嚴(yán)念慈　王騰　袁妙彧

摘 要：由工業(yè)化和農(nóng)業(yè)化帶來的人口劇增和環(huán)境污染情況問題浮現(xiàn)，生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)文明建設(shè)是新時(shí)代中國的社會(huì)建設(shè)要求，同時(shí)也是貫徹科學(xué)發(fā)展觀，可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。但是，基層環(huán)保執(zhí)法人員在實(shí)際執(zhí)行中，卻面臨諸多的困難和阻力，執(zhí)法效率不高。以漢川市為例，對基層環(huán)保情況及執(zhí)法現(xiàn)狀進(jìn)行研究，并提出相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：基層環(huán)保；執(zhí)法現(xiàn)狀；對策

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198（2014）09-0152-02

1 問題的提出

漢川市位于湖北省中部偏東，漢水下游，漢川市區(qū)位優(yōu)勢明顯，地處江漢平原腹地，緊鄰武漢，境內(nèi)資源豐富、土地肥沃，素有“江漢明珠”和江漢平原“魚米之鄉(xiāng)”之美譽(yù)。隨著我國中部地區(qū)的崛起以及武漢城市圈的建立，漢川市的經(jīng)濟(jì)近年來處于高速的發(fā)展階段，政府不斷的招商引資，吸引了很多大企業(yè)來到當(dāng)?shù)亟◤S。同時(shí)作為江漢平原重要的農(nóng)業(yè)基地，漢川市的養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展也特別迅猛，由工業(yè)化和農(nóng)業(yè)化帶來的人口劇增和環(huán)境污染情況問題浮現(xiàn)。環(huán)境的破壞給當(dāng)?shù)鼐用竦纳钜约案浇r(nóng)民的生產(chǎn)帶來了巨大的威脅。

搞好基層環(huán)境保護(hù)工作，不僅是新時(shí)代中國的社會(huì)建設(shè)要求，同時(shí)也是貫徹科學(xué)發(fā)展觀，可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。為提高基層環(huán)保執(zhí)法實(shí)效，筆者及其調(diào)研小組通過深入漢川實(shí)地，深度訪談基層環(huán)保執(zhí)法部門及其當(dāng)?shù)仄胀ò傩?，收集到大量一手材料，并對基層環(huán)保執(zhí)法存在的問題及應(yīng)采取的對策進(jìn)行了探討。

2 漢川市環(huán)保執(zhí)法現(xiàn)狀及存在問題

2.1 產(chǎn)業(yè)概況

近年來，漢川市政府重視招商引資，改變了以往粗放式發(fā)展策略，選擇性的引進(jìn)一些對環(huán)境污染較小的輕工業(yè)，例如食品加工業(yè)、紡織業(yè)、印染業(yè)等產(chǎn)業(yè)，漢川市產(chǎn)業(yè)園呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元化趨勢。對于歷史遺留下來的一些重污染企業(yè)，特別是二十多家造紙廠，近幾年來，已全部被限令關(guān)停。

目前漢川市有三個(gè)污水處理廠，分別是馬口污水處理廠、川東環(huán)能公司、以及城鎮(zhèn)居民生活污水處理廠。大部分企業(yè)已經(jīng)加入污水處理官網(wǎng)，由污水處理廠統(tǒng)一處理工廠排放的污水，并實(shí)行在線監(jiān)控。部分大型企業(yè)，例如達(dá)利園、銀鷺等企業(yè)自身安置了污水處理設(shè)備，自行處理工廠排放的污水。部分小企業(yè)尚未加入排污官網(wǎng)系統(tǒng)，自行排放污水。

2.2 基層環(huán)保執(zhí)法工作效率低下

（1）執(zhí)法人員缺乏現(xiàn)場手段。因?yàn)榄h(huán)保人員缺乏現(xiàn)場決定權(quán)，這就使得法律在一定形式上不夠嚴(yán)格?；鶎迎h(huán)保執(zhí)法人員在發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法排污后，只能先下達(dá)整改通知書。如果沒有整改的企業(yè)，環(huán)保執(zhí)法人員又需要向政府部門申請，立案下達(dá)行政處罰告知，如果告知后還不整改的企業(yè)才能由政府部門作出行政處罰決定，最后才能移交法院。這一系列瑣碎的程序下來，需要很多時(shí)間和精力，無疑造成了執(zhí)法效率低。

（2）部門職責(zé)不清，存在踢皮球的現(xiàn)象。比如交通運(yùn)輸車產(chǎn)生了噪音，這個(gè)到底是由環(huán)保部門來負(fù)責(zé)還是交通運(yùn)輸部門來負(fù)責(zé)呢？職責(zé)不清的時(shí)候，由于違法交叉的情況很難處理，一般會(huì)導(dǎo)致舉報(bào)居民也不清楚到底應(yīng)該交給誰來處理。這樣也會(huì)造成執(zhí)法效率低的情況。

（3）基層環(huán)保執(zhí)法還面臨著檢測技術(shù)不夠先進(jìn)的問題，不能及時(shí)對污染物進(jìn)行實(shí)地檢測，需要借助實(shí)驗(yàn)化驗(yàn)的手段，使得工作開展面臨困難。

（4）基層環(huán)保執(zhí)法的專業(yè)人員無法完全滿足實(shí)際需要。因?yàn)槊刻旎鶎迎h(huán)保執(zhí)法人員都要出勤，奔波于各企業(yè)之間。一旦有緊急需要處理的突發(fā)事件，出去監(jiān)督執(zhí)法的人員更是疲于奔命。尤其是實(shí)施突擊檢查時(shí)更顯人手不足。此外環(huán)保部門的人很多不具有專業(yè)素質(zhì)，大多數(shù)人員是軍轉(zhuǎn)過來的，沒有受過正規(guī)的訓(xùn)練，對環(huán)保執(zhí)法的意識(shí)不夠強(qiáng)烈。

（5）環(huán)保執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不夠，執(zhí)法人員工資太低。作為基層環(huán)保工作人員，工資收入水平相對于政府其他行政事業(yè)單位而言是比較偏低的。由于取消了過去由環(huán)保部門征收的“排污費(fèi)”，統(tǒng)一由政府財(cái)政撥款支付執(zhí)法人員工資。是否有可能出現(xiàn)涉污企業(yè)行賄執(zhí)法人員以躲避處罰就不得而知了。

2.3 總體上企業(yè)環(huán)保意識(shí)和行為較過去明顯增強(qiáng)

（1）企業(yè)的環(huán)保意識(shí)較以前已經(jīng)明顯的提高，部分企業(yè)已經(jīng)主動(dòng)承擔(dān)起環(huán)保的職責(zé)，對企業(yè)生產(chǎn)的污染物進(jìn)行治理。

（2）由于基層環(huán)保執(zhí)法缺乏強(qiáng)有力的威懾力和約束力。企業(yè)的環(huán)保的“守法成本”高于“違法成本”，會(huì)導(dǎo)致部分只顧生產(chǎn)利益的企業(yè)缺乏對污染物的治理，導(dǎo)致污染物的直接排放。

（3）即使引進(jìn)了污水處理工廠，但企業(yè)生產(chǎn)污水處理后產(chǎn)生的污泥同樣會(huì)導(dǎo)致二次污染。基層環(huán)保部門對此顯得舉手無措。需要政府、企業(yè)和社會(huì)各方的努力，引進(jìn)更先進(jìn)有效的污染治理技術(shù)，從政策的層面解決區(qū)域環(huán)境污染問題。

（4）小作坊式的企業(yè)環(huán)保意識(shí)偏低，污染相對于大中型企業(yè)而言更為隱蔽。使得環(huán)保監(jiān)察和執(zhí)法工作的難度更為增加。環(huán)保部門常常接群眾舉報(bào)，現(xiàn)場執(zhí)法時(shí)卻出現(xiàn)“人去樓空”的現(xiàn)象。

2.4 基層百姓對環(huán)保執(zhí)法工作評(píng)價(jià)偏低

（1）由于環(huán)保執(zhí)法的宣傳不夠到位，環(huán)保執(zhí)法人員雖然在近些年做了許多努力，污水處理的情況有所好轉(zhuǎn)。但是老百姓對政府的刻板印象和河流污染的現(xiàn)狀，百姓們對環(huán)保執(zhí)法仍然存在很多不滿。他們認(rèn)為政府沒有什么作為，只會(huì)一味的貪污，以犧牲老百姓的生存環(huán)境作為代價(jià)。

（2）基層百姓對環(huán)境污染的認(rèn)識(shí)不足?，F(xiàn)階段漢川市的生活廢水污染遠(yuǎn)超工業(yè)廢水的污染，居民的生活污水和畜牧業(yè)污水其實(shí)對環(huán)境也產(chǎn)生了很大的傷害，但基層百姓并沒有覺察到，并將一切的環(huán)境問題都推卸到企業(yè)和政府環(huán)保執(zhí)法部門身上。

3 造成基層環(huán)保執(zhí)法效率低下的原因

3.1 環(huán)境保護(hù)立法不夠完善

首先環(huán)境保護(hù)立法相對比較抽象，缺乏執(zhí)行層面的相關(guān)指導(dǎo)，沒有相應(yīng)的處罰規(guī)定。我國環(huán)保法律雖然規(guī)定了企業(yè)的諸多禁止行為，但是卻沒有詳細(xì)說明企業(yè)觸犯這些禁止行為后的后果，導(dǎo)致很多企業(yè)出現(xiàn)類似問題后卻沒有明確的法律規(guī)定進(jìn)行制裁。

其次，目前對于各類環(huán)境違法行為，法律規(guī)定環(huán)境保護(hù)行政主管部門只有行政處罰權(quán)，而無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。面對違法行為，執(zhí)法人員除下達(dá)整改通知書責(zé)令改正外，再無其他措施保證違法行為不再繼續(xù)發(fā)生。而且環(huán)境保護(hù)行政主管部門做出行政處罰決定3個(gè)月后才能申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。環(huán)境違法企業(yè)多數(shù)屬中小型企業(yè)，在做出行政罰3個(gè)月后早已人去樓空，致使很多違法者逃過了法律的懲處。

3.2 環(huán)保執(zhí)法部門內(nèi)部機(jī)制不健全，體制不適

目前，環(huán)保部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置仍僅從工作性質(zhì)上進(jìn)行塊塊劃分。由于體制和制度不完善，各內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間往往不能相互制約、相互監(jiān)督。環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察、法制、管理等內(nèi)部設(shè)置機(jī)構(gòu)不能相互牽制，職責(zé)劃分不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，影響了環(huán)境執(zhí)法的整體執(zhí)法效果和執(zhí)法效率。

此外，環(huán)保執(zhí)法人才培養(yǎng)機(jī)制與環(huán)保工作要求也存在差距?；鶎迎h(huán)保隊(duì)伍的培訓(xùn)主要集中在政治思想、領(lǐng)導(dǎo)講話以及相關(guān)政策法規(guī)方面。而對于執(zhí)行過程中所需要的信息技術(shù)、預(yù)測技術(shù)、應(yīng)變技術(shù)，以及執(zhí)行過程中經(jīng)常需要運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)手段和法律手段的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)較少。

3.3 社會(huì)公眾環(huán)保意識(shí)缺乏，參與程度不夠

環(huán)境保護(hù)是關(guān)系社會(huì)公眾切身利益的大事，是重要的公共事務(wù)之一，群眾有責(zé)任和義務(wù)參與到環(huán)境保護(hù)之中?？墒牵聦?shí)上社會(huì)大眾普遍缺乏環(huán)境保護(hù)的意識(shí)，環(huán)境保護(hù)的參與程度并不高。大部分的社會(huì)公眾對環(huán)境保護(hù)的概念認(rèn)識(shí)十分模糊，對負(fù)面環(huán)境問題的敏感程度較高，對正面環(huán)境問題如可持續(xù)發(fā)展、自然保護(hù)區(qū)等關(guān)注不足。社會(huì)公眾也普遍缺乏學(xué)習(xí)環(huán)保知識(shí)、主動(dòng)參加公益環(huán)?；顒?dòng)的意識(shí)。

調(diào)查中，幾乎所有當(dāng)?shù)鼐用穸疾涣私庠谖覈r(nóng)村面源污染已經(jīng)超過了企業(yè)造成的點(diǎn)源污染。面源污染主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是化肥、農(nóng)藥和地膜污染；二是畜禽排泄物污染；三是農(nóng)村生活垃圾污染。面源污染由于形式上具有分散性、不確定性、污染源多樣性等特點(diǎn)，其治理本身也是一個(gè)難題。由于基層環(huán)保部門對農(nóng)村面源污染的執(zhí)法情況基本處于失靈的狀態(tài)。加之基層百姓缺乏相應(yīng)的環(huán)保意識(shí)和環(huán)保知識(shí)。于是就會(huì)將環(huán)境污染之過完全推卸到企業(yè)和政府環(huán)保執(zhí)法部門身上。

4 相應(yīng)對策

4.1 完善相關(guān)法律法規(guī)，加大執(zhí)法行政強(qiáng)制權(quán)

進(jìn)一步完善相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，加大對違法行為的處罰力度，提高環(huán)境違法處罰標(biāo)準(zhǔn)，提高法律成本。賦予基層環(huán)保部門一定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，如查封、凍結(jié)、扣押、沒收、責(zé)令停產(chǎn)等必要的環(huán)境執(zhí)法強(qiáng)制措施。制定法律來解決有法不依、違法不究、違法成本低、守法成本高的問題，特別應(yīng)加強(qiáng)對環(huán)保部門查處違法排污行為時(shí)，拒不改正和執(zhí)行的，繼續(xù)排放有毒有害物質(zhì)此類無視法律法規(guī)的行為的企業(yè)或個(gè)人處罰方面的立法。如賦予基層執(zhí)法人員可現(xiàn)場查封設(shè)備、責(zé)令立即停產(chǎn)等必要的環(huán)境執(zhí)法強(qiáng)制措施，阻止環(huán)境與群眾身心健康繼續(xù)受到侵害。

同時(shí)加強(qiáng)地方立法。市、地區(qū)人大應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制訂出切實(shí)可行、操作性強(qiáng)的地方性法律、法規(guī)。行政處罰不僅要懲處違法者的第一次，還要預(yù)防第二次，杜絕第三次，為徹底消滅違法行為的繼續(xù)提供法律支持。

4.2 加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制和環(huán)保執(zhí)法部門內(nèi)部建設(shè)

環(huán)境保護(hù)事業(yè)單靠環(huán)保一個(gè)部門的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須進(jìn)一步健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、人大監(jiān)督、環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管、有關(guān)部門分工協(xié)作，污染者治理，群眾參與”的環(huán)境保護(hù)工作機(jī)制。在各級(jí)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下在各級(jí)人大的監(jiān)督支持下，發(fā)揮環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管的職能加強(qiáng)與監(jiān)察、司法等部門聯(lián)合行動(dòng)，推動(dòng)各行各業(yè)按照環(huán)保法的要求，齊抓共管，才能使“踢皮球”的現(xiàn)象慢慢消失，使環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)政策和工作措施落到實(shí)處。

同時(shí)，當(dāng)?shù)卣蜕霞?jí)環(huán)保部門，應(yīng)當(dāng)對其下屬的環(huán)保部門的環(huán)境執(zhí)法工作情況進(jìn)行有效監(jiān)督。此外，國家財(cái)政部門還應(yīng)該加大環(huán)保執(zhí)法的財(cái)政預(yù)算，加大對環(huán)保執(zhí)法人員的資金投入，設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)和工作積極性。

4.3 加大宣傳力度，發(fā)揮媒體的作用，提高社會(huì)公眾的環(huán)保意識(shí)和參與程度

政府應(yīng)該把各項(xiàng)工作責(zé)任向社會(huì)公開承諾，廣泛接受人民群眾的監(jiān)督。及時(shí)澄清誤解，完善環(huán)境信訪制度。設(shè)置環(huán)境信訪專員與突發(fā)事件發(fā)言人，以方便群眾投訴、反映情況，也可以就突發(fā)事件及時(shí)向社會(huì)公布信息，以免不良恐慌的發(fā)生，提高政府的公信力。加強(qiáng)政府在環(huán)保作為方面的宣傳，改變社會(huì)公眾對政府的負(fù)面刻板印象。特別是作為基層的環(huán)境保護(hù)部門更應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的宣傳教育，轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊乃枷胗^念。如聯(lián)合報(bào)紙、雜志、電視、互聯(lián)網(wǎng)等多種媒體，通過利用“六·五”世界環(huán)境日等一切可利用的機(jī)會(huì)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)法的大力宣傳工作，讓環(huán)保的觀念深入人心。

社會(huì)公眾是環(huán)境保護(hù)的生力軍，國家要建立起各種相關(guān)的加強(qiáng)公眾參與環(huán)境保護(hù)的制度，創(chuàng)造和擴(kuò)大公眾參與環(huán)境保護(hù)的機(jī)會(huì)，確保公眾參與的有效性，使公眾廣泛參與到環(huán)境保護(hù)中來。

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