王鶯樺

摘 要：2013年《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》頒發(fā)后，對于四類組織進行直接登記在實踐中已然展開。但目前直接登記，取得合法地位后的相關(guān)社會組織法律地位如何仍不明確；其余不能直接登記，還未得到法律認可的社會組織是否仍為非法民間組織，仍無定論。在多國實踐中，通常采取賦予社會組織法人地位，并同時規(guī)定未經(jīng)登記的社會組織可不向國家登記進行活動，但是沒有法人地位。我國可參考借鑒他國相關(guān)法律規(guī)范，并在我國具體實踐的基礎(chǔ)上對此進行明確規(guī)定。

關(guān)鍵詞：社會組織；法律地位；問題；對策思考

中圖分類號：D922.29 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）09-0071-04

2007年，十七大鄭重提出了“重視社會組織建設(shè)和管理”的新任務(wù)；2008年，黨的十七屆二中全會提出，要“更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品”。2012年，黨的十八大又進一步提出要在改善民生和創(chuàng)新社會管理中加強社會建設(shè)，“強化人民團體在社會管理中的職責，引導社會組織健康有序的發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用”。2013年，黨的十八屆三中全會提出，“創(chuàng)新社會治理……要改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力……”。

應(yīng)該說，自新中國成立以來，中國社會組織的發(fā)展經(jīng)歷了一個不被需要，初步發(fā)展到受限制，再到被認知、接受，十八屆三中全會后進入新的發(fā)展機遇的過程，而這一過程也正是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一個折射。從計劃經(jīng)濟的建立，到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，再到市場經(jīng)濟得到一定程度發(fā)展。在解決了人民的溫飽問題后，人權(quán)意識、公民社會的構(gòu)建與發(fā)展提上了議事日程，作為政府與市場之外的第三部門，社會組織開始不斷出現(xiàn)在公眾眼前，而社會建設(shè)也為公眾所關(guān)注。轉(zhuǎn)型時期，各類社會問題凸現(xiàn)，在肯定頂層設(shè)計對于社會和諧快速發(fā)展的重要性的同時，社會組織的作用得到了應(yīng)有的肯定。

但由于法律往往滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的局限，諸多社會組織在得到繁榮發(fā)展的同時，其合法性問題仍未解決，其法律地位沒有得到應(yīng)有的肯定。

一、社會組織及其重要作用

（一）社會組織內(nèi)涵

社會組織，在生活中或相關(guān)規(guī)范性文件中被人們稱為“民間組織”、“社會團體”、“非營利組織”、“非政府組織”、“第三部門”、“民辦非企業(yè)單位”等等。但實際上，由于表述的具體場景、主體的不同，其含義并不完全相同。

1989年10月國務(wù)院《社會團體登記管理條例》第2條：“在中華人民共和國境內(nèi)組織的協(xié)會、學會、聯(lián)合會、研究會、基金會、聯(lián)誼會、促進會、商會等社會團體，均應(yīng)依照本條例的規(guī)定申請登記。社會團體經(jīng)核準登記后，方可進行活動?！痹诖耍黝悈f(xié)會、學會等皆歸為社會團體。1998年9月《社會團體登記管理條例》第2條：“本條例所稱社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。國家機關(guān)以外的組織可以作為單位會員加入社會團體?！鄙鐣F體內(nèi)涵表述從列舉式表述，到1998年的概念性表達，其涵蓋面更為寬泛。

2000年4月民政部發(fā)布《取締非法民間組織暫行辦法》第1條規(guī)定：“為了維護社會穩(wěn)定和國家安全，根據(jù)《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》及有關(guān)規(guī)定，制定本辦法?！痹诖?，民間組織的含義包括社會團體和民辦非企業(yè)單位；將大量在實踐中存在，并在社會生活方方面面中發(fā)揮著積極作用的草根社會組織（也稱志愿組織）排除在了合法民間組織之外。這樣的對于社會組織準入實行嚴格的“雙重管理”下的規(guī)范，在很大程度上限制了社會組織地規(guī)范有序發(fā)展。

基于此，筆者認為，社會組織是區(qū)別于政府和企業(yè)的，在政府和企業(yè)失靈狀態(tài)下，在諸多公共領(lǐng)域發(fā)揮著不可替代作用的，由民間力量自行組織起來，從事非營利活動的社會組織，其包括法律意義上的社會團體、民辦非企業(yè)單位和截至目前未獲登記（或稱未取得合法地位的）草根志愿組織。

（二）社會組織的重要作用

俞可平教授曾這樣描述，“公民社會是相對獨立于政治國家的民間公共領(lǐng)域，其基礎(chǔ)和主體是各種各樣的民間組織”?？梢姡鐣M織與公民社會的發(fā)展密切相關(guān)，社會組織是公民社會發(fā)展的重要載體。其作為與政府和企業(yè)之外的第三部門，“從事那些政府和企業(yè)不愿意做、做不了或者做起來沒有效率的事情?！逼渚哂兄С质袌霭l(fā)展、提供社會服務(wù)、促進社會創(chuàng)新、影響公共政策、反抗市場暴政、制約政府權(quán)力等六項功能。同時，何增科認為，“民間組織在促進經(jīng)濟發(fā)展、建設(shè)民主政治、構(gòu)建和諧社會、傳播先進文化、開展民間外交等方面都發(fā)揮著不可替代的重要作用?！笨梢?，社會組織在政府失靈、市場失靈的諸多領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。

二、我國社會組織發(fā)展情況及其法律地位現(xiàn)狀與問題

（一）社會組織發(fā)展情況

據(jù)民政部數(shù)據(jù)，截至2012年底，全國共有社會組織49.9萬個，比上年增長8.1%。全國共有社會團體27.1萬個，比上年增長6.3%；全國共有基金會3 029個，比上年增加415個，增長15.9%；全國共有民辦非企業(yè)單位22.5萬個，比上年增長10.1%。由圖一可見，從2005年到2012年的7年間，社會組織數(shù)量成倍增長。

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圖一

另據(jù)報道，從1988年到2012年，全國登記的社會組織數(shù)量增長了100多倍。1988年，我國僅登記社會團體4 446個，到十年前，全國各級民政部門登記的社會組織不過20余萬家；而截止到2012年年底，這一數(shù)字超過了49萬。更多是大量因無法在民政注冊但以社會組織名義活動的“草根組織”和在華活動的境外社會組織。據(jù)研究者調(diào)研估計，后者總數(shù)應(yīng)在300萬家之上。大量存在于民間未登記，未取得合法地位的草根民間組織數(shù)量仍無法統(tǒng)計。

（二）社會組織法律地位現(xiàn)狀與問題

1.法律地位現(xiàn)狀

1982年《憲法》第35條規(guī)定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由?！笨隙斯竦慕Y(jié)社自由權(quán)，賦予了人民結(jié)社的自由，為社會組織的成長和持續(xù)發(fā)展做好了憲法保障。

1998年民政部《社會團體登記管理條例》第3條第1款后半段規(guī)定：“社會團體應(yīng)當具備法人條件?！奔捶部勺缘怯洖樯鐣F體的社會組織都應(yīng)該具備法人條件，都具有法人資格。

1998年國務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條第1款規(guī)定：“民辦非企業(yè)單位根據(jù)其依法承擔民事責任的不同方式分為民辦非企業(yè)單位（法人）、民辦非企業(yè)單位（合伙）和民辦非企業(yè)單位（個體）三種?！本邆湎鄳?yīng)條件，經(jīng)注冊登記的民辦非企業(yè)單位因其各自所具備的條件不同，其法律地位分別為民辦非企業(yè)單位（法人）、民辦非企業(yè)單位（合伙）和民辦非企業(yè)單位（個體）三種。

2013年《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》在改革社會管理制度項下提到：“重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織。成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意?！弊源?，行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織不需要找到行業(yè)主管單位，即可直接到民政部門登記，從而實現(xiàn)了該四類社會組織登記必須“經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意”的解禁，也給了社會組織更大的發(fā)展可能與空間。

應(yīng)該說，隨著社會主義市場經(jīng)濟地快速發(fā)展，經(jīng)濟地多元化促進了政治多元化發(fā)展，公民意識從萌芽到持續(xù)發(fā)展，人民的自由和權(quán)利得到了更多保障。作為第一部門的政府意識到了社會組織的重要作用，為促進社會組織地持續(xù)發(fā)展，不斷完善社會組織發(fā)展的制度環(huán)境，積極引導社會組織規(guī)范有序發(fā)展。

2.社會組織法律地位規(guī)范中存在的問題

雖然，我國社會組織相關(guān)法律法規(guī)不斷完善，但我們注意到實踐中仍存在諸多問題。如2013年《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》對于直接登記的規(guī)范是政策性安排，其穩(wěn)定性較差；且經(jīng)直接登記后的社會組織法律地位如何并無明確規(guī)定。同時，其他未列入直接登記范疇的社會組織仍未解決其合法性問題。

（1）現(xiàn)行法律規(guī)范下，適格社會組織法律地位

依照我國《民法通則》的規(guī)定，我國民事主體主要包括自然人、合伙、個體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營戶、法人等，其中法人包括機關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社團法人三類。

1998年國務(wù)院《社會團體登記管理條例》第3條規(guī)定：“成立社會團體，應(yīng)當經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定進行登記。社會團體應(yīng)當具備法人條件?！?999年民政部《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》第2條規(guī)定：“民辦非企業(yè)單位根據(jù)其依法承擔民事責任的不同方式分為民辦非企業(yè)單位（法人）、民辦非企業(yè)單位（合伙）和民辦非企業(yè)單位（個體）三種。”第4條將民辦非企業(yè)單位限定于教育事業(yè)、衛(wèi)生事業(yè)、文化事業(yè)、科技事業(yè)、體育事業(yè)、勞動事業(yè)、民政事業(yè)、社會中介服務(wù)業(yè)、法律服務(wù)業(yè)、其他等十類。

依據(jù)既有的法律規(guī)范可推知，獲得優(yōu)先發(fā)展權(quán)，可直接登記的行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織等四類社會組織，如滿足《社會團體登記管理條例》或《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》民辦非企業(yè)單位（法人）規(guī)定，為法人單位；但對于不能滿足法人條件的，是否可將其列為《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》中的民辦非企業(yè)單位（合伙）和民辦非企業(yè)單位（個體）兩類，值得商討。但其絕不可能成為法人社團，而我國目前又沒有關(guān)于非法人社團的相關(guān)法律規(guī)定。因而，部分獲得直接登記的社會組織法律地位不明。

（2）未取得直接登記權(quán)民間組織法律地位

依據(jù)2000年4月民政部發(fā)布《取締非法民間組織暫行辦法》第2條規(guī)定，以下三種情況下，民間組織為非法：未經(jīng)批準，擅自開展社會團體籌備活動的；未經(jīng)登記，擅自以社會團體或者民辦非企業(yè)單位名義進行活動的；被撤銷登記后繼續(xù)以社會團體或者民辦非企業(yè)單位名義進行活動的。因而，未取得直接登記權(quán)民間組織仍屬于非法民間組織。

總體而言，我國社會組織發(fā)展處境尷尬。行業(yè)協(xié)會商會等四類組織可直接登記的社會組織獲得了解禁，但除該四類優(yōu)先發(fā)展的社會組織外，大量專業(yè)類、學術(shù)類、聯(lián)合類等民間組織而言，仍須面對嚴格的雙重管理體制，大多情況下仍無法取得法律認同，仍缺乏合法主體地位。

三、其他國家社會組織法律地位規(guī)范情況及其啟示

（一）俄羅斯《社會團體法》

1.社會團體經(jīng)國家注冊登記即享有法人資格，不向國家申請登記注冊沒有法人地位，但可進行活動

俄羅斯國家杜馬1995年4月14日通過，由《俄羅斯報》1995年5月25日發(fā)表的《社會團體法》第3條結(jié)社權(quán)的要素項下第4款“公民成立的社團可依照本法規(guī)定的程序進行登記，從而取得法人地位；社會團體亦可不向國家登記進行活動，但是沒有法人地位”。第6條第5款后半段規(guī)定，“社會團體的參加者，不論其為自然人或法人，均應(yīng)享有同等的權(quán)利并承擔相應(yīng)的義務(wù)”。第18條規(guī)定第4款，“社會團體一向國家登記，其作為法人的法律行為能力即應(yīng)產(chǎn)生”。

可見，在俄羅斯，對于社會團體的法律規(guī)范已上升到國家法層面；同時，社會團體一經(jīng)向國家注冊登記成立即具有法人資格，但社會團體不向國家申請登記仍可以進行活動，只是沒有法人地位，絕不至成為非法社會組織。在我國，未經(jīng)登記的社會組織為非法社會組織。

2.社會團體組織形式及其法律地位

《社會團體法》第7條規(guī)定：“一個社會團體可以以下列各種組織形式中的一種形式成立：公共組織；公共運動；公共基金會；社會公共機構(gòu)；社區(qū)行動委員會”。第8條至第13條分別對各類社團組織形式進行界定，并分別對其法人地位進行了闡述，尤其值得肯定的是其第12條第3款對于社區(qū)行動委員會的界定：“如果一個社區(qū)行動委員會已向國家登記，它應(yīng)依照其章程取得一個法人的權(quán)利和義務(wù)”。而我國多數(shù)社區(qū)服務(wù)類社會組織都因規(guī)模較小，不能滿足社團法人條件而難以取得社團法人資格。

3.啟示與借鑒

于我國社會組織發(fā)展而言，很有必要頒布實施國家法層次上的《結(jié)社法》，并明確經(jīng)注冊登記的社會組織的法人地位，及未經(jīng)登記的社會組織相關(guān)權(quán)利。從而在避免出現(xiàn)相關(guān)領(lǐng)域法律真空。

（二）拉脫維亞《公共組織及其組織的聯(lián)合法案》

1.關(guān)于公共組織法人地位的普遍性規(guī)定

拉脫維亞最高議會《公共組織及其組織的聯(lián)合法案》第15條規(guī)定：“公共組織或公共組織聯(lián)合在注冊之日即取得法人的所有權(quán)利。公共組織或公共組織聯(lián)合從注冊之日開始就可以按照法律及其憲章的規(guī)定開始自己的活動”。第16條第3款規(guī)定：“根據(jù)法律規(guī)定或部長內(nèi)閣制定的規(guī)范，公共組織及其聯(lián)合可以成為公共法的主體并能履行特殊的國家職能”。第17條：“禁止公共組織及其聯(lián)合武裝其成員、組織他們進行軍事訓練和建立軍事單位”。

由上述規(guī)定可見在拉脫維亞，公共組織自注冊之日即取得法人資格，且在特定情形下可成為行政主體，并履行特殊國家職能。其第17條的規(guī)定值得借鑒，從國家安全考慮，對軍事組織等特殊組織進行禁止性規(guī)定是必要的。

2.對于特殊公共組織及其聯(lián)合的補充規(guī)定

拉脫維亞《公共組織及其組織的聯(lián)合法案》對政治組織、開放型基金、社團（專業(yè)團體）進行了專門性補充規(guī)定。只有在滿足特定條件的前提下，該三類社會組織才能成立。而基于國家安全、開發(fā)型基金和專業(yè)團體管理需要的考慮，對該三類社會組織進行限制性發(fā)展尤其必要。

3.啟示與借鑒

對軍事組織等進行禁止性規(guī)定，對政治組織、開放型基金、社團（專業(yè)團體）進行專門性限制性規(guī)范的體例有其現(xiàn)實意義。我國在制定《結(jié)社法》的時候，可參考這樣一種針對某些特定社會組織進行特別規(guī)范的體例，以更好促進社會組織規(guī)范有序發(fā)展。

（三）美國《非營利法人示范法（1987）》

1.非營利法人地位的普遍性規(guī)定

《非營利法人示范法（1987）》第1.20條對非營利法人備案做要求如下：“I.文件必須滿足本條的要求，以及任何其他條文對于本條要求的增加或者變更，才有權(quán)向州務(wù)卿備案。……VII.制作申請文件者應(yīng)當在文件上簽字，在簽字下面或者對面說明其姓名和簽字的身份。申請文件可以（但不必須）包括：（一）法人印章；（二）一個秘書或一個助理秘書的證明；（三）承認，鑒定，或者證據(jù)?！?/p>

由本條規(guī)定可知，美國非營利法人僅需提供法人印章、秘書證明、證據(jù)即可進行備案，而備案后可取得非營利法人地位。

2.對非營利法人的分類及專門性規(guī)定

第1.40條定義中的第6項做了如下描述：“‘法人指公益法人、互益法人以及宗教法人。”第1.80條：“宗教法人——憲法保護：適用于宗教法人事務(wù)的宗教教義不符合本法關(guān)于同一事項的規(guī)定的，宗教教義應(yīng)當限制于《聯(lián)邦憲法》或者本州憲法的要求，或者二者同時滿足。”

由上述規(guī)定可知，美國《非營利法人示范法（1987）》根據(jù)不同標準對非營利法人進行了類別區(qū)分，并針對不同類別進行了不同規(guī)范；對宗教法人進行了限制性規(guī)定。

3.啟示與借鑒

相較于美國備案后可取得非營利法人地位，我國社會組織要取得社團法人地位可就不那么容易了。按照我國1998年《社會團體登記管理條例》規(guī)定，“向民政部門申請成立的社團，除了規(guī)范的名稱、必要的組織、固定的場所、專職人員、會員數(shù)量、資產(chǎn)經(jīng)費、民事能力等基本資格外，還有排他性的‘非競爭性原則和‘限制分支原則，特別是必須首先有一個掛靠的主管單位，而且這個主觀單位必須是經(jīng)中共中央、國務(wù)院或地方縣級以上黨委、人民政府授權(quán)的‘定職能、定機構(gòu)、定編制的正式機構(gòu)”。盡管2013年《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》頒發(fā)后，行業(yè)協(xié)會商會類等四類優(yōu)先發(fā)展的社會組織獲得了直接登記的權(quán)利，但對其他類別社會組織的解禁也是社會組織合法化的方向。即降低社會組織合法化門檻，同時，加強對相關(guān)社會組織監(jiān)管，從而實現(xiàn)政府、市場、社會的良性互動，推動公民社會持續(xù)發(fā)展。

四、幾點思考

（一）繼續(xù)推行社會組織直接登記制度

將其適用范圍從四類優(yōu)先發(fā)展的社會組織擴大到各類社會組織，并將之法律化、規(guī)范化，以穩(wěn)定、明確相關(guān)執(zhí)法行為。當前，我國對于社會組織進行規(guī)范的主要有國務(wù)院1998年《社會團體登記管理條例》、民政部2000年《民辦非企業(yè)單位登記條例》、國務(wù)院2004年《基金會管理條例》。其特點是制定法規(guī)位階較低，穩(wěn)定性較差，基本都是行政法規(guī)，未能上升到國家法的高度。對于與政府、市場相呼應(yīng)的第三部門而言，社會組織的發(fā)展需要得到國家法的促進與保障。

2013年《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》促進了行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織成立與發(fā)展的改革。其規(guī)定：“成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意?！钡@樣的規(guī)定沒有上升到法律的高度，是政策性的，具有暫時性、不穩(wěn)定性等特點，在這樣的政策規(guī)制背景下，社會組織的發(fā)展勢必出現(xiàn)后勁不足等不良反應(yīng)。

同時，對于行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織之外的社會組織，上升到國家法高度的應(yīng)對其有所規(guī)范，以創(chuàng)造對于社會組織發(fā)展更為有利法治環(huán)境。

（二）賦予社會組織法人主體資格，以使其能以自身之名享有權(quán)利，并承擔相應(yīng)責任

在我國現(xiàn)行社會組織法規(guī)體系中，社會團體享有社團法人資格，滿足法人資格的民辦非企業(yè)單位亦具有法人的資格，但對于不滿足法人條件的其他社會組織而言，不論是合伙還是個人，都無法以自身之名享有權(quán)利，并承擔相應(yīng)的責任。而多國的立法、司法實踐證明，賦予社會組織法人資格將更有利于社會組織管理，社會組織享有法人資格也將促進社會組織的法治化發(fā)展。

（三）對需要進行特別規(guī)制的社會組織，在將來制定《結(jié)社法》時可進行專章專門性規(guī)定

對于某些特定的社會組織，如軍事組織、政治組織、宗教組織等等，在將來制定的《結(jié)社法》中可針對其實際情況，考慮國家安全、社會發(fā)展等多方面因素對其進行禁止性規(guī)定或者限制性規(guī)定。