劉卉

在行政訴訟檢察監(jiān)督活動中，涉及到行使法律監(jiān)督權(quán)的檢察機關(guān)，行使審判權(quán)的審判機關(guān)，實施行政行為的行政機關(guān)，權(quán)益受到具體行政行為影響的公民、法人和其他組織。這四方所代表的既包括檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)等三種公權(quán)力（簡稱“三權(quán)”），也包括公民、法人和其他組織等私權(quán)利。研究行政訴訟檢察監(jiān)督中的檢察權(quán)、審判權(quán)和行政權(quán)等公權(quán)力之間的關(guān)系，有利于更加明晰地了解行政訴訟檢察監(jiān)督的基本構(gòu)造，進一步準確地把握檢察機關(guān)的行政訴訟監(jiān)督職能、范圍和方式，以及由此決定的檢察機關(guān)應(yīng)當享有的訴訟權(quán)利與應(yīng)當履行的訴訟義務(wù)。

一、行政訴訟檢察監(jiān)督屬性分析

（一）行政訴訟檢察監(jiān)督體現(xiàn)了監(jiān)督的法律屬性

行政訴訟檢察監(jiān)督是一種法定監(jiān)督。檢察機關(guān)只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使法律監(jiān)督權(quán)，不能逾越自己的權(quán)力范圍，并應(yīng)遵循法律規(guī)定的監(jiān)督手段和程序進行監(jiān)督。同時，法律監(jiān)督是法律監(jiān)督機關(guān)的法定職責(zé)，法律監(jiān)督機關(guān)如果放棄對法律實施情況的監(jiān)督就是失職；行政訴訟檢察監(jiān)督是一種專門監(jiān)督。檢察機關(guān)是行使訴訟監(jiān)督的特定機關(guān)。在行政訴訟中，檢察機關(guān)依據(jù)法律授權(quán)按照法定程序，對行政訴訟活動依法進行檢察以及督促糾正違法的專門性國家活動，其監(jiān)督的專業(yè)優(yōu)勢是不可替代的；[1] 行政訴訟檢察監(jiān)督既是一種程序監(jiān)督，又是一種實體監(jiān)督。它既享有行政訴訟活動程序意義上的監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督行政訴訟過程是否合法，又享有實體意義上的監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督行政訴訟裁判是否正確；行政訴訟檢察監(jiān)督權(quán)既獨立于行政審判權(quán)，也獨立于行政訴訟當事人。檢察機關(guān)參與訴訟，其身份、地位應(yīng)是訴訟監(jiān)督人，它的地位是獨立的，不依附于人民法院、當事人和其他訴訟參加人。它既對包括行政機關(guān)在內(nèi)的當事人的訴訟行為進行監(jiān)督，也對法院的審判進行監(jiān)督；行政訴訟檢察監(jiān)督是一種強制監(jiān)督。行政訴訟檢察監(jiān)督是以國家強制力作為后盾的、直接作用于行政訴訟活動的監(jiān)督。被監(jiān)督主體無權(quán)拒絕監(jiān)督。行政訴訟抗訴監(jiān)督具有程序上的強制性。如人民檢察院的抗訴必然啟動再審程序。

（二）行政訴訟檢察監(jiān)督屬性還基于行政訴訟制度的基本原理和規(guī)則而具有一定的特殊性

1.集中體現(xiàn)了人民代表大會制度下審判權(quán)、檢察權(quán)與行政權(quán)“三權(quán)”分權(quán)與制衡原理。行政訴訟制度是審判權(quán)制約行政權(quán)的產(chǎn)物，通過訴訟以防止行政權(quán)被濫用；而支撐檢察機關(guān)及其檢察官得以產(chǎn)生和存在的靈魂，是檢察制度主要體現(xiàn)著對公共權(quán)力（主要是審判權(quán)和警察權(quán)）的分權(quán)和制約。這說明現(xiàn)代意義的行政訴訟制度與檢察制度蘊涵著相同的精髓，即分權(quán)、制衡以及對權(quán)力的監(jiān)督和救濟原則。[2]行政訴訟檢察監(jiān)督作為檢察制度與行政訴訟制度兩者相結(jié)合的結(jié)晶，涉及到審判權(quán)、檢察權(quán)與行政權(quán)三種國家權(quán)力的劃分與分配，帶有憲政屬性。

從憲法規(guī)定來看，檢察權(quán)一直具有權(quán)力制衡功能。但是，基于歷史思維慣性，人們對檢察機關(guān)始終強調(diào)的是“公檢法”一體的社會控制功能，而忽視了社會主義制度下檢察權(quán)的“權(quán)力制衡”的功能。隨著社會穩(wěn)定和法制統(tǒng)一，過于強調(diào)檢察權(quán)社會控制功能的舊觀念，已經(jīng)不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟和民主政治的發(fā)展。必須及時更新觀念、與時俱進，讓檢察權(quán)回歸“權(quán)力制衡”的本源——通過對行政權(quán)和審判權(quán)的監(jiān)督，實現(xiàn)權(quán)力制衡，保障公民權(quán)利，促進社會民主。[3]因此，完善集中體現(xiàn)檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)“三權(quán)”制衡關(guān)系的行政訴訟檢察監(jiān)督制度，有利于實現(xiàn)制度效益的最大化，是加強中國監(jiān)督體制的有益突破。在行政權(quán)極度濫用和行政不作為嚴重兩現(xiàn)象并存的今天，也具有更強的現(xiàn)實意義。

2.對行政訴訟原告權(quán)利處分限制性與行政訴訟被告權(quán)力處分限制性的監(jiān)督。行政訴訟的對象是具體行政行為，具體行政行為是公權(quán)力行為，公權(quán)力的行使理應(yīng)立足于公共利益保護相對人利益，公權(quán)力的違法行使不僅侵害私益也往往放棄公益。行政訴訟是關(guān)于行政權(quán)這種公權(quán)力行使的合法與否的爭議，當事人無權(quán)就行政權(quán)行使問題進行處分，法院也不得進行自由裁量。這樣一來，當行政訴訟原被告的處分權(quán)侵害到國家和社會公益，或者嚴重侵害其他公民的權(quán)益時，檢察機關(guān)應(yīng)及時對其進行充分而有效的干預(yù)，限制原被告任意行使處分權(quán)。

《行政訴訟法》第1條明確規(guī)定其立法宗旨和行政訴訟目的。這也應(yīng)當成為行政訴訟檢察監(jiān)督的目的。即檢察機關(guān)對行政訴訟實行法律監(jiān)督來保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)。

二、行政訴訟檢察監(jiān)督下“三權(quán)”與行政檢察監(jiān)督下“三權(quán)”的區(qū)別

與行政訴訟檢察監(jiān)督相聯(lián)系的還有一個“行政檢察”概念。行政檢察是指檢察機關(guān)監(jiān)督公共行政的制度與活動。[4]行政檢察監(jiān)督內(nèi)涵豐富，外延寬廣，與行政訴訟檢察監(jiān)督是不能等同的兩個概念。因而行政訴訟監(jiān)督下“三權(quán)”與行政訴訟檢察監(jiān)督下“三權(quán)”也有區(qū)別。認清行政檢察監(jiān)督下公權(quán)力之間的關(guān)系，將有助于更好地理解行政訴訟檢察監(jiān)督下的“三權(quán)”關(guān)系。

筆者認為，行政檢察監(jiān)督包括行政抗訴制度、行政公益訴訟制度、對行政活動的檢察監(jiān)督和職務(wù)犯罪偵查中的行政法作用。[5]行政抗訴制度與行政公益訴訟制度即為行政訴訟檢察監(jiān)督制度?，F(xiàn)在我們來看看不屬于行政訴訟檢察制度的其他兩方面行政檢察監(jiān)督內(nèi)容。

第一，對行政活動的檢察監(jiān)督。其一，對基于行政秩序需要而限制或剝奪公民人身自由的行政措施進行監(jiān)督。在勞動教養(yǎng)制度未廢除之前，勞動教養(yǎng)檢察監(jiān)督是檢察機關(guān)直接監(jiān)督上述行政活動的典型代表。2013年12月28日全國人大常委會通過了關(guān)于廢止有關(guān)勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定，這意味著已實施50多年的勞教制度被依法廢止。但仍然有一些特定行政活動，包括戒毒、收容教養(yǎng)，以及今后的違法行為矯治等基于行政秩序需要而限制或剝奪公民人身自由的行政措施，有待納入檢察機關(guān)直接監(jiān)督的范圍。其二，行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制。2001年7月，國務(wù)院《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第14條規(guī)定：“行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當接受人民檢察院和監(jiān)察機關(guān)依法實施的監(jiān)督?！贝撕螅瑱z察機關(guān)商同有關(guān)部門研究行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的具體措施。完善行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制，有利于監(jiān)督行政機關(guān)的行政處罰行為，防止“以罰代刑”。

第二，職務(wù)犯罪偵查中的行政法作用。職務(wù)犯罪通常被認為是純粹的刑事問題。但職務(wù)犯罪構(gòu)成在理論上不同于一般刑事犯罪。普通犯罪是違反公民義務(wù)的行為，職務(wù)犯罪違背的是公法上的義務(wù)。刑事責(zé)任是公法責(zé)任的一種形式。檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪進行偵查，承載著法律監(jiān)督和保障行政法統(tǒng)一實施的功能。[6] 職務(wù)犯罪偵查既是檢察制度的重要內(nèi)容，又是法治行政的一部分。

在上述兩方面行政檢察制度內(nèi)容中，就公權(quán)力之間的關(guān)系來說，主要只涉及檢察權(quán)和行政權(quán)之間的關(guān)系。新中國創(chuàng)建之初，1954年憲法和1954年《人民檢察院組織法》規(guī)定檢察機關(guān)對行政機關(guān)擁有一般監(jiān)督權(quán)。1979年《人民檢察院組織法》取消了人民檢察院的一般監(jiān)督權(quán)。理論和實務(wù)界一些人由此否認檢察權(quán)對行政活動的直接監(jiān)督。然而，1982年憲法規(guī)定了人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，并未限定人民檢察院的職權(quán)范圍，從憲法效力而言，這就為檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)提供了憲政基礎(chǔ)。實際上，1979年的《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》就確立了人民檢察院對勞動教養(yǎng)這一特定行政活動實施監(jiān)督。過去二十年我們基本回避對檢察權(quán)與行政權(quán)直接監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系的研究，今后，應(yīng)從檢察權(quán)作為獨立的國家權(quán)力角度出發(fā)，整體考察檢察權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系。如在不影響行政效率的前提下，加大對行政處罰行為的檢察監(jiān)督力度，允許檢察機關(guān)利用現(xiàn)代技術(shù)手段通過直接同步查詢重大行政執(zhí)法信息，在行政執(zhí)法環(huán)節(jié)防范“以罰代刑”。又如，從保障公權(quán)力（特別是行政權(quán)力）正常運行角度研究職務(wù)犯罪刑事政策走向。檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件之后，應(yīng)當以建議或者案件移送等方式督促恢復(fù)法律秩序，解決與職務(wù)犯罪有關(guān)的行政決定的效力問題，督促追究有關(guān)人員的行政責(zé)任或紀律責(zé)任。

三、行政訴訟檢察監(jiān)督中的檢察權(quán)與審判權(quán)、行政權(quán)的關(guān)系

行政訴訟檢察監(jiān)督中的公權(quán)力包括審判權(quán)、行政權(quán)和檢察權(quán)。“三權(quán)”關(guān)系，具體而言，是指審判權(quán)與行政權(quán)，檢察權(quán)與審判權(quán)，檢察權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系。以往的行政訴訟理論研究對審判權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系（監(jiān)督與被監(jiān)督、審查與被審查）已作了充分論述，形成了大量理論成果，并體現(xiàn)在行政訴訟法等相關(guān)法律中，如哪些行政爭議能夠成為司法裁判的對象，法院對可審查的具體行政行為能夠?qū)彶榈绞裁闯潭龋ㄔ耗軌驅(qū)ψ鳛楸桓娴男姓C關(guān)采取哪些措施等等。在此不再贅述。下面我們主要分析檢察權(quán)與審判權(quán)、檢察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系。

（一）檢察權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系

1.行政訴訟檢察監(jiān)督的存廢之爭。關(guān)于檢察權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系，在理論上首先表現(xiàn)為行政訴訟檢察監(jiān)督的存廢之爭。在2001年最高人民檢察院《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》頒布前后，理論界和實務(wù)界對民事行政檢察監(jiān)督的存廢問題分歧很大。這些觀點大致可分為“維持說”、“改造說”、“取消說”、“完善說”。爭議的焦點集中在以下幾個方面：（1）行政檢察制度是否影響了審判獨立；（2）行政檢察制度是否破壞了當事人之間的訴訟結(jié)構(gòu)平衡；（3）行政檢察制度是否影響了裁判的既判力和終局性；（4）行政檢察監(jiān)督與案件的不確定性之間是否存在矛盾。在這場學(xué)術(shù)爭論中，多數(shù)學(xué)者主張完善、加強行政檢察監(jiān)督而不是取消對行政訴訟的檢察監(jiān)督。[7]

強化外部監(jiān)督，以權(quán)力制約權(quán)力，是行政訴訟檢察監(jiān)督制度得以建立的基本法理基礎(chǔ)。審判權(quán)作為一種國家權(quán)力，也會出現(xiàn)不當行使或濫用，單靠審判人員的自我約束和法院內(nèi)部的監(jiān)督機制，顯然不足以保證審判權(quán)的公正行使。對行政訴訟進行檢察監(jiān)督一定程度上能夠形成對審判權(quán)力的有效制約和監(jiān)督，防止司法裁量權(quán)的濫用。雖然說借助檢察監(jiān)督未必能從根本上鏟除這些司法不公與司法腐敗，但是賦予檢察院對法院行政審判活動的法律監(jiān)督權(quán)，會對法院的行政審判活動產(chǎn)生一定的制約作用，既可以增強辦案人員的責(zé)任心，也可以對潛在的腐敗司法人員起到強大的威懾作用。

2.檢察權(quán)與審判權(quán)的合理配置與行使。檢察監(jiān)督是否會影響乃至破壞行政審判獨立？處理好檢察監(jiān)督與法院的獨立審判關(guān)系的關(guān)鍵在于監(jiān)督權(quán)與審判權(quán)能得到合理配置和行使，在監(jiān)督權(quán)的有效實施與審判權(quán)的獨立行使之間尋求建立一種權(quán)力平衡。

行政訴訟檢察監(jiān)督中檢察權(quán)對審判權(quán)的監(jiān)督制衡可以從行政訴訟檢察監(jiān)督范圍和行政訴訟檢察監(jiān)督方式兩方面來分析。行政訴訟檢察監(jiān)督范圍應(yīng)該包括對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決、裁定，行政裁判執(zhí)行活動，行政賠償訴訟活動，以及審判活動中審判人員的違法行為。行政訴訟檢察監(jiān)督方式包括：（1）抗訴，包括上訴程序的抗訴和再審程序的抗訴兩種。一是明確規(guī)定接受抗訴的法院，應(yīng)當直接審理案件并作出裁判，而不能發(fā)回重審。二是進一步明確行政抗訴案件的審理期限。三是明確規(guī)定只有在提起行政公訴的情況下，檢察機關(guān)才有權(quán)按照上訴程序提起抗訴。四是再審程序抗訴的法定情形應(yīng)進一步擴充完善。[8]（2）檢察建議。2013年12月修改后的行政訴訟法規(guī)定，地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第八十七條規(guī)定情形之一的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案；地方各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議。

行政訴訟檢察監(jiān)督中檢察權(quán)對審判權(quán)的監(jiān)督是全程監(jiān)督和強制監(jiān)督，同時，檢察權(quán)在行使過程中也應(yīng)當克制、理性和審慎，尤其要注意以下三個方面：第一，法律賦予檢察機關(guān)對行政訴訟的法律監(jiān)督權(quán)，并不意味著檢察機關(guān)就比法院高明，而是權(quán)力制衡的制度安排。第二，檢察監(jiān)督必須尊重審判權(quán)威，尊重審判機關(guān)的獨立審判活動和判決結(jié)果，不得進行任意、不適當?shù)母深A(yù)。第三，檢察監(jiān)督并非代替法院對行政案件進行審理，更不是代替法院作出判決。監(jiān)督手段不會必然導(dǎo)致實體性結(jié)果，是否采納，最終的裁判權(quán)仍然由法院掌控。

（二）檢察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系

行政訴訟檢察監(jiān)督中，檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制衡主要表現(xiàn)為提起行政公訴，限制行政訴訟被告非法處分權(quán)力，對行政執(zhí)法機關(guān)的檢察建議等三方面。這里詳細談?wù)勄皟蓚€方面。

1.提起行政公訴。所謂行政公訴，是指在沒有適格原告的情況下，檢察機關(guān)認為行政機關(guān)的行為違反了有關(guān)法律規(guī)定，侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，損害國家和社會公共利益，依照行政訴訟程序向法院提起公訴，提請法院進行審理并作出裁判的活動。

二十年前就有學(xué)者對行政公訴的特點、依據(jù)、作用等問題進行過探討，近年來許多學(xué)者也紛紛撰文支持檢察機關(guān)有權(quán)提起行政公益訴訟，其理論觀點主要有：（1）檢察機關(guān)提起公益訴訟主要是基于檢察機關(guān)代表公益的特征，公益性作為檢察機關(guān)產(chǎn)生和存在的正當性基礎(chǔ)，是檢察機關(guān)提起行政公訴的根本理論支撐。（2）在公益訴訟制度比較發(fā)達的西方國家，已有較為成熟的檢察機關(guān)提起公益訴訟的法律制度，這是很多學(xué)者贊成行政公訴的一個重要原因。（3）行政主觀訴訟、現(xiàn)行監(jiān)督制度、行政主體在維護國家和社會公共利益上具有局限性，而憲法確立的檢察機關(guān)的法律地位、行政訴訟法確立的立法目的和基本原則、我國法治的發(fā)展進步和正在進行的司法改革等都為行政公益訴訟提供了實施的理據(jù)。[9]

基于中國行政訴訟制度的現(xiàn)狀，相當大數(shù)量的行政違法行為由于沒有適格原告提起行政訴訟，游離于檢察監(jiān)督和行政訴訟制度的監(jiān)督體系之外。從權(quán)力制衡角度看，由檢察機關(guān)提起行政公訴，通過檢察權(quán)和審判權(quán)兩種權(quán)力的合理運用，發(fā)揮司法的政策引導(dǎo)功能和強制威懾功能，實現(xiàn)檢察權(quán)對行政權(quán)的制約，這是十分必要的，也是完全可行的。

2.對行政訴訟被告權(quán)力處分的限制。行政權(quán)力背后代表著國家利益和公共利益。在行政訴訟實踐中，行政機關(guān)為了息事寧人，逃避法律的追究，以犧牲國家利益為代價，去彌補行政相對人的損失，這種違法行為侵害了國家和社會公共利益。

檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)有權(quán)對這種行政違法行為作出反應(yīng)，這既是對訴訟秩序的監(jiān)督，也是對行政權(quán)的約束。當然，檢察機關(guān)對被告處分權(quán)的干預(yù)應(yīng)當以維護國家利益和社會公共利益為目的。以行政訴訟中的撤訴為例，被告改變被訴具體行政行為，原告申請撤訴，應(yīng)當符合下列條件的：（1）申請撤訴是當事人真實意思表示；（2）被告改變被訴具體行政行為，不違反法律、法規(guī)的禁止性規(guī)定，不超越或者放棄職權(quán)，不損害公共利益和他人合法權(quán)益；（3）第三人無異議。否則，檢察機關(guān)出于維護公共利益的目的，可以依照一定監(jiān)督程序?qū)Ρ桓娓淖兙唧w行政行為的處分權(quán)進行限制。

值得一提的是，在行政訴訟檢察監(jiān)督中，檢察機關(guān)除了做好對審判權(quán)、行政權(quán)的監(jiān)督外，還應(yīng)樹立自覺接受監(jiān)督的意識。自覺接受監(jiān)督是檢察機關(guān)依法公正地行使監(jiān)督權(quán)的重要保障。實踐中，除自覺接受人大代表、人民監(jiān)督員、社會輿論等監(jiān)督外，還應(yīng)在行政訴訟當中養(yǎng)成接受監(jiān)督的習(xí)慣，在權(quán)力行使和行為表現(xiàn)上自覺接受人民法院、當事人和其他訴訟參與人的監(jiān)督。

注釋：

[1]參見孫謙主編：《中國檢察制度論綱》，人民出版社2004年版第57頁。

[2]胡衛(wèi)列、馬立東、蔣建國、薛偉宏：《行政訴訟檢察監(jiān)督機制的完善》，載《國家檢察官學(xué)報》2007年第10期。

[3]孫謙：《設(shè)置行政公訴制度的價值目標與制度構(gòu)想》，載《中國社會科學(xué)》2011年第1期。

[4]張步洪：《行政檢察基本體系初探》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2011年第4期。

[5]在法國，檢察監(jiān)督還包括對精神病院等特殊公共機構(gòu)的監(jiān)督。參見施鵬鵬：《法國檢察監(jiān)督制度研究——兼與中國的比較》，載《暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2010年第5期。

[6]同注[4]。

[7]具體參見段厚省、陳佳琦：《民事行政檢察監(jiān)督改革涉及的三個基本理論問題》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報》2006年第1期；王鴻翼 楊明剛：《民事行政檢察的執(zhí)法理念——兼談民事行政檢察工作中若干有爭議的問題》，載《人民檢察》2004年第8期；邱學(xué)強：《論檢察體制改革》，載《中國法學(xué)》2003年第5期。

[8]同注[2]。

[9]分別參見陳麗玲、諸葛煬：《檢察機關(guān)提起行政公益訴訟之探討：從現(xiàn)實和法理的角度考察》，載《行政法學(xué)研究》2005年第3期；歐鴯父：《借鑒與建構(gòu)：行政訴訟客觀化對中國的啟示》，載《求索》2004年第8期；姜明安：《行政訴訟中的檢察監(jiān)督與行政公益訴訟》，載《法學(xué)雜志》2006年第2期。以上轉(zhuǎn)引自毛曉寧：《冷清與堅持：改革開放30年來行政訴訟檢察監(jiān)督的研究回溯》，載《成都理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2011年第7期。