于天貞

(華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院 上海 200062)

教育政策執(zhí)行倫理：問題、成因與改進(jìn)
——基于教師立場的微觀審視

于天貞

(華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院 上海 200062)

教育政策執(zhí)行具有公正性、效率性、人本性、公益性和育人性等基本倫理訴求，但在執(zhí)行中卻存在頗多違背倫理的現(xiàn)象，如軟暴力執(zhí)行、敷衍執(zhí)行、偏倚執(zhí)行、徇私執(zhí)行等。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)原因可從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)四個(gè)方面進(jìn)行全面分析。教育政策執(zhí)行倫理困境的改進(jìn)應(yīng)從提升執(zhí)行者素質(zhì)、加強(qiáng)道德教育、創(chuàng)設(shè)倫理氛圍、增加執(zhí)行透明度、堅(jiān)持人本執(zhí)法等五個(gè)方面著手。

教育政策；倫理精神；公平與效率；以人為本；自由裁量權(quán)

教育政策作為政府部門分配教育資源的重要工具，其制訂與實(shí)施的過程必然涉及到“應(yīng)當(dāng)如何分配”或“何種分配是好的或公正的”等基本問題。教育政策中所蘊(yùn)含的道德價(jià)值向度和公共倫理精神直接影響著教育政策的效果與效益。顯然，它是一種追求倫理價(jià)值的活動(dòng)，倫理精神必然貫穿于教育政策活動(dòng)的始終[1]。作為教育政策過程的一部分，教育政策執(zhí)行同樣面臨著道德制約和倫理拷問。

一、教育政策執(zhí)行的倫理訴求

教育政策執(zhí)行是指教育政策執(zhí)行者通過建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政治資源，采取解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、協(xié)調(diào)與控制等各種行動(dòng)，將政策觀念的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，從而實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)的活動(dòng)過程。教育政策執(zhí)行倫理是指在政策執(zhí)行中所體現(xiàn)出來的基本倫理規(guī)范和道德意義的總和。從教育政策所規(guī)制的對象及我國當(dāng)下特殊的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期看，教育政策倫理具有公正性、效率性、人本性、公益性、育人性等基本價(jià)值訴求。

(一)公正性

“公之為言，公正無私也”(《白虎通·爵》)，“正利而為謂之事，正義而為謂之行”(《荀子·正名》)，公正或正義可謂根本性的、穩(wěn)定的、一直處于主導(dǎo)地位的價(jià)值訴求。社會(huì)需要公正，教育更需要公正。如果某項(xiàng)教育政策是不公正的，或者說是有嚴(yán)重缺陷的，那么，政策原本的功能在實(shí)踐中就可能被扭曲甚至喪失，人們會(huì)跨過制度轉(zhuǎn)而追隨某種通行的交往習(xí)慣或者信奉某種“潛規(guī)則”，最終可能引導(dǎo)人們的行為悖善向惡。

(二)效率性

“故事半古之人，功必倍之，惟此時(shí)為然”(《孟子·公孫丑上》)，如果一項(xiàng)教育政策在執(zhí)行中呈現(xiàn)出低效或無效，即既無經(jīng)濟(jì)合理性，也無倫理正當(dāng)性，那么它就是不可接受的。教育政策執(zhí)行拒絕拖拉、推諉扯皮、相互掣肘、手續(xù)繁瑣等，因此，政策執(zhí)行效率也是教育政策倫理的重要價(jià)值訴求之一。效率與公平在政策執(zhí)行中并不是矛盾的，二者是相互促進(jìn)、不可分割的：政策執(zhí)行的公正性能夠降低執(zhí)行障礙，提高效率；執(zhí)行效率的提高，能夠提高人們的滿意度，促進(jìn)公平。

(三)人本性

教育是培養(yǎng)人的社會(huì)活動(dòng)，所以教育政策活動(dòng)就是有助于教育更好地培養(yǎng)人、把更多的人培養(yǎng)成人、培養(yǎng)更好的人、培養(yǎng)更多的好人。這首先就要求教育政策必須面向所有應(yīng)該接受教育的人，以他們的正當(dāng)需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，體現(xiàn)教育的人本價(jià)值訴求。以人為本是教育活動(dòng)的行動(dòng)指南，更是教育活動(dòng)內(nèi)在的本質(zhì)的要求[2]。

(四)公益性

“所謂公益性就是指教育必須符合社會(huì)的公共利益，具有社會(huì)服務(wù)的公共職能?！盵3]“教育的核心功能在于培養(yǎng)公民共同的價(jià)值及參政議政的能力，改變個(gè)人(尤其是弱勢群體)的生存狀態(tài)， 減少社會(huì)的不公平，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定、和諧與發(fā)展?！盵4]因此，教育政策具有公益性的特殊使命，它所提供的產(chǎn)品和服務(wù)只能由人們共同占有和享用。

(五)育人性

學(xué)校是育人場所，有關(guān)學(xué)校的一切工作都應(yīng)以育人為中心。教育政策執(zhí)行是為了實(shí)現(xiàn)教育目標(biāo)而采取的一系列活動(dòng)的過程，這些活動(dòng)應(yīng)具備教育意義，這是由活動(dòng)的教育性質(zhì)決定的。如果一項(xiàng)教育政策違反育人原則，那么它一定不利于學(xué)生的成長，也一定違背教育倫理。所以，育人性是教育政策執(zhí)行的倫理訴求之一。

二、教育政策執(zhí)行的倫理困境

面對倫理道德拷問，諸多教育政策在執(zhí)行中仍存在著一些問題，如軟暴力執(zhí)行、敷衍執(zhí)行、偏倚執(zhí)行、徇私執(zhí)行，導(dǎo)致校園冷暴力、效率低下、公正失范、教育腐敗等的滋生。

(一)軟暴力執(zhí)行：踐踏尊嚴(yán)，傷害心靈

一切區(qū)別于肢體暴力造成傷害他人的行為，都可以算作“軟暴力”，比如冷漠、縱容、嘲諷等，它雖不能夠把被管制者打得鼻青臉腫，但足以讓他們的心靈受傷。校園“軟暴力”執(zhí)行，常見的有語言傷害(漫罵、譏諷、挖苦、用侮辱性的語言傷害他人)、班會(huì)批評、張貼排名、推舉“最差”、孤立冷落等。如內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市二十四中要求優(yōu)等生穿紅校服、差等生穿綠校服，西安市未央?yún)^(qū)第一實(shí)驗(yàn)小學(xué)要求在學(xué)習(xí)和思想品德上表現(xiàn)稍差的學(xué)生佩戴綠領(lǐng)巾……這些教育亂象，無形中踐踏了學(xué)生的尊嚴(yán)，對學(xué)生的心靈造成巨大傷害，“軟暴力”執(zhí)行違背了以人為本、教書育人的倫理訴求。

(二)敷衍執(zhí)行：事倍功半，效率低下

敷衍執(zhí)行是指在政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行主體僅僅做表面文章。具體表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：第一，不制定可操作性的具體措施來貫徹執(zhí)行該政策，而將政策束之高閣；第二，僅制定象征性的執(zhí)行計(jì)劃和措施，僅僅是宣傳，并無實(shí)際可操作性；第三，執(zhí)行時(shí)虎頭蛇尾，前緊后松，敷衍了事；第四，隨性執(zhí)行，在執(zhí)行中根據(jù)自己的脾性、好惡等“盡情發(fā)揮”。雖然我國各地制定了多條有關(guān)中小學(xué)生減負(fù)的政策，但是在執(zhí)行中一些學(xué)校變相執(zhí)行、替代執(zhí)行，敷衍減負(fù)政策，不但沒有起到減負(fù)的作用，反而加重了學(xué)生的負(fù)擔(dān)。還有倡導(dǎo)素質(zhì)教育的相關(guān)政策，在應(yīng)試教育的指揮棒下，素質(zhì)教育也是雷聲大雨點(diǎn)小。敷衍執(zhí)行，降低了效率，侵害了學(xué)生利益，影響了政策效果。

(三)偏倚執(zhí)行：自私自利，公正失范

教育擔(dān)負(fù)著文化傳承的職能，文化只有在自由寬松的環(huán)境下才能迸發(fā)出其應(yīng)有的魅力和繁榮，所以與其他行業(yè)相比，教育政策的執(zhí)行需要更多的自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)是一柄雙刃劍，如果運(yùn)用不當(dāng)，將滋生潛規(guī)則，成為威脅他人、謀取個(gè)人利益的工具。如在國家助學(xué)金的評比過程中，大學(xué)輔導(dǎo)員往往會(huì)利用手中的名額決定權(quán)在確保真正的貧困生得到受助的情況下，向“偽貧困生”索取“回扣”，回扣的比例完全由輔導(dǎo)員決定，這其實(shí)是“偽貧困生”和輔導(dǎo)員之間形成的一種“潛規(guī)則”，“師生合伙”騙取國家財(cái)產(chǎn)的一種行為。這種帶有私心的偏倚執(zhí)行，對學(xué)生是不公平的，對教育也是不公平的。

(四)徇私執(zhí)行：教育腐敗，因私廢公

教育過程中所產(chǎn)生的各種收益必須無條件地反哺到教育活動(dòng)中去，絕不僅僅限于社會(huì)的某個(gè)團(tuán)體、某個(gè)利益集團(tuán)及某個(gè)個(gè)人。目前，教育公益性的破損主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，教育收費(fèi)問題，某些資源不應(yīng)收費(fèi)或收費(fèi)過高，致使一部分貧困學(xué)生不能享受應(yīng)該享有的教育資源。第二，以教育“吃請”等為特征的教育腐敗，嚴(yán)重?fù)p害了教育的公益性。在招生、考試、入學(xué)過程中出現(xiàn)的各種違規(guī)操作，把入學(xué)資格的分配當(dāng)作商品、私人物品，隨意以金錢和其他各種利益相交換的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，使得人們對教育公益性產(chǎn)生了懷疑。

三、教育政策執(zhí)行倫理困境歸因

教育政策在執(zhí)行中出現(xiàn)頗多違背倫理的現(xiàn)象，其原因可從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)四個(gè)方面進(jìn)行全面分析，如圖1所示。

圖1 教育政策執(zhí)行倫理困境歸因

(一)政治因素

1．爭名奪利，忽視倫理。教育政策的執(zhí)行有很重的政治意味在里面，我國“官本位”思想嚴(yán)重，諸如政治生活中的腐敗、貪污、瀆職、買官賣官等。教育政策執(zhí)行在一定程度上也會(huì)受到政治意圖的影響。為達(dá)目的而不擇手段的爭名奪利，是道德滑坡的一個(gè)重要原因。

2.不當(dāng)干預(yù)，淡化道德。在教育政策執(zhí)行中，政治因素的參與，使得執(zhí)行人員對自身擁有的權(quán)力有著無與倫比的優(yōu)越感，俗話說“身懷利器而殺心四起”，公權(quán)力在身，就想“耍把式”，過度干預(yù)、暴力執(zhí)行等時(shí)有發(fā)生，也對道德倫理產(chǎn)生一些影響。

(二)經(jīng)濟(jì)因素

1.利益沖突與妥協(xié)。根據(jù)團(tuán)體模式可知，雖然教育政策就是不同利益團(tuán)體之間在目標(biāo)和利益的沖突中達(dá)到的一種平衡；但是，這種平衡點(diǎn)是不易尋找且經(jīng)常變化的，不同利益之間存在著的沖突，尤其是經(jīng)濟(jì)利益的沖突，會(huì)引發(fā)大量的倫理問題。如在評審貧困學(xué)生過程中，會(huì)出現(xiàn)利益集團(tuán)的博弈，“請客送禮”“偽困”“以權(quán)謀私”等。

2.濃厚的商業(yè)文化氣息。“上下爭利，國將危矣?！边@句古訓(xùn)歸根到底在一個(gè)“利”字。在利益的驅(qū)使下，人們可以昧著良心踩在別人的身上追逐名利、踐踏道德。尤其是改革開放以來，市場經(jīng)濟(jì)的盛行，人們價(jià)值觀以及評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)開始慢慢變化，以“錢”為標(biāo)準(zhǔn)的評價(jià)觀日益盛行。

(三)文化因素

一定時(shí)期的文化氛圍和價(jià)值觀對教育政策執(zhí)行倫理也會(huì)產(chǎn)生一定影響。如追求外在而忽視內(nèi)心修養(yǎng)的世俗文化、功利主義、個(gè)人主義、利己主義、享樂主義等價(jià)值觀無不時(shí)時(shí)刻刻地影響執(zhí)行人員的內(nèi)心和行為。

1.多元價(jià)值觀影響。個(gè)人主義認(rèn)為個(gè)人利益應(yīng)是決定行為的最主要因素，強(qiáng)調(diào)個(gè)人的自由和個(gè)人的重要性。利己主義是指把利己看作人的天性，把個(gè)人利益看作高于一切的生活態(tài)度和行為準(zhǔn)則，不擇手段地追逐名利、地位和享受。享樂主義是指那種把享受快樂當(dāng)作人生唯一目的，并以此為判斷是非、善惡、美丑標(biāo)準(zhǔn)的人生觀和價(jià)值觀。如某些執(zhí)行人員以自我為中心，在政策執(zhí)行中假公濟(jì)私，中飽私囊，追求自身享受，把自身利益作為首要考慮因素，忽視政策管制對象的利益。如在國家助學(xué)金和獎(jiǎng)學(xué)金的發(fā)放上，某些輔導(dǎo)員以“用于班級建設(shè)”為借口明確向獲獎(jiǎng)?wù)呋颢@助者索要回扣，而后“與民同樂”。

2.實(shí)用主義的異化。實(shí)用主義是一種從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，在尊重可行性的基礎(chǔ)上，以行動(dòng)效果作為衡量標(biāo)準(zhǔn)的思維方式。在追求整體利益最大化的過程中，往往會(huì)犧牲一小部分人的正當(dāng)利益，在道德倫理上留下口舌，這是實(shí)用主義無法避免的。它在某些時(shí)候成為了執(zhí)行人員敷衍政策管制對象的正當(dāng)借口。

(四)社會(huì)因素

1.不良社會(huì)風(fēng)氣。目前，我國處于傳統(tǒng)文化向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，人的價(jià)值觀發(fā)生轉(zhuǎn)變，道德觀念模糊，道德判斷失去方向。一些人以壓力大、競爭激烈等為借口做出一些不負(fù)責(zé)任之事，它就像“破窗理論”那樣，一個(gè)房子如果窗戶破了，沒有人去修補(bǔ)，隔不久，其他的窗戶也會(huì)莫名其妙地被人打破，并且搞破壞的人絲毫不覺羞愧。只要不良風(fēng)氣的形成破壞了教育政策執(zhí)行環(huán)境，不道德現(xiàn)象就會(huì)層出不窮。

2.道德教育滯后。社會(huì)不良風(fēng)氣的形成，與學(xué)校道德教育有著很大關(guān)系。目前，我國在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心理念的指導(dǎo)下，教育在一定程度上也受到影響，追求高入學(xué)率、高畢業(yè)率、高分?jǐn)?shù)等，在某種程度上淡化了道德教育。這使得日后培養(yǎng)出的執(zhí)行人員在道德倫理方面存在缺陷，為教育政策執(zhí)行埋下了“地雷”。

3.個(gè)人有限理性。西蒙“有限理性”認(rèn)為人的認(rèn)識有限，不可能掌握所有信息，他只能盡力追求在他的能力范圍內(nèi)的有限理性。其實(shí)，在教育實(shí)踐中，很多政策執(zhí)行者想做到最好，想獲得各方面的滿意，但是由于能力的限制，不可能在執(zhí)行中把所有因素都考慮到，所以在一定程度上會(huì)出現(xiàn)違背道德倫理的現(xiàn)象。

四、針對教育政策執(zhí)行倫理困境的對策

由上可知，教育政策執(zhí)行倫理出現(xiàn)的原因有很多，既有在短期內(nèi)不可改變的道德環(huán)境因素，也有一些可改變的因素，如執(zhí)行、管理等因素。

(一)樹立倫理理念，提升執(zhí)行者素質(zhì)

教育政策是在政策主體賦予其特定倫理理念的前提下制定和執(zhí)行的。執(zhí)行者應(yīng)該用公平、民主、客觀的倫理目標(biāo)要求自己，把自身作為公共利益的代表，以為教育事業(yè)服務(wù)的心態(tài)，通過倫理價(jià)值合理地判斷出社會(huì)存在的教育問題[5]。同時(shí)，提高政策執(zhí)行者的道德水平，使之在身兼多種角色的情況下，能夠把整體利益置于個(gè)人利益之上，顧全大局。

(二)加強(qiáng)道德教育，強(qiáng)化倫理基礎(chǔ)

因?yàn)榈赖陆逃郎笫菆?zhí)行倫理問題頻出的一個(gè)重要原因，所以對執(zhí)行者進(jìn)行定期與不定期的道德教化是很必要的。道德教育是對執(zhí)行者有目的地施以道德影響的活動(dòng)，內(nèi)容包括提高道德覺悟和認(rèn)識，陶冶道德情感，鍛煉道德意志，樹立道德信念，培養(yǎng)道德品質(zhì)，養(yǎng)成道德習(xí)慣。執(zhí)行者道德修養(yǎng)的提升，是執(zhí)行倫理的基礎(chǔ)。

(三)提倡道德宣揚(yáng)，創(chuàng)設(shè)倫理氛圍

雖然社會(huì)道德滑坡的大環(huán)境短時(shí)間內(nèi)無法改變，但是學(xué)校范圍內(nèi)的道德小環(huán)境還是可以加以引導(dǎo)和改善的。在學(xué)校內(nèi)，提倡道德宣揚(yáng)，創(chuàng)設(shè)倫理氛圍，無疑會(huì)潛移默化地提升教職工以及學(xué)生的道德修養(yǎng)。具體做法包括，“十允許”“十不許”“十倡導(dǎo)”“十禁止”、搭建標(biāo)語牌、增設(shè)道德課堂等。學(xué)?？筛鶕?jù)自身道德水平建設(shè)程度，因地制宜地開展道德活動(dòng)。

(四)公開執(zhí)行過程，增加執(zhí)行透明度

執(zhí)行過程的公開便于民眾監(jiān)督，便于執(zhí)行活動(dòng)的改進(jìn)，促進(jìn)執(zhí)行倫理的提升。公開途徑包括網(wǎng)頁公告、聽證會(huì)、民意調(diào)查、辦公微博和新聞媒體等多種渠道，以保證政策管制對象能夠?qū)崟r(shí)了解執(zhí)行情況。另外，完善信息服務(wù)機(jī)制，創(chuàng)設(shè)公共對話機(jī)制，也是一種“陽光執(zhí)行”的途徑；推行信息公開制度，定期將教育信息公布于眾，讓公眾共享信息，從而使他們在參與教育決策的過程中處于平等地位[6]。

(五)堅(jiān)持以人為本，體現(xiàn)執(zhí)行責(zé)任性

執(zhí)行活動(dòng)倡導(dǎo)服務(wù)性和人性化，要考慮到管制對象的心理需求和精神狀況，讓執(zhí)行活動(dòng)貫穿于人文關(guān)懷之中。執(zhí)行者要心懷一種高度責(zé)任感，堅(jiān)持“以人為本”，首先要明確的是教育政策是為“人”服務(wù)的，是為人的正常工作和學(xué)習(xí)營造一個(gè)良好的制度環(huán)境，并且其最終目的也是為了人更好地生存和發(fā)展，而不是為了權(quán)力、利益等其他目的[7]。

總之，兼具公正性、效率性、人本性、公益性和育人性等基本倫理訴求的教育政策執(zhí)行，在實(shí)踐中存在頗多違背倫理的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)有特定因素，且這些因素在短期內(nèi)不會(huì)改變，以上五條改進(jìn)建議只能在局部方面起到緩解作用，不能徹底解決教育政策執(zhí)行倫理所面臨的問題。教育政策執(zhí)行倫理困境的擺脫，需要每一個(gè)人的努力，它不僅涉及到政策制定人員和執(zhí)行人員的素質(zhì)和修養(yǎng)，還涉及到政策受眾的思想開化程度和責(zé)任意識及覺醒程度，更涉及到整個(gè)社會(huì)的道德底線以及社會(huì)風(fēng)氣的純凈度。所以在擺脫教育政策執(zhí)行倫理困境的道路上，我們還有很長的路要走。堅(jiān)信人性的善良，堅(jiān)信黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持從自我做起從身邊做起，教育政策執(zhí)行倫理現(xiàn)狀總會(huì)得到改善。

[1]劉世清.教育政策倫理問題研究[J].教育學(xué)術(shù)月刊,2009，(6).

[2]孫綿濤.教育政策學(xué)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2009.

[3]楊德廣.論教育的公益性和產(chǎn)業(yè)性[J].江蘇教育，2005，(5)：3-7.

[4]趙銀生.走出基礎(chǔ)教育公平的認(rèn)識誤區(qū)[J].學(xué)術(shù)論壇，2008，(2).

[5]鄭秀娟.教育政策倫理存在的問題與調(diào)適對策[J].教育科學(xué)論壇,2012，(5).

[6]劉世清.我國教育政策倫理的缺位與現(xiàn)實(shí)對策[J].教育科學(xué)研究,2010，(2).

[7]劉 瑤.現(xiàn)實(shí)教育制度的倫理問題審視[D].長春:東北師范大學(xué),2012.

(責(zé)任編輯：李文玉)

The Ethics of Educational Policy Implementation:Problems,Causes and Countermeasures—A Microscopic View Based on Teachers' Position

Yu Tian-zhen

(School of Public Administration, East China Normal University, Shanghai, 200062, China)

Education policy implementation has some basic ethical requirements such as justice,efficiency,people-oriented, public welfare and cultured people.But there are some phenomena contrary to the ethics in execution,for example,soft violence execution,careless execution,and partial execution.The reasons for these phenomena can be analyzed from four aspects of politics,economy,culture,and society.Improved implementation of ethical dilemma of education should be to enhance the execution quality,strengthen moral education,create ethical atmosphere,increase the implementation of transparency,and adhere to the people-oriented law enforcement.

education policy;ethical spirit;fairness and efficiency;people-oriented;discretion

2014-05-24

于天貞(1988—)，男，華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。研究方向：教育經(jīng)濟(jì)與管理。

G40-011.8

A

1674-6120(2014)09-0006-04