趙玄

2014年5月10日，教師權(quán)利及其法律保障學術研討會在北京大學凱原樓報告廳隆重舉行。本次研討會以“教師權(quán)利及其法律保障”為主題，圍繞“教師權(quán)利的基本理論”“教師參與學校治理”“教師人事管理制度”和“教師權(quán)利救濟制度”四大議題展開討論，來自全國40余家政府機關和科研院校的領導、專家學者共80余人出席會議。會議期間，大家圍繞上述議題，結(jié)合我國中小學教師特別是大學教師的權(quán)利及其保障現(xiàn)狀，展開了熱烈而友好的討論，在有關方面達成廣泛共識。來自我國臺灣地區(qū)的兩位學者分別向會議報告了臺灣地區(qū)在教師權(quán)利保障方面的有關經(jīng)驗，值得我們學習借鑒?，F(xiàn)結(jié)合研討會論文報告、評議等情況對上述議題綜述如下：

一、教師權(quán)利的基本理論

教師權(quán)利既有公民基本權(quán)利的共性內(nèi)容，又有其獨特的個性方面。大學教師和中小學教師，教學研究崗的教師和行政管理崗的教師，公立學校教師與民辦學校教師，其權(quán)利與義務不盡相同。雖然我國制定了關于教師權(quán)利保護的相關法律法規(guī)，如《教師法》《教育法》《高等教育法》等，但教師權(quán)利并沒有得到應有的重視，教師往往只是被動的或者被迫遵從學校的改革措施以及人事政策。圍繞教師權(quán)利屬性、權(quán)利體系特別是高校教師的學術科研自由等，報告人分別從教師教育權(quán)、高校教師權(quán)利體系、教師學術自由與經(jīng)費管制以及科研自由與教育職責等方面進行了闡述。

北京師范大學余雅風教授主張“把教育權(quán)還給教師”，教師教育權(quán)兼有權(quán)利的屬性和職責的內(nèi)涵。教師的教學、科研等自由是有邊界的，應受到一定限制。教師教育權(quán)主要包括教學權(quán)、評價權(quán)和懲戒權(quán)。同時，這些權(quán)利的實現(xiàn)應有相關法律保障：首先，要明確教師的法律身份和地位，確立基礎教育階段教師公務員制度；其次，應規(guī)范教師聘任，限制政府在聘任合同中的強勢條款；再次，應拓寬教師權(quán)利救濟途徑，除申訴外，行政復議和行政訴訟應納入其中。中國政法大學王敬波教授在評議時指出，教育權(quán)與教學權(quán)有差異，教育權(quán)是具有公益性、國民性和階級性的概念。

內(nèi)蒙古科技大學李永林教授以教育部核準的六部大學章程中的教師權(quán)利條款為樣本，對大學教師權(quán)利體系進行建構(gòu)。他指出，章程應著重體現(xiàn)教師作為大學主人的地位，以上位法為依據(jù)將教師權(quán)利實在化、具體化，豐富各項權(quán)利的內(nèi)涵，發(fā)展并明確新的權(quán)利形態(tài)，如教師人格尊嚴保障、職位保障以及社會服務等權(quán)利。應突出教師權(quán)利保障機構(gòu)的專業(yè)性、中立性和權(quán)威性，以尊重權(quán)利、程序正當、申訴不加重處理等為基本原則。首都經(jīng)濟貿(mào)易大學焦志勇教授贊同李教授的基本觀點，特別指出要防止大學章程建設的空心化問題，避免權(quán)利僅僅成為紙面上的優(yōu)美文字。

中央民族大學鄭毅博士以《中央和國家機關差旅費管理辦法》第25條為例，探討科研經(jīng)費管制與教師學術自由之間的關系。他認為該條規(guī)定有妨礙教師學術自由之嫌：一是影響了學術研究計劃的制訂和學術交流活動的開展；二是導致了整體學術研究水平的下降，助長了虛開票據(jù)套取經(jīng)費之風。為此，應取消經(jīng)費的統(tǒng)一管理模式，針對來源不同實現(xiàn)管理制度的多元化，充分利用間接費用，并為縱向經(jīng)費松綁，同時發(fā)揮教師在民主治校中的推動作用。山東大學肖金明教授認為該報告小中見大，但本辦法是否適用全體教師以致妨礙教師學術自由值得商榷，建議大學應對科研經(jīng)費管理制度的改革通盤考慮。

北京大學博士后劉剛從國家法理論視角審視高校教師科研自由與教育職責。他認為，教育權(quán)的確定與國家培養(yǎng)怎樣的國民、展現(xiàn)怎樣的國家形象密切相關。我國采取非價值中立的教育模式，從現(xiàn)行憲法中可推出教師傳播社會主義意識形態(tài)的義務。當科研自由與國家意識形態(tài)在教學場所發(fā)生沖突時，應遵循兩個原則：一是國家從意識形態(tài)角度不能去評判教師在科研過程中得出的結(jié)論；二是教師不能從科研成果得出的結(jié)論中去評判意識形態(tài)的對錯。中國人民大學王旭教授認同報告內(nèi)容，認為應處理好人權(quán)與主權(quán)的關系，解決好受教育權(quán)中給付不足和給付過度的問題。

山東大學相煥偉博士以高校教師權(quán)利體系及其保障與救濟為題，對高校教師權(quán)利的法律依據(jù)、權(quán)利類型、制度保障及救濟機制等作了報告。他建議應完善大學章程中的權(quán)利條款和教師聘用制度、教職工代表大會制度，讓學術權(quán)力與行政權(quán)力適度分離。中央民族大學張步峰教授認為該報告體系化和類型化了教師的權(quán)利，強調(diào)將教師的學術自由放在高校教師權(quán)利體系的第一位，其他民主權(quán)利、福利報酬等均以學術自由為存在前提。

二、教師參與學校治理

民主管理是學校治理特別是大學治理的一個重要面向，參與學校的治理也是教師權(quán)利體系中一個重要分支。教職工代表大會、工會等民主代表機構(gòu)，學術委員會、教授委員會等學術機構(gòu)，均是教師參與學校治理的重要途徑和依托。本議題五位報告人分別從上述機構(gòu)及學術權(quán)力與行政權(quán)力的關系等角度切入，對教師參與學校治理的途徑以及面臨的問題進行梳理，從而進一步為提升教師參與學校治理的效果提供方法建議。

中央民族大學熊文釗教授探討了教授委員會在我國的歷史以及當下的發(fā)展，指出教授委員會在蔡元培時期的北京大學就已存在，教授委員會的設置初衷是讓教授集體分享學術決策權(quán)力。應明確《高等教育法》中的有關條款，避免將教授委員會誤解為僅是院系的民主治理途徑。應規(guī)范教授委員會的組成、人員選拔程序，使學術權(quán)力回歸于教授等學術人員的手中。上海市教育科學研究院譚曉玉研究員對熊教授的部分觀點贊成，同時認為從“教授治?！钡健敖淌谥螌W”是一種退步，教授委員會應以決策權(quán)力為主?，F(xiàn)代大學制度的實現(xiàn)、教師權(quán)利的有效保障，須仰賴頂層設計與實踐探索的結(jié)合。

華南師范大學胡勁松教授以《學校教職工代表大會規(guī)定》中的條款為例，認為高校教代會在參與人事管理與監(jiān)督中是以制度形態(tài)而非組織形態(tài)存在的，主要發(fā)揮的是信息交流和意見溝通的平臺作用。教職工代表通過教代會參與人事管理是一種職務權(quán)力，是代表的職責和義務。要發(fā)揮教代會的作用，必須使其有實體組織支撐。同時，要明確教代會的職權(quán)若僅強調(diào)參與管理，條款里只需要保留“討論”就行，沒有必要“討論通過”。廣東外語外貿(mào)大學張永華教授在評議時，回顧了教代會設立的歷程，指出其南斯拉夫的引介背景，從原本的自治組織逐漸成為一種制度設計，作為教師民主參與學校治理的形式，故而教代會多起到建議、監(jiān)督作用。在現(xiàn)行框架下，教代會很難有所作為。

臺灣省政府教師申訴評議委員會林莉婷委員介紹了臺灣教師工會及教師權(quán)益保障的概況。教師運動早期在臺灣受壓制，教師組織歷經(jīng)教師人權(quán)促進會、教師會和教師工會三個階段，現(xiàn)為教師會與教師工會并存。教師工會具有團結(jié)權(quán)、協(xié)商權(quán)和爭議權(quán)。雇主不能借故不予協(xié)商，否則會受到法律制裁。教師加入工會自愿，非成員不享有工會談判爭取到的條件。臺灣的教師組織當前處于一個尷尬的轉(zhuǎn)型期，受到家長團體、校長團體及教育行政機關的敵視，在贏得教師與社會的支持與認同方面還有很多工作要做。安徽大學程雁雷教授結(jié)合大陸高校的教代會與教師工會，認為兩岸在此方面有比較的價值，臺灣的經(jīng)驗對大陸學校在保障教師權(quán)益方面具有借鑒意義。

西南政法大學朱玉苗博士從教師學術自由講起，認為對教師學術自由的侵犯主要來自同行，需要規(guī)范和落實同行評議制度，應讓教師參與大學治理、教師治校而非校長治校，以及推行學術組織民主。他認為，同行評議類同于行政確認，是一種行政權(quán)。因此，同行評議應當遵循行政法中的相關基本原則。陜西師范大學陳鵬教授在評議時提出自己的建議：一方面要從法學和法教義學的角度去看待同行評議，評議公開是否可行須看其在實際中的運行效果；另一方面需要多了解高等教育學的理論，即使是教育法學研究也應符合高等教育發(fā)展的自身規(guī)律。

三峽大學潘愛國博士就當下我國大學面臨的行政權(quán)力與學術權(quán)力的關系問題進行了剖析，梳理了兩種權(quán)力在中外大學的流變，認為大學行政權(quán)力兼內(nèi)外之分，外部主要是政府管理權(quán)力，內(nèi)部行政權(quán)成為外部行政權(quán)的延伸。大學改革要理清內(nèi)外部權(quán)力，明確內(nèi)部行政權(quán)力為大學自治權(quán)，外部行政權(quán)力應在法律規(guī)制下行為。要突出大學學術權(quán)力，以學術權(quán)力為主導構(gòu)建大學權(quán)力關系。首都師范大學蔡海龍博士同意潘博士關于大學內(nèi)外部行政權(quán)力共謀現(xiàn)象的判斷，認為需要著力解決大學本身以及大學與政府之間的關系問題，隨著法制的完善和大學章程的建設，問題終會得到解決。

三、教師人事管理制度

教師人事制度改革一直是中國教育改革的熱點和難點之一，既關系到教師的法律地位、權(quán)利義務，也影響教師與學校的關系，特別是發(fā)生人事糾紛時如何救濟。在高校中，以北京大學2003年開啟的人事制度改革最為引人注目，也引發(fā)了學界對教師聘任制度、職稱評定等問題的深入思考。本議題從高校教師聘用、終身教職、職稱評定、收入分配改革以及教師評價等方面對教師人事管理制度進行細致研討。

武漢大學法學院江國華教授認為當下中國高校教師聘用制度存在畸形，聘用合同為格式合同，其條款的制定沒有廣大教師的參與，不存在通常意義的雙方合意。導致合同中的權(quán)利義務分配不均衡，特別是在解聘和續(xù)聘問題上，學校不存在與教師的協(xié)商機制。高校應成立代表教師利益與學校談判的組織，當前的教代會和工會均起不到這種作用。應解決好集體合同與個性合同的關系，解約條件應事先明確規(guī)定，以自動續(xù)約為原則。中國人民大學楊建順教授認為上述觀點值得肯定，矯正畸形的聘用制度須理清聘用合同與勞動合同，重新審視大學教師權(quán)利與大學使命。

惠州學院袁文峰教授結(jié)合我國實際，對引借終身教職制度提出己見。該制度以保障學術自由為目標前提，但獲取終身教職者亦會不思進取，學術研究止步不前。我國從2000年前后開始有意識地推動終身教職制度，與國外的旨趣不同，更多地帶有獎勵性質(zhì)。我國大學管理體制以及教師在大學中的現(xiàn)實地位均不能與國外相比，實施該種制度須改善大環(huán)境。清華大學于安教授點評時認為終身教職制度選題較好，契合當前高等教育改革中人事制度改革的重任?，F(xiàn)在高校決策體制里有很強的寡頭式趨向和寡頭式治理的危險，缺乏民主式的支持，應加強法律在這方面的保障機制。

“重實體，輕程序”的法治難題在高校中也表現(xiàn)明顯。北京市社會科學院成協(xié)中研究員從程序正義著眼，探討了大學教師職稱評審的程序問題。他從三個涉及職稱評審的實例講起，指出現(xiàn)有的職稱評審組織是省級政府成立的高校評審委員會和國務院部委的高校評審委員會，高校本身不具有最終的評審權(quán)。評審中涉及信息公開的問題，還涉及是否同行評議的問題，這些都關涉程序正義能否實現(xiàn)，應發(fā)揮行政復議和行政訴訟在此方面的作用。北京師范大學陳征教授認為最好將職稱評審規(guī)范的制定程序也涵蓋進來，使程序正義向前延伸；對職稱評審進行后續(xù)公開，使所有利益相關者都能接受評價結(jié)果，使程序正義向后延伸。

北京大學張冉教授以一次模擬法庭為例，闡述了高校教師聘任中的法律問題。高校教師聘任制度有三類：一是基于身份和時代背景獲得的終身制；二是通過競爭獲得的終身制，即第一聘期經(jīng)評估合格，與學校簽訂終身聘用合同；三是介于上述兩類之間，經(jīng)過規(guī)定的聘期，考核合格即可續(xù)聘。其存在的問題是續(xù)聘評估如何進行，是否須事先告知，不予續(xù)聘是否說明理由及給予辯護的權(quán)利，勞動合同法能否適用于該種聘用合同。西北政法大學管華教授認為，教師身兼三種權(quán)利成分，即作為憲法上的公民、作為一般的從業(yè)者勞動者，以及作為一個教師職業(yè)的從業(yè)人員，教師的權(quán)利應主要是學術自由。而聘任制度應圍繞這一權(quán)利來設計。

當前事業(yè)單位改革正逐步推行，中國人事科學研究院何鳳秋研究員報告了事業(yè)單位收入分配改革熱點和難點問題。高校教師在事業(yè)單位改革中占比大，如何保障教師崗位工資與績效工資協(xié)調(diào)是一個問題，且績效工資被異化，造成教授比科研干部的工資少，教師變成“計件工人”。高校收入分配改革應體現(xiàn)行業(yè)特點，以區(qū)別于其他事業(yè)單位。可引入民營資本，改善治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)差異化和層次化的改革效果。全國人大常委會法工委張世誠主任點評認為，收入分配改革，需要遵循“福利是剛性的，只能往高改，不能降”，要兼顧各方利益，讓教師的日子越過越好。

中小學教師權(quán)利也是本次會議關注點之一。首都師范大學羅爽博士以義務教育學校教師的聘任制作了發(fā)言。義務教育教師聘任有兩大困境：一是市場機制配置與義務教育公共性間存在張力；二是因《義務教育法》的修改使其失去法理基礎，學校不再是獨立的法人，不能與教師構(gòu)成平等的合同主體，義務教育本身發(fā)展的不平衡會在困境中加劇?；诖耍瑧鞔_義務教育教師職業(yè)的公共性、專業(yè)性，由政府與教師簽訂聘用合同，同時建立專門的人事仲裁機制，與申訴、行政復議、行政訴訟等并行不悖。中南大學徐靖博士認為，通過市場機制配置教師有利于教師的自由流動，義務教育學校與教師間簽訂的合同最好確認為行政合同，這有利于教師權(quán)利的救濟。

中國人民公安大學蘇宇博士解讀了教師教學評價制度。教師有就其教學、科研活動獲得公正評價的權(quán)利，許多其他權(quán)利的保障以其實現(xiàn)為前提。評價面臨五大難題：標準的確定性、主體的正當性、時機的適宜性、對象的異質(zhì)性、行為的真實性。應對之策為：讓受教育者做評價主體；對評價主體課以成本；完全市場下成本自負；教育公平下政府與評價者分擔成本；設置成本支付上限；限制師生共謀空間；細化和簡化制度設計。中國人民大學周詳博士認為，教學未受重視，是人為將教學與科研學術分離，拒之于學術共同體討論范圍之外，引入“教學學術能力”或可緩解。

四、教師權(quán)利救濟制度

有權(quán)利，就有救濟。沒有救濟的權(quán)利不是真實的權(quán)利。無論是在法律文本之中，還是在規(guī)范章程之中，教師權(quán)利都應以一定的救濟制度來保障，否則權(quán)利僅僅是紙面上的文字。目前，教師與學校之間的糾紛不在少數(shù)，各種救濟途徑還不太暢通，拒絕受理、延緩推脫的情況時有發(fā)生。本議題由來自教育行政部門、司法部門、科研院所和高校的六位專家擔任報告人，圍繞教師申訴、行政復議、司法救濟等闡述了教師權(quán)利救濟面臨的問題及其解決之策。

教育部法制辦公室王大泉主任闡述了建立教師申訴制度的必要性和可行性。教師申訴存在的問題有三個：一是法律規(guī)定可操作性不強，二是與其他相關制度缺乏整合，三是制度本身缺乏程序規(guī)范和明確界定。該制度之所以必要，是政校分開、管辦分離的新型教育管理體制的要求，也是適應教育人事改革趨勢和推進教育法治的客觀需要。教師申訴屬于行政監(jiān)督機制，對因教師特定權(quán)利產(chǎn)生的糾紛處理，公辦與民辦學校的教師在適用上應有所區(qū)別。應明確期限、管轄等，加強制度的包容性和后續(xù)救濟程序，使其可以接受行政復議。北方工業(yè)大學劉澤軍教授對本報告深表贊同，但也認為申訴規(guī)則需要檢討，出臺專門的申訴辦法應照顧到現(xiàn)在教育改革的大背景。

北京教育科學研究院魚霞研究員圍繞教師申訴制度作了報告。教師申訴兼具有行政爭議和民事爭議的性質(zhì)，是一種混合的制度。校內(nèi)申訴應細化明確，建立校內(nèi)申訴、校外申訴、行政復議、行政訴訟之間的銜接機制，明確公開、說明理由、告知、案卷、聽證、調(diào)解、回避、合議等制度，規(guī)范非正式申訴程序、正式申訴程序、聽證程序、申訴決定程序及申訴結(jié)果的審核和送達。北京航空航天大學畢洪海博士贊成上述基本觀點，指出申訴、行政復議、行政訴訟之間是否有比較優(yōu)勢，在大學治理轉(zhuǎn)型和大學章程建設時期，須審視大學教師的特殊身份，考慮司法審查的終局作用。

天津師范大學魏建新教授將解聘教師放在法治視野中解讀，認為對教師既不能神化，也不能工具化，應將教師作為法律中的人來對待。解聘是一種法定的、懲罰性的行政行為，需要考慮利益的平衡。在救濟方面，應賦予被解聘者充分的程序性權(quán)利，包括事先告知、說明理由、陳述意見等。在設計申訴制度時，應強化舉證責任制度，以做到證據(jù)充分。國際關系學院畢雁英教授認為，須明確諸如聘用合同與聘任合同、開除與解聘等概念，進而界定教師的身份是公務員還是特殊的勞動者。同時，申訴與行政復議及訴訟的銜接，需要相關法律作出調(diào)整。

臺灣高雄大學張永明教授介紹了臺灣教師權(quán)利保障及司法實務情況，指出大學教師有學術自由，中小學教師有講學自由。解聘教師須經(jīng)系、院、校三級教評會，且應說明充分的理由。在教師申訴委員會的組成上限制性別比例，以體現(xiàn)男女平等。申訴非必經(jīng)程序，教師可直接向教育行政部門提起復議。教師工會成立后，在權(quán)利保障上更有優(yōu)勢。大陸與臺灣同為大陸法系，但臺灣司法審查的介入會更公正地處理相關爭議。國家行政學院韓春暉教授點評認為，臺灣的經(jīng)驗不能完全套用，在國家管控教學內(nèi)容、校內(nèi)行政人員與專任教師的沖突、司法審查的限度等問題未解決之前，臺灣經(jīng)驗很難適用。

北京市高級人民法院行政審判庭程琥庭長結(jié)合司法實踐，對教師工傷保險權(quán)利作了報告。當下教師還不能當然享有工傷權(quán)利，僅能按照工傷保險來補救。就工傷保險權(quán)利而言，繳費主體應為學校；發(fā)生工傷后，學?；蚬岢龉J定申請。實踐中較為困難的是工傷發(fā)生時對工作時間、地點和原因的認定問題。此外，終身教授在達到退休年齡后，發(fā)生傷害能否認定為工傷也須給予關注。中國青年政治學院伏創(chuàng)宇博士評議時認為，將教師工傷納入《工傷保險條例》可能存在問題，以工作原因作為認定工傷的主因有失偏頗。司法中舉證責任可能不利于教師，法院應主動裁量，將工傷的內(nèi)涵明確化。

首都師范大學蔡樂渭教授以“公立高校開除教師的司法救濟”為主題作了匯報，開除決定意味著高校與教師的既存法律關系解除，與行政機關的開除異曲同工，是行政行為，有必要將開除決定納入到司法救濟的范圍，這可能會因其“內(nèi)部行政行為”的性質(zhì)而受到阻礙，但其接受司法審查的趨勢不可改變。最高人民法院行政審判庭耿寶建法官從我國司法實踐和教育大環(huán)境出發(fā)認為蔡教授文章的結(jié)論是好的，但不具備可行性，全國除了公立高校還有民辦高校，除了高校還有醫(yī)院等，司法應給予普遍性的關注，而不是僅給予某一類群體救濟。行政訴訟制度不是最先的，可能也不是最好的，但會是最終的。

閉幕式環(huán)節(jié)，北京大學教育法研究中心主任湛中樂教授作為主辦方對會議進行了總結(jié)。他認為，關于教師權(quán)利的基本理論涉及憲法、教育法、勞動法等方面，要考慮到教師的特殊性，需要深入的探究。在教師參與學校治理方面，高度評價了學者們從理論和實踐上所作的研究，認為工會和教代會實質(zhì)作用的發(fā)揮需要在教育改革中不斷爭取。在教師人事管理方面，湛教授認為包括職稱評定、聘任、評價等涉及教師的基本利益，人事管理的思路和模式應改變，不能視為行政機關的附屬人員。在權(quán)利救濟方面，湛教授比較了兩岸的司法救濟實踐，在當下司法主動退后的情況下，申訴制度的完善是救濟的適宜選擇。最后，湛教授代表主辦方對與會專家學者等表達謝意，也希望本次研討會專家學者的論述能對教師權(quán)利的法律保障有所助益。

（作者單位：北京大學法學院）

（責任編輯：李楠）