田振華

[摘 要]非公募基金會是我國慈善領域的組織載體之一。如何積極引導、有效推動此類社會組織的發(fā)展，對構建我國現(xiàn)代慈善事業(yè)具有重要意義。本文在分析江蘇省非公募基金會發(fā)展現(xiàn)狀的基礎上，嘗試對其發(fā)展模式進行初步探析，以期為我國其它地區(qū)非公募基金會的迅速發(fā)展提供借鑒。

[關鍵詞]非公募基金會 發(fā)展模式 嵌入

2004年國務院頒布《基金會管理條例》以來，非公募基金會作為我國慈善領域中的創(chuàng)新型組織載體，在各地區(qū)公益事業(yè)中逐步活躍起來。據(jù)《2013中國民政統(tǒng)計年鑒》顯示，2012年全國非公募基金會共有1694家，除90家中央級外，大部分是地方級非公募基金會。而從各?。▍^(qū)、直轄市）非公募基金會的數(shù)量看，江蘇省地方級非公募基金會有238家，總量位列全國第一?？梢姡陙斫K省非公募基金會發(fā)展速度快，規(guī)模效應明顯。本文在分析該省非公募基金會發(fā)展現(xiàn)狀的基礎上，嘗試對其發(fā)展模式進行探析，以期為其它地區(qū)非公募基金會的迅速發(fā)展提供有益的借鑒。

一、江蘇省非公募基金會的發(fā)展現(xiàn)狀

江蘇省經濟實力雄厚，民營經濟發(fā)達，這為地方級非公募基金會的創(chuàng)立奠定了良好基礎。正如我國年度慈善捐助報告所述，各省（區(qū)）的捐贈水平與其經濟水平比較一致。從江蘇統(tǒng)計年鑒可知，2004年～2012年，江蘇省地區(qū)生產總值分別占到我國國內生產總值的10.32%、10.11%、9.87%、9.79%、9.87%、10.11%、10.32%、10.38%、10.42%。同一時期，該省人均地區(qū)生產總值分別是我國人均國內生產總值的1.62倍、1.74倍、1.73倍、1.68倍、1.69倍、1.73倍、1.76倍、1.77倍、1.78倍（如表1、表2所示）。另外，江蘇省民間資本豐厚，民營經濟活躍。據(jù)相關資料顯示：2012年，江蘇民營經濟占GDP的比重達53.6%，對全省經濟增長貢獻率達55%，民營經濟稅收對全部稅收的貢獻率達60.7%[1]。2013年，江蘇民營經濟增加值達到3.2萬億元，同比增長10.1%，GDP比重提高至54.1%，當年民營工業(yè)對規(guī)模以上工業(yè)增加值的增長貢獻率達64.9%，居各經濟類型首位[2]。可見，該省經濟基礎優(yōu)越、民營資本發(fā)達，為當?shù)卮壬剖聵I(yè)的發(fā)展蘊藏了豐厚的捐贈資源。

據(jù)民政統(tǒng)計年鑒顯示，2005年～2012年，江蘇省地方級非公募基金會分別有14家、46家、82家、115家、143家、176家、215家和238家。首先，從組織類型看，它們主要包括學?；饡?、企業(yè)基金會、個人基金會、村辦基金會等。具體來講，江蘇省高教資源豐富，學校基金會約有96家，包括東南大學教育基金會、南京航空航天大學教育發(fā)展基金會、南京理工大學教育發(fā)展基金會、南京藝術學院教育發(fā)展基金會、南京中國藥科大學教育發(fā)展基金會、南京中醫(yī)藥大學教育發(fā)展基金會、南通大學教育發(fā)展基金會、三江學院教育發(fā)展基金會、蘇州大學教育發(fā)展基金會等。這類學?；饡嫉绞鹊胤郊壏枪蓟饡偭康?0%，是該省規(guī)模最大的非公募基金會組織類型。村辦基金會是江蘇省地方級非公募基金會中的首創(chuàng)類型。自2007年6月，江陰市華西村創(chuàng)立“江蘇華仁扶貧發(fā)展基金會”，成為全國第一家村辦非公募基金會后，張家港市李巷村、七里廟村、巨橋村、韓山村、永聯(lián)村、農聯(lián)村，江陰市龍河村、陸豐村、北繆家、朱蔣巷、龍砂村、閘上村，海門市文明村、興化市羅磨村等陸續(xù)申請登記，積極興辦了服務鄉(xiāng)里的慈善基金會。企業(yè)基金會和個人基金會是非公募基金會中的典型組織形式。其中，個人捐贈并命名的地方級非公募基金會約22家，如江蘇陶欣伯助學基金會、鹽城市李鳳祥助學扶困基金會、啟東市孫錦昌助學獎學教育基金會、昆山陳李香梅慈善基金會、海門徐有庠文教基金會、江蘇言恭達文化基金會等。企業(yè)興辦并命名的地方級非公募基金會約有38家，如江蘇華佳關愛基金會、南京金鷹國際慈濟基金會、江蘇天地教育基金會、江蘇省豪爵慈善基金會、江蘇捷安特自行車文體基金會、海門欣樂教育基金會、宜興振球慈善基金會、江蘇沙鋼公益基金會、江蘇中南慈善基金會等。

其次，從活動領域來看，江蘇省大部分地方級非公募基金會的活動范圍相似，主要集中在教育助學、扶貧救災、助老助殘、醫(yī)療保健等傳統(tǒng)領域。據(jù)不完全統(tǒng)計，該省約86%的地方級非公募基金會從事著捐資助學活動，而社區(qū)發(fā)展、環(huán)境保護、文化藝術、科學研究等領域的慈善投入則相對不足，公益資源配置尚需優(yōu)化均衡。

再次，從原始資金規(guī)?？?，江蘇省非公募基金會注冊資金在200萬元～1000萬元的組織約為202家，占省內非公募基金會總量的85%?？梢?，目前該省的地方級非公募基金會主要集中在百萬層級以上，像江蘇元林慈善基金會、江蘇海瀾教育發(fā)展基金會等注冊資金達上億元的非公募基金會還占少數(shù)。另外，在稅前扣除資格方面，據(jù)不完全統(tǒng)計，該省地方級非公募基金會中約有81%的組織獲得了2013年度公益捐贈稅前扣除資格，這反映了該省地方級非公募基金會主動申請稅收優(yōu)惠的積極性較高。

最后，從地理區(qū)位看，除省會城市南京集聚了大量該類公益組織外，剩下的非公募基金會主要分布在經濟較發(fā)達的蘇錫常地區(qū)，這反映了地方級非公募基金會的成長與本地經濟、文教資源的多寡密切相關。

二、江蘇省非公募基金會發(fā)展模式分析

非公募基金會作為我國慈善領域中的創(chuàng)新型組織類型，其產生和發(fā)展的過程中都與外部環(huán)境發(fā)生了良性互動。而嵌入理論實質上也就是將環(huán)境作為分析概念，強調它對組織成長帶來的影響?！扒度搿弊钤缡怯捎洕穼W家卡爾·波蘭尼提出的。他認為：“經濟并非像經濟理論中說的那樣是自足的，而是從屬于政治、宗教和社會關系的”[3]。也就是說，經濟應當是嵌入社會關系中的，“脫嵌”的市場機制不可能長期存在。后來的學者對“嵌入”的概念又做了系統(tǒng)解釋。如馬克·格蘭諾維特認為，大多數(shù)行為（不僅是經濟行為）都緊密地鑲嵌在社會網之中，它可以避免極端的過度或低度社會化觀點[4]?？梢?，“嵌入”表達的是“關系”或“網絡”的含義，即人類行為是嵌入到關系網絡中的。那么，政府作為人類行為的主體之一，自然也可成為嵌入活動的主體，本文就嘗試運用政府嵌入來分析江蘇非公募基金會的發(fā)展模式。該省政府部門為實現(xiàn)推動當?shù)胤枪蓟饡l(fā)展的嵌入目標，從前期“培育引導”，中期“能力培訓”，后期“監(jiān)督評估”等層面為其營造了良好的外部環(huán)境。具體來講，即通過政策嵌入、價值嵌入、管理嵌入等途徑引導地方性非公募基金會成長。

（一）政策嵌入——加強制度創(chuàng)新

近年來，江蘇省級非公募基金會的迅速增長首先得益于當?shù)卣块T的制度創(chuàng)新，即從政策嵌入層面為慈善組織的順利發(fā)展夯實基礎。2010年，江蘇省人大頒布了《江蘇省慈善事業(yè)促進條例》，這是我國第一部地方性慈善法規(guī)。該法規(guī)明確了政府部門應制定具體的政策措施，扶持慈善事業(yè)發(fā)展。為配合上述《條例》的貫徹實施，該省制定了相應的配套管理辦法。2010年8月，省民政廳出臺了《江蘇省社會組織評估管理辦法》，具體規(guī)定了省內社會組織評估方法和程序等，為推動慈善組織的科學評估奠定了制度基礎。同年9月，省民政廳出臺了《江蘇省慈善募捐許可辦法》，該辦法是對《條例》慈善募捐組織及活動的細化補充，它進一步完善了募捐的條件、方式、募捐款物的使用、監(jiān)管等，明確了管理流程，規(guī)范了捐贈行為。2011年5月，該省民政廳會同省財稅部門出臺了《江蘇省公益性社會團體捐贈稅前扣除資格認定辦法》，明確了捐贈稅前扣除資格認定的具體程序，鼓勵慈善基金會主動地向財稅部門申報免稅資格。可見，上述慈善法規(guī)政策的相繼出臺，調動了先富人群的積極性，激發(fā)了其投身慈善捐贈的熱情，促進了該省慈善事業(yè)的有序發(fā)展。

（二）價值嵌入——注重精神培育

近年來，我國貧富差距拉大、社會矛盾突出。在合法私有財產受到保護、公平和效率間張力擴大的雙重背景下，政府不僅要完善基本社會保障制度，也要鼓勵先富人群積極履行社會責任，自愿地參與慈善捐贈，實現(xiàn)社會財富的第三次分配。如卡內基在《財富的福音》中所說，富人在適當?shù)貪M足家人合理的生活需求后，就應該把所有的剩余收入簡單地看成是社會委托自己管理的信托基金，將自己看成窮苦兄弟們的信托人和代理人，以其高超的智慧、經驗和管理才華為之提供他們自己無力企及的上乘服務[5]。這種“地上和平、善在人間”的散財之道，能使富人和窮人保持兄弟情誼，建立和諧關系。但從學理上講，先富人群進行慈善捐贈并非其必然義務，只是康德所言的“對于他人的可嘉義務”[6]或“不完全的義務”。即是說，“這種義務只是一種廣義的義務，它在這方面做多做少，有一個回旋的余地，不能明確地給出它的界限”[7]。所以，政府部門作為公共利益代表人，應該從幫扶弱勢群體、引導社會風尚的實際出發(fā)，宣傳表彰慈善行為，引導培育慈善精神，用社會榮譽感和自我價值實現(xiàn)的幸福感激發(fā)先富人群的同情心。正如尼布爾所言：“人不僅同低等動物一樣都具有群體生活的沖動，人還具有一種同情他人的特殊沖動，這種沖動驅使人去熱情地幫助其生活群體中的老弱病殘”[8]。

江蘇省地處東部沿海，自古商品貿易發(fā)達。“為富且仁，道義為本”的資本精神彰顯了其濃厚的慈善傳統(tǒng)。新時期以來，為進一步弘揚“蘇商”樂善好施、扶貧濟困的慈善文化，發(fā)展當?shù)卮壬剖聵I(yè)，當?shù)卣嗽诜烧叻矫娼o予支持外，還注重慈善精神的培育推廣。如《江蘇省慈善事業(yè)促進條例》規(guī)定“省人民政府設立‘江蘇慈善獎，每兩年表彰一次”。為配合其貫徹實施，在2011年10月，江蘇省舉辦了“全省慈善大會”，評選了首屆“江蘇慈善獎”。截止目前為止，該獎項共頒發(fā)了兩屆，相繼表彰了“最具愛心慈善捐贈企業(yè)或單位”75個;“最具愛心慈善捐贈楷模”55名;“最具愛心慈善行為楷?！?5名;“最具影響力慈善項目”25個;“優(yōu)秀慈善工作者”20名。這項官方舉辦的慈善表彰活動，借助電視、廣播、網絡等媒體進行了宣傳推廣，不僅肯定了慈善人士的善行，還強化了社會民眾的慈善意識，推動了該省慈善事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

（三）管理嵌入——優(yōu)化管理體制

民間慈善作為我國社會財富的第三次分配，不僅能向社會弱勢群體提供特殊公共產品（或服務），形成對政府社會保障體系的有力補充，還能作為風險社會中矛盾沖突的減壓閥，緩解收入懸殊帶來的階層隔閡。另外，慈善捐贈過程中表達的關懷倫理和正義倫理，可以成為我國社會轉型過程中構建和諧社會的潤滑劑。所以，正是充分意識到了民間慈善的多元功能，近年來我國對發(fā)展慈善事業(yè)的重視程度不斷提升，將其看成推動社會文明進步的重要力量，在管理體制上不斷地優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。如2013年3月，《國務院機構改革和職能轉變方案》中提到要重點培育、優(yōu)先發(fā)展公益慈善類等類型社會組織。2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出要支持發(fā)展慈善事業(yè)。所以，作為我國現(xiàn)代慈善事業(yè)的重要組織載體，非公募基金會將成為各地政府和民政部門動員民間慈善力量、整合社會公益資源的重要平臺。

斯塔茨（Elmer B.Staats）曾說，“‘公共服務是一種觀念，一種態(tài)度，一種義務感，甚至是一種公共道德感”[9]。為使當?shù)厣鐣盍εc其經濟水平相匹配，江蘇省民政部門作為社會管理、公共服務的職能部門之一，其引導培育公益慈善類社會組織發(fā)展的意愿是強烈的。因此，構建“服務型政府”，不斷地優(yōu)化管理體制，打造“寓管理于服務”的行政支持體系成了該省政府引導培育地方性非公募基金會發(fā)展的主要模式。正如羅伯特·登哈特所言：“新公共服務不只是最新的管理時尚或者管理技巧，更確切地說，它是對我們是誰以及我們?yōu)樗朔盏脑虻囊环N界定，它是一種對價值觀的根本改造”[10]。具體來講，該省行政支持體系主要包含以下舉措：

1. 實施目標管理。江蘇省民政廳重視慈善基金會的培育發(fā)展，將其納入了年度民政工作的指標體系。如2006年初，省民政廳開始實施目標管理，制訂了年內培育發(fā)展20家基金會的任務目標。為此，該部門工作人員強化服務意識，主動地加強聯(lián)絡與指導，并深入企業(yè)、農村、學校、社區(qū)等實地，積極做好成立基金會的上門咨詢工作。僅2006年，江蘇省新成立的非公募基金會就達到了33家。除“一對一”上門指導外，該部門還加強輿論引導，借助電視、報紙、網絡等媒體宣傳基金會創(chuàng)立的政策法規(guī)。自2007年～2012年，江蘇省非公募基金會的數(shù)量分別增加了36家、33家、28家、33家、39家和23家。

2.構建一體化管理模式。村辦基金會是江蘇省非公募基金會中的創(chuàng)新組織類型。作為其登記管理機關，該省民政廳結合當?shù)氐陌l(fā)展實際，為促進鄉(xiāng)村經濟發(fā)展和捐贈熱情高漲地區(qū)積極興辦慈善基金會，有效地“變通”了雙重管理體制，主動地擔當了該類慈善組織的業(yè)務主管單位，實現(xiàn)了登記管理和業(yè)務主管職能的一體化，暢通了村辦基金會的成立渠道，激發(fā)了省內富裕村創(chuàng)設村辦基金會的熱情。

3.重視能力建設。江蘇省民政廳除了從法規(guī)政策、慈善宣傳、管理程序等層面支持地方性非公募基金會的發(fā)展，為其營造良好的外部環(huán)境外，還注重基金會的組織能力建設，以從根本上促進其社會功能的發(fā)揮，增強組織的公信力與社會的影響力。為此，從2012年6月開始，省民政廳在年度“江蘇省社會組織負責人培訓示范項目”支持下，持續(xù)開展了多期培訓活動，內容包含理論前沿、項目管理、財稅制度以及經驗分享等，有效地提升了基金會工作人員的管理能力和業(yè)務水平。

4.完善監(jiān)督體系。省民政部門在加強組織培訓、強化內部建設的基礎上，按照性質、規(guī)模、公益領域、服務對象等不同，實施了基金會的分類監(jiān)管，并督促基金會及時發(fā)布財務狀況、年度報告等，以做到信息透明，便于社會監(jiān)督。另外，據(jù)《江蘇省社會組織評估管理辦法》的相關規(guī)定，自2011年3月起，該省組建了社會組織評估委員會，利用組織評估的方式促進了地方性非公募基金會的規(guī)范化發(fā)展。

5.下放審批權限。2014年1月，江蘇省民政廳將基金會登記審批權限下放到設區(qū)市、縣（市、區(qū)）民政部門，有效地激發(fā)了省內愛心人士的捐贈熱情，便利了其成立慈善基金會的申報路徑。另外，屬地管理模式還能加強地方民政部門對本地非公募基金會的日常監(jiān)督與實地指導，有利于慈善基金會的長遠發(fā)展。

三、江蘇省非公募基金會的發(fā)展啟示

江蘇省非公募基金會的迅速發(fā)展，既得益于民營經濟相對發(fā)達，社會資本較為雄厚，又與當?shù)卣e極轉變職能，主動培育社會組織成長密切相關。客觀來講，我國集權傳統(tǒng)濃厚，社會組織的發(fā)育水平相對于社會發(fā)展需求而言較為落后。而在我國深入推進行政體制改革，“全能政府”向“有限政府”過渡的背景下，依托國家權力主動地退出社會空間，積極培育和引導社會力量參與社會建設具有現(xiàn)實可行性。但培育本身不等同于自然發(fā)展，它帶有政府建構、行政干預的印記，實質上是為改善社會組織生存環(huán)境而進行的外力助推?？梢姡覀兗葢Y合我國國情，重視政府在非公募基金會發(fā)展中的推手作用，也應順應非公募基金會的成長規(guī)律，尊重其在組織發(fā)展中的主體地位，發(fā)揮其應有的社會功能。也就是說，政府在培育、引導社會組織步入正軌后，應該主動地退出組織的微觀領域，以防持續(xù)的外部介入對其自主性和創(chuàng)造性造成不利的影響。所以，我們在借鑒江蘇地方性非公募基金會發(fā)展經驗的基礎上，可以對“前期培育引導—中期能力建設—后期完善監(jiān)管”的發(fā)展模式進行吸收，以推動我國其它地區(qū)非公募基金會的持續(xù)健康發(fā)展。

參考文獻

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The Analysis of the Development Mode of Chinese Local-level

Non-public Fundraising Foundations： Case Study of Jiangsu Province

TIAN Zhen-hua

（School of Management， Minzu University of China， Beijing 100081， China）

[Abstract]The non-public fundraising foundations are important organizational carriers in the field of Chinese philanthropy. How to actively guide and effectively promote the rapid development of such social organizations has important practical significance. Based on the analysis of the present situation in the non-public fundraising foundations of Jiangsu province， this paper tried to analyze their development mode to provide some references to the development of non-public fundraising foundations in other areas of our country.

[Key words]non-public fundraising foundations; development mode; embeding