村固定資產(chǎn)投資額為24090億元、30707億元、36725億元，占全社會(huì)的比重為13.94%、13.66%、13.20%，盡管投資額逐年增加，但比重卻在逐年下降。2008年～2010年國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出為5955.5億元、7253.1億元、8579.7億元，雖然中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出在逐年大幅增加，但占財(cái)政總支出比重卻保持在9.5%不變，不到全國(guó)財(cái)政支出的10%。[3]而且這不到10%的財(cái)政支農(nóng)支出中的60%以上是用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位行政開支及人員供養(yǎng)、對(duì)農(nóng)民的糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出以及農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼支出，而用于農(nóng)村的醫(yī)療、教育、社會(huì)保障、就業(yè)培訓(xùn)等農(nóng)村公共產(chǎn)品的開支相當(dāng)?shù)?。?duì)于擁有8億農(nóng)民的廣大農(nóng)村來(lái)說(shuō)，國(guó)家財(cái)政用于供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入實(shí)在太少。可見，與城市相比，國(guó)家對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投資無(wú)論是總量還是增長(zhǎng)量都是偏低的，這是造成農(nóng)村公共產(chǎn)品總體數(shù)量嚴(yán)重不足的重要原因。

（二）供給需求困境：“自上而下供給”與“自下而上需求”的矛盾

當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制是一種自上而下的供給體制，主要依賴于政府自上而下的單一供給渠道。中央政府以行政命令的方式將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給按指標(biāo)的形式逐級(jí)下達(dá)、層層分解，很少考慮到不同地區(qū)的公共產(chǎn)品供需差異，這就導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給變成了自上而下的“壓力型”供給。盡管基層政府了解農(nóng)民真實(shí)的需求，但基層政府無(wú)權(quán)分配本地區(qū)的公共產(chǎn)品，只能執(zhí)行上級(jí)政府的行政命令。為了應(yīng)付上級(jí)政府名目繁多的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給任務(wù)指標(biāo)，他們往往不能顧及農(nóng)民的真實(shí)需要。這種自上而下的強(qiáng)行供給帶來(lái)了許多農(nóng)民根本不需要的“面子工程”式的公共產(chǎn)品。

在現(xiàn)行的自上而下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策體制下，作為公共產(chǎn)品供給的受益者，農(nóng)民的公共需求難以有效地向上級(jí)政府表達(dá)。雖然農(nóng)村有“一事一議”制度，但它只能解決一些受益范圍很小的或者臨時(shí)性的農(nóng)村公共產(chǎn)品，在更大范圍更大量的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策中，農(nóng)民很少有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的公共需求，這就導(dǎo)致農(nóng)民基本上失去了表達(dá)公共產(chǎn)品供給真實(shí)意愿的話語(yǔ)權(quán)，在一定程度上只能被動(dòng)地接受。正是由于這種帶有強(qiáng)制性色彩的政府“自上而下的供給”與農(nóng)民“自下而上的需求”難以表達(dá)之間的矛盾并未得到妥善解決，所以才造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與需求的脫節(jié)。

（三）供給結(jié)構(gòu)困境：“政績(jī)型公共產(chǎn)品過(guò)?！迸c“急需型公共產(chǎn)品短缺”

由于大多數(shù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入見效慢、收益低，很多基層政府及其領(lǐng)導(dǎo)為了追求“政績(jī)”，大力投資那些短期見效快的農(nóng)村公共產(chǎn)品，如，能夠體現(xiàn)官員政績(jī)的農(nóng)村劇院、鄉(xiāng)村道路、鄉(xiāng)村綠化廣場(chǎng)、飲用水設(shè)施、水利灌溉、中心廣場(chǎng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等，甚至出現(xiàn)了超需求供給的情況。然而，那些用于改善農(nóng)民生活、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的公共產(chǎn)品，如廣播電視、通信服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)資源、繼續(xù)教育等往往得不到基層政府的足夠重視；那些能夠增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)民抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力的市場(chǎng)信息服務(wù)系統(tǒng)、農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上營(yíng)銷、農(nóng)產(chǎn)品高科技推廣與應(yīng)用等農(nóng)村公共品的供給微乎其微。對(duì)于這些農(nóng)民急需的見效慢的公共產(chǎn)品，基層政府很少主動(dòng)提供，完全依賴上級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支出來(lái)供給，這就造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上存在“政績(jī)型公共產(chǎn)品過(guò)?！迸c“急需型公共產(chǎn)品短缺”的困境。

（四）供給主體困境：“縱向失衡”與“橫向失衡”并存

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的“縱向失衡”，主要體現(xiàn)在中央政府和地方政府之間供給權(quán)責(zé)劃分不清上。根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論，在公共產(chǎn)品供給方面，各級(jí)政府的責(zé)任本應(yīng)該是根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍決定的。全國(guó)性、全局性的公共產(chǎn)品理應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)供給，而地方性、區(qū)域性的公共產(chǎn)品，則由相應(yīng)層次的地方政府供給。然而，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城市的公共產(chǎn)品由各級(jí)政府全額支付，而在農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給上，中央政府和省級(jí)政府則將供給責(zé)任推給了基層政府和農(nóng)民。尤其是在后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，本應(yīng)由中央政府和省級(jí)政府統(tǒng)一提供的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共產(chǎn)品都轉(zhuǎn)移給基層政府，變相分流到地方開支，最終都落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頭上。而失去財(cái)權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要么選擇不提供或少提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，要么采取體制外籌資渠道，向農(nóng)民強(qiáng)行攤派費(fèi)用，反而增加了農(nóng)民分擔(dān)公共產(chǎn)品供給成本的負(fù)擔(dān)。

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的“橫向失衡”，主要體現(xiàn)在除政府之外的市場(chǎng)組織、社會(huì)組織、農(nóng)民合作組織等多元化供給主體缺失。在現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制中，政府在供給中處于壟斷地位，而市場(chǎng)組織、社會(huì)組織、農(nóng)民合作組織由于沒(méi)有政府授權(quán)或無(wú)利可圖難于進(jìn)入或不愿意進(jìn)入到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系中。這種單一的政府壟斷式供給不僅不能滿足農(nóng)民多樣化的公共需求，而且阻礙了市場(chǎng)力量、社會(huì)力量和農(nóng)民合作力量在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的作用發(fā)揮，從而導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給質(zhì)量差、效率低的局面。

二、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境的社會(huì)制度根源

造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境的原因是多方面的，既有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后、國(guó)家財(cái)政能力不足的客觀因素，也有農(nóng)民權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)、公共需求表達(dá)不暢的主觀因素，但歸根結(jié)底，其主要根源在于城鄉(xiāng)有別的二元結(jié)構(gòu)。在城鄉(xiāng)分治的二元體制下，我國(guó)公民被二元戶籍制度人為地分割成市民和農(nóng)民，城市市民在教育、醫(yī)療、就業(yè)和社會(huì)保障這些公共產(chǎn)品提供上都享有優(yōu)厚待遇，而農(nóng)民則被長(zhǎng)期禁錮在農(nóng)村土地上，享受到的公共產(chǎn)品少之又少。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致政府在公共產(chǎn)品供給的公共選擇上傾向城市的制度根源。公共選擇理論認(rèn)為，政治上的和經(jīng)濟(jì)上的市場(chǎng)其實(shí)是相同的，政府和其他的“經(jīng)濟(jì)人”一樣，都會(huì)從自身利益出發(fā)，通過(guò)博弈作出公共選擇。新中國(guó)成立后迫于國(guó)內(nèi)外大環(huán)境的壓力，為實(shí)現(xiàn)政府自身的政治利益，我國(guó)政府在公共選擇上實(shí)施傾向城市的城鄉(xiāng)非均衡的發(fā)展戰(zhàn)略。政府以偏低的壟斷價(jià)格統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷農(nóng)產(chǎn)品，通過(guò)“剪刀差”將農(nóng)業(yè)創(chuàng)造的價(jià)值向工業(yè)轉(zhuǎn)移。盡管在1998年，我國(guó)重新調(diào)整了產(chǎn)業(yè)政策，開始“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”，但長(zhǎng)期以來(lái)的對(duì)二元制度的路徑依賴使得這一政策并未收到較好效果。與傾向城市的發(fā)展戰(zhàn)略相匹配的是城鄉(xiāng)二元的公共產(chǎn)品供給制度，城市公共產(chǎn)品由政府包攬，資金由財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一安排，而向農(nóng)村提供的財(cái)政支持很少，農(nóng)村的公共產(chǎn)品通過(guò)財(cái)政外籌資由基層政府和農(nóng)民共同承擔(dān)。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品不同的收益也導(dǎo)致了政府在公共選擇上向城市傾斜。同市場(chǎng)中的“理性經(jīng)濟(jì)人”一樣，政府在公共產(chǎn)品的投入上也具有趨利性，更喜歡投入那些“立竿見影”的公共產(chǎn)品。城市的公共產(chǎn)品比農(nóng)村的公共產(chǎn)品更集中更顯性，帶來(lái)的政治效益更加明顯，因而政府更傾向于向城市提供公共產(chǎn)品，而不重視農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱的重要制度環(huán)境。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，國(guó)家財(cái)政支出向投資城市公共產(chǎn)品傾斜，這就使得基層政府通過(guò)國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式獲取供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金嚴(yán)重不足，從而造成了基層政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給事權(quán)與財(cái)權(quán)上的錯(cuò)位。尤其是后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)主力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力大幅下降，其對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給心有余而力不足。與日益減少的財(cái)權(quán)相反，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民對(duì)于公共產(chǎn)品的需求數(shù)量增加、質(zhì)量提升，形成多樣化的特點(diǎn)。屢增不減的事權(quán)與捉襟見肘的財(cái)權(quán)，使處于一線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府陷入了進(jìn)退兩難的境地。若不能滿足農(nóng)民基本的公共產(chǎn)品需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就失去了存在的價(jià)值；若將提供公共產(chǎn)品的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到農(nóng)民身上，引起農(nóng)民的不滿，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威就會(huì)受到削弱。在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，“事過(guò)多、財(cái)不足”的狀況導(dǎo)致基層政府淡化甚至喪失了提供公共產(chǎn)品的基本職能，使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給更加困難。根據(jù)公共財(cái)權(quán)理論，公共產(chǎn)品應(yīng)由政府免費(fèi)供給，但有事權(quán)無(wú)財(cái)權(quán)的基層政府試圖將公共產(chǎn)品的供給責(zé)任推給農(nóng)民自治組織，寄希望于通過(guò)“一事一議”制度來(lái)解決。按照制度設(shè)計(jì)，“一事一議”對(duì)村內(nèi)的農(nóng)田水利建設(shè)、村內(nèi)道路、農(nóng)業(yè)開發(fā)、植樹造林實(shí)行籌資籌勞。然而，現(xiàn)實(shí)卻不盡人意，“一事一議”制度雖被賦予了村級(jí)公共產(chǎn)品的供給決策職能，卻沒(méi)有被賦予相應(yīng)的財(cái)權(quán)，籌資的上限為每人每年15元，有限的籌資額和龐大的公共產(chǎn)品開支相比簡(jiǎn)直是杯水車薪?；鶎诱?cái)權(quán)上移、事權(quán)增加，不僅加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政緊張狀況，而且使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給陷入愈加匱乏的境地。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是造成農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策中失聲的重要原因。長(zhǎng)期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元政策致使我國(guó)形成了城鄉(xiāng)兩大利益集團(tuán)，在對(duì)于城鄉(xiāng)之間如何分配公共產(chǎn)品這個(gè)問(wèn)題上，二者之間是零和博弈。盡管農(nóng)村的整體人數(shù)大于城市，但由于其組織渙散、信息閉塞，出現(xiàn)了“人多力量不大”的悖論，導(dǎo)致農(nóng)民群體在公共產(chǎn)品供給決策中失聲。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家李普頓所說(shuō)：“農(nóng)村擁有大多數(shù)貧困和擁有大多數(shù)潛在的低成本資源，而城市擁有大多數(shù)發(fā)言權(quán)、有力的組織和權(quán)力。所以在與農(nóng)村的對(duì)抗斗爭(zhēng)中，城市階級(jí)可以贏得大多數(shù)回合?！盵4]城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民的失聲不僅表現(xiàn)在城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品分配博弈中，還體現(xiàn)為農(nóng)民在本地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品決策中缺少表達(dá)權(quán)。一方面，政府不愿意在公共產(chǎn)品的決策中聽取農(nóng)民的聲音。目前農(nóng)村公共產(chǎn)品大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上部門決議甚至是某些領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人拍腦袋決策的，本應(yīng)是公共產(chǎn)品供給對(duì)象并起到監(jiān)督作用的農(nóng)民并沒(méi)有參與到?jīng)Q策的過(guò)程中，也沒(méi)有人愿意為農(nóng)民說(shuō)話，農(nóng)民“用手投票”難以實(shí)行。另一方面，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)通過(guò)嚴(yán)格的土地和戶籍政策將農(nóng)民固定在土地上，農(nóng)民想要轉(zhuǎn)移落戶到城市或者其他較發(fā)達(dá)的農(nóng)村是很難的，農(nóng)民想要“用腳投票”自主決定進(jìn)入或退出當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系也是不可能的。因此，農(nóng)民在公共產(chǎn)品供給決策中缺乏行動(dòng)能力、集體失聲，使得自下而上的公共產(chǎn)品需求難以表達(dá)。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是造成市場(chǎng)力量和農(nóng)村民間組織等多元化供給主體缺失的重要誘因。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)通過(guò)抑制市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)村發(fā)揮作用，人為地從農(nóng)村汲取資本補(bǔ)充工業(yè)，完成了新中國(guó)建設(shè)的原始資本積累。對(duì)農(nóng)村的長(zhǎng)期束縛與汲取必然導(dǎo)致農(nóng)村市場(chǎng)化發(fā)展程度比城市要低得多。美國(guó)芝加哥大學(xué)D·蓋爾·約翰遜教授曾對(duì)此作了深刻的剖析：“農(nóng)民的福利不僅取決于他們擁有多少資源（包括人力的、物質(zhì)的和金融的），還取決于要素市場(chǎng)的運(yùn)作情況（包括勞動(dòng)、土地和資本市場(chǎng)）?！盵5]二元社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)村資本的長(zhǎng)期汲取，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏活力，使農(nóng)民收入比市民低，消費(fèi)能力十分有限，這就造成農(nóng)村市場(chǎng)活力不足。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種循利益而行的經(jīng)濟(jì)，所以低迷的農(nóng)村市場(chǎng)、低下的農(nóng)業(yè)收益率，無(wú)法吸引市場(chǎng)力量進(jìn)入到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系中來(lái)。此外，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民還沒(méi)有完全擺脫生存壓力，整體上受教育水平偏低，權(quán)利意識(shí)模糊，習(xí)慣逆來(lái)順受，很少組織起來(lái)通過(guò)自身組織的力量在涉及自身利益的公共產(chǎn)品供給上發(fā)出聲音。由于農(nóng)民缺乏組織性，沒(méi)有形成強(qiáng)有力的農(nóng)村民間社會(huì)組織，所以農(nóng)民在城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給博弈中一直處于弱勢(shì)地位。市場(chǎng)力量和農(nóng)村民間組織等多元化供給主體的缺失使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過(guò)于依賴政府，而政府的單一供給不僅效率低下，而且難以滿足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的多樣化的公共產(chǎn)品需求。

三、化解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境的策略

如上所述，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境的社會(huì)制度根源。要化解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境，就要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，解決基層政府供給事權(quán)與財(cái)權(quán)的矛盾，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。

（一）破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給一體化

要化解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境，首先要破除城鄉(xiāng)二元分割的公共產(chǎn)品供給體系，要按照黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給一體化。打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，應(yīng)從戶籍管理、勞動(dòng)力流動(dòng)、社會(huì)保障、權(quán)利保護(hù)入手，推動(dòng)資源要素在城鄉(xiāng)間合理流動(dòng)，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，向城鄉(xiāng)提供基本均衡的公共產(chǎn)品。

要破除城鄉(xiāng)有別的公共產(chǎn)品供給體制，就要求各級(jí)政府加大對(duì)農(nóng)村的公共財(cái)政支出力度，將財(cái)政支出的重點(diǎn)放在改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件上，使基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸；將新增的財(cái)政支出放在農(nóng)村的科教文衛(wèi)事業(yè)上，使公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋；調(diào)整財(cái)政支付轉(zhuǎn)移制度，將對(duì)消費(fèi)者的補(bǔ)貼逐漸改為對(duì)生產(chǎn)者的補(bǔ)貼，使公共資金向農(nóng)村傾斜。同時(shí)，應(yīng)借“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的有利契機(jī)發(fā)揮工業(yè)和城市對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的帶動(dòng)作用。城市作為經(jīng)濟(jì)中心，可以對(duì)輻射區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村起帶動(dòng)和輻射作用。依托城市豐富的資源，把周圍的農(nóng)村聯(lián)系起來(lái)，形成工業(yè)輻射農(nóng)業(yè)、城市關(guān)聯(lián)農(nóng)村的城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展模式，使城市公共產(chǎn)品供給輻射到農(nóng)村，形成城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給格局。

（二）引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化體制

政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品當(dāng)然的供給主體，承擔(dān)著供給的主要責(zé)任，但這并不意味著政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的壟斷，因?yàn)檎┙o也有可能出現(xiàn)“失靈”的情況。正如世界銀行《1997年世界發(fā)展報(bào)告》所指出的：“在許多國(guó)家中，基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)服務(wù)和其他商品及服務(wù)由公共機(jī)構(gòu)作為壟斷性的提供者來(lái)提供不可能產(chǎn)生好的結(jié)果?！盵6]公共選擇理論認(rèn)為，僅僅依靠政府的單一供給，會(huì)導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給效率低下，因而可以將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共產(chǎn)品的供給中來(lái)，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給市場(chǎng)化。文森特·奧斯特羅姆指出：“在提供公共利益和服務(wù)時(shí)，除了拓寬和完善公共部門以外，其他部門和力量也可以參與發(fā)揮這些職能?！盵7]對(duì)于純公共產(chǎn)品，政府可以通過(guò)承包轉(zhuǎn)讓、特許經(jīng)營(yíng)、委托合同、劃分股份等形式將市場(chǎng)力量和民間資本引入到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體系中，或者采取政府和市場(chǎng)聯(lián)合供給或政府和非政府組織聯(lián)合供給的模式，由政府給予市場(chǎng)組織或非政府組織一定的財(cái)政補(bǔ)貼。

構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化體制，尤為關(guān)鍵的是要鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民通過(guò)合作組織的方式提供公共產(chǎn)品。農(nóng)民合作組織可以彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)在公共產(chǎn)品供給上的失靈。政府無(wú)力包攬全部的公共產(chǎn)品，市場(chǎng)力量由于其趨利的本性也難以完全彌補(bǔ)政府在公共產(chǎn)品供給上的缺陷，而整合了村莊精英的農(nóng)民合作組織可以促使農(nóng)民通過(guò)合作的方式參與到公共產(chǎn)品供給中來(lái)。近年來(lái)，全國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社總量不斷增加，2011 年底農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)有 52.17 萬(wàn)戶，2012 年底農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)有 68.89萬(wàn)戶，2013年一季度，全國(guó)實(shí)有農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量已經(jīng)達(dá)到73.06 萬(wàn)戶，[8]愈來(lái)愈多的農(nóng)民合作社在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)村生活和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中起到了越來(lái)越重要的作用。鑒于此，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面，不僅要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，而且要充分發(fā)揮市場(chǎng)、非政府組織、農(nóng)民合作組織的功能，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)力量、非政府組織與農(nóng)民合作組織等多元化供給主體在公共產(chǎn)品供給上的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

（三）化解權(quán)責(zé)矛盾，提高政府對(duì)公共產(chǎn)品的供給能力

各級(jí)政府作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體，只有擁有了對(duì)等的供給事權(quán)與財(cái)權(quán)，才能有效地給農(nóng)村提供公共產(chǎn)品。然而，我國(guó)中央政府和地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上卻存在著事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱、權(quán)責(zé)不清晰的問(wèn)題。因而，應(yīng)根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論劃分公共產(chǎn)品的供給層次，對(duì)各級(jí)政府供給權(quán)責(zé)進(jìn)行界定，明確各類公共產(chǎn)品的具體供給主體，“在農(nóng)村公共服務(wù)供給中，中央和地方政府各有責(zé)任范圍。中央政府主要負(fù)責(zé)供給全國(guó)性公共服務(wù)，如義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生防疫、社會(huì)保障等；地方政府則負(fù)責(zé)供給地方性公共服務(wù)，如農(nóng)村治安、鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)技信息服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)等”。[9]為了確保各級(jí)政府認(rèn)真履行自己職權(quán)和財(cái)權(quán)范圍內(nèi)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任，就需要建立權(quán)責(zé)追究機(jī)制。

針對(duì)基層政府“事過(guò)多、財(cái)不足”的狀況，應(yīng)適當(dāng)?shù)厣弦剖聶?quán)、下放財(cái)權(quán)。一方面，應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品供給范圍和財(cái)權(quán)，對(duì)基層政府供給事權(quán)進(jìn)行調(diào)整，將超范圍的、溢出性的公共產(chǎn)品事權(quán)上移。另一方面，應(yīng)對(duì)基層政府進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，加大中央和省級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)的農(nóng)村公共產(chǎn)品進(jìn)行專項(xiàng)的財(cái)政補(bǔ)貼，提高基層政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給能力。

（四）暢通需求表達(dá)機(jī)制，讓農(nóng)民掌握公共產(chǎn)品供給決策的話語(yǔ)權(quán)

為了解決現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供需矛盾的問(wèn)題，為了避免政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的“形象工程”和“政績(jī)工程”，就要建立以農(nóng)民公共需求為導(dǎo)向的“自下而上”的表達(dá)機(jī)制，使農(nóng)民掌握公共產(chǎn)品供給決策的話語(yǔ)權(quán)，使政府公共產(chǎn)品供給能夠充分地反映農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的真實(shí)的需求偏好。政府要制定一整套合理的制度來(lái)保障農(nóng)民的民主需求表達(dá)，并且對(duì)實(shí)施過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過(guò)設(shè)立公共產(chǎn)品供給決策聽證制度，鼓勵(lì)農(nóng)民參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品供給決策過(guò)程中；通過(guò)完善“一事一議”制度，鼓勵(lì)農(nóng)民參與到村級(jí)公共產(chǎn)品決策過(guò)程中。

讓農(nóng)民掌握公共產(chǎn)品供給決策的話語(yǔ)權(quán)，就需要培養(yǎng)農(nóng)民組織，鼓勵(lì)農(nóng)民建立完全屬于自己的社會(huì)組織，比如農(nóng)民協(xié)會(huì)等，使農(nóng)民可以依靠組織的力量來(lái)影響政府關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策。農(nóng)民組織的培育和發(fā)展，不僅為農(nóng)民提供了表達(dá)自己公共需求的組織載體，暢通了農(nóng)民的需求表達(dá)渠道，而且可以對(duì)國(guó)家公權(quán)力在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的濫用進(jìn)行制衡，可以增強(qiáng)農(nóng)民在公共產(chǎn)品供給決策中的博弈力量，使農(nóng)民掌握公共產(chǎn)品供給決策的話語(yǔ)權(quán)，從而抑制不合理的公共產(chǎn)品供給，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率。

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