摘 要：推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化兼具落實新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路及實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的雙重功能，是中國全面深化改革的聚焦點與突破口。而財政問題是落實市民化發(fā)展戰(zhàn)略的實質(zhì)和關(guān)鍵問題，考察市民化過程中的財政約束，有利于厘清市民化過程中的關(guān)鍵政策著力點，具有重大理論及現(xiàn)實意義。本文圍繞推進市民化進程的財政視角，考察了現(xiàn)階段政府推進市民化所面臨的財政能力與體制的雙重約束，研究了財政約束下的市民化實施路徑，提出了提升公共服務(wù)水平和漸次推進市民化進程的戰(zhàn)略布局與思路，并基于破除體制障礙與增強財政能力給出了相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：市民化；財政能力；體制約束

中圖分類號：F291.3 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-176X（2014）05-0003-07

一、引 言

近期公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》著力突出了以人為本的指導(dǎo)思想，更將推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化及實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋放在了規(guī)劃的核心位置，明確提出了到2020年實現(xiàn)一億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口城鎮(zhèn)落戶，標(biāo)志著解決人口市民化問題成為未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向。那么按照規(guī)劃部署，未來一段時期如何切實推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化將成為政府工作的核心。本質(zhì)上看，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化兼具落實新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路及實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的雙重功能，是中國全面深化改革的聚焦點與突破口。而財政問題是落實市民化發(fā)展戰(zhàn)略的實質(zhì)與關(guān)鍵問題，從財政視角考察市民化過程中的財政約束，有利于厘清市民化過程中的關(guān)鍵政策著力點，具有重大理論及現(xiàn)實意義。

從世界范圍來看，任何一個國家的城鎮(zhèn)化進程都體現(xiàn)出相似的特征，即農(nóng)民以低成本進入城市，利用城市的集聚效應(yīng)，分享城市提供的就業(yè)機會，在提高自身收入的同時與城市建設(shè)形成良性互動。單從這一軌跡來看，中國也不例外，從20世紀(jì)八、九十年代開始，大量的農(nóng)村剩余勞動力進入城市，這既增加了農(nóng)民工的收入，也為城市發(fā)展提供了充足的人力資本。但與其他國家不同的是，戶籍制度的存在又使中國城鎮(zhèn)化進程出現(xiàn)了特殊性，使城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)兩階段的特征：第一階段是指農(nóng)村人口在居住區(qū)和職業(yè)上的轉(zhuǎn)變，即實現(xiàn)非農(nóng)化；第二階段則是指已進入城市的農(nóng)民逐步被城市消化和吸收，在身份上成為真正的城市居民，即實現(xiàn)市民化。

本文對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的研究焦點主要集中在政治和經(jīng)濟層面，因而所界定的“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，主要是指使已進入城市的農(nóng)民成為城市戶籍人口或與城市戶籍人口享有同等待遇，并不包含對農(nóng)民工獲得社會認(rèn)知和歸屬感等心理層面的探討。受戶籍制度的阻滯，在實踐中，城鎮(zhèn)化的上述兩個階段并未保持一定的連續(xù)性，反而出現(xiàn)了割裂，這也使得目前進入城市的大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口仍然無法真正融入城市。盡管在生活形式上與城市居民無異，甚至在統(tǒng)計上已被計入城鎮(zhèn)人口，

按照常住人口計算，截至2012年，我國城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達到了52.57%，但若按戶籍人口計算，這個數(shù)字只有35.29%，兩者之間有著17.26%的差距。但這部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在享受公共福利方面卻與城市居民存在著巨大差別?？梢哉f，被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，均未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老和保障性住房等基本公共服務(wù)方面享受與城市居民同等待遇。

根據(jù)全國人大教科文衛(wèi)專委會的測算，我國農(nóng)村和城市福利待遇人均相差33萬元，一般大城市福利相差50萬以上，中小城市為10萬以上。事實上，上述差距不僅使得城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)了新的二元結(jié)構(gòu)矛盾，

城市戶籍居民與大量農(nóng)民工共存于城市中，因收入、地位和待遇不平等而形成新的二元結(jié)構(gòu)，我們稱其為城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)。更是誘發(fā)了失業(yè)農(nóng)民工安置、農(nóng)村留守兒童和留守老人等諸多社會問題，為經(jīng)濟社會發(fā)展埋下隱患。

到目前為止，已有學(xué)者從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市居民享有的公共服務(wù)差距視角對此進行了研究，并提出了城鎮(zhèn)內(nèi)部的新二元結(jié)構(gòu)可能產(chǎn)生的一系列負(fù)面影響。Solinger[1-2]和Roberts[3]把中國目前存在的戶籍制度制約與國際上的移民不能獲得合法的工作機會和永久的居住許可相比較，揭示了兩者之間的相似性，并認(rèn)為城鎮(zhèn)化進程中實施的戶籍限入制度使得中國城鄉(xiāng)居民福利差距不斷擴大、固化，制約了中國的城鎮(zhèn)化進程。陸銘與陳釗[4]認(rèn)為在現(xiàn)行戶籍制度下，農(nóng)民工在城市面臨教育、醫(yī)療等社會保障方面的歧視性政策，增加了農(nóng)民工的遷移成本和勞動收入的不確定性，從而抑制了勞動力的流動，加劇了城鄉(xiāng)居民收入的不平等程度。陳釗和陸銘[5]與陳斌開等[6]還認(rèn)為，現(xiàn)有戶籍制度使農(nóng)民工無法享受到城市基本的公共服務(wù)，阻礙了農(nóng)村剩余勞動力向城市的轉(zhuǎn)移。另外，汪小勤和汪紅梅[7]的研究發(fā)現(xiàn)，由于勞動力流動障礙的存在，農(nóng)村勞動力被大量閑置和浪費，不利于勞動力配置效率的提高。盛來運等[8]也認(rèn)為，中國農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移更多是一種人口流動而非人口遷移，導(dǎo)致城市勞動力供給的不穩(wěn)定。綜合已有研究來看，在中國城鎮(zhèn)化過程中，由于戶籍制度的存在以及附加在戶籍制度上的城鄉(xiāng)社會福利的差別，大部分城鄉(xiāng)流動人口僅僅是實現(xiàn)了在職業(yè)上的轉(zhuǎn)換，卻并沒有真正實現(xiàn)公共服務(wù)上的均等，這導(dǎo)致了在社會層面，公共服務(wù)的差異化形成了社會矛盾的潛在原因；而在經(jīng)濟層面，又會影響到勞動力的供給和收入差距的加大，對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不利影響。因此，當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾開始聚焦于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的非市民化待遇問題，推進市民化政策是當(dāng)前全面深化改革的聚焦點之一。

然而，市民化是一個歷史過程，從操作層面看實現(xiàn)這一過程有許多關(guān)鍵點需要進行突破和化解。從政府而言，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實質(zhì)是什么，政府有無財力在2020年實現(xiàn)1億人口的市民化待遇問題，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中地方政府的行為如何激勵，針對不同城市、不同人群有無最優(yōu)的市民化推進策略等。這些基礎(chǔ)性問題能否合理解決，將直接決定政府能否如期完成市民化推進任務(wù)。為此，本文將從政府推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的可操作性政策出發(fā)，引入一個看待市民化財政約束的視角，分析市民化過程中存在的難題及面臨的約束，研究如何在推進市民化過程中充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。

二、推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實質(zhì)是財政問題

在一般意義上界定市民化概念可分為兩種：一是以人口轉(zhuǎn)移和職業(yè)轉(zhuǎn)換為切入點來界定，認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是指農(nóng)民離開土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，向城市轉(zhuǎn)移并在城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，其身份、地位、價值觀念、社會心理、工作方式、生活方式、行為方式和交際方式，以及就業(yè)、住房、社會保障等方面向城市居民轉(zhuǎn)換的經(jīng)濟社會過程；二是以素質(zhì)和能力的發(fā)展為落腳點來界定，認(rèn)為市民化是作為職業(yè)的“農(nóng)民”和作為社會身份的“農(nóng)民”在向“市民”轉(zhuǎn)變的進程中，發(fā)展出相應(yīng)的能力，學(xué)習(xí)并獲得市民的基本資格、適應(yīng)城市并且具備城市市民基本素質(zhì)過程。當(dāng)前，根據(jù)中國對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策目標(biāo)，一般認(rèn)為，它主要是指從與政府相關(guān)聯(lián)的技術(shù)層面上推進農(nóng)民、城市農(nóng)民工等獲得與城市居民相同的合法身份和社會權(quán)利的過程，如居留權(quán)、受教育權(quán)、勞動與社會保障權(quán)等。

一般而言，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦呐袛嗤ǔＪ且允欠駬碛邢鄳?yīng)城市的戶籍來進行的。戶籍制度的存在，不僅具有必要的人口登記和管理功能，更是形成了城鄉(xiāng)居民在公民權(quán)利和社會福利水平上的人為分割，其中，前者的存在是由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動加大了屬地人口管理的難度；而后者主要是由于城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、城市間發(fā)展不平衡以及地區(qū)間發(fā)展不平衡等原因，造成很多地區(qū)的公共資源要憑戶籍來獲得，也就使學(xué)前教育、醫(yī)療保障和保障性住房等公共服務(wù)成為戶籍的附加屬性。并且，受各地區(qū)發(fā)展水平的影響，很多地區(qū)還出臺了不同的落戶規(guī)定和資格限制，更是人為地形成了城市居民和農(nóng)民工所享受的公共服務(wù)和社會福利的鴻溝。

雖然從表面上看，城鄉(xiāng)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)是受戶籍制度制約而產(chǎn)生的。但容易發(fā)現(xiàn)，除了戶籍必要的人口管理功能外，它最大的作用就是使公共服務(wù)和社會福利在不同的群體間進行配置。事實上，如果能夠?qū)崿F(xiàn)全社會公共服務(wù)與福利均等化，那么，即使仍存在著戶籍對人口流動的登記和管理，也能夠避免因城鄉(xiāng)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)而產(chǎn)生的社會矛盾。這條邏輯線索同樣表明，市民化受阻所引發(fā)的諸多社會問題和經(jīng)濟問題的根源，并不是戶籍制度本身，而是戶籍背后所隱藏的公共服務(wù)供給不足、福利不均等的經(jīng)濟問題。進一步地，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化也并不僅僅是戶籍的轉(zhuǎn)變本身，而是政府重新配置公共資源、促進基本公共服務(wù)和社會福利均等化的問題，實質(zhì)上是一個財政問題（如圖1所示），而基于財政約束視角考察市民化問題更具操作層面的價值。

三、財政視角下政府推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的雙重約束

基于前面的邏輯線索，政府推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的本質(zhì)是政府對公共資源和服務(wù)的重新配置。因而，財政的視角可以被用來分析和解決政府推進市民化過程中的諸多難題。具體地，從財政視角出發(fā)，實施市民化的主體——地方政府面臨著財政能力層面以及體制層面的雙重約束，構(gòu)成了推進市民化進程受阻的深層原因。

1.財政能力約束

在目前城鄉(xiāng)二元戶籍制度還沒有被破除的情況下，一個地區(qū)或城市往往以非農(nóng)業(yè)戶籍作為享受市民待遇的依據(jù)。根據(jù)我國城鎮(zhèn)化率的統(tǒng)計口徑，

城鎮(zhèn)化率與統(tǒng)計口徑的變化有很大的關(guān)系。在嚴(yán)格實行戶籍制度的計劃經(jīng)濟時期，如1964年的第二次人口普查和1982年的第三次人口普查，都是把非農(nóng)業(yè)戶口統(tǒng)計為城市人口，把農(nóng)業(yè)戶口統(tǒng)計為農(nóng)村人口。隨著農(nóng)村勞動力向城市流動規(guī)模越來越大，由于戶籍制度調(diào)整的進程未能與人口流動保持同步，戶籍身份就不再能夠準(zhǔn)確地反映城鄉(xiāng)的實際居住狀態(tài)。針對這種新情況，1990年進行的第四次人口普查采用了常住人口的概念，即那些離開家鄉(xiāng)進城超過一年的流動人口，也被算作城市常住人口。這次人口普查的結(jié)果，隨后被國家統(tǒng)計局用來作為基礎(chǔ)，對1982—1990年的所有數(shù)據(jù)進行了調(diào)整。到2000年的第五次人口普查，離開家鄉(xiāng)進入城市的時間只要達到半年，即使沒有改變戶籍，也被看做城市常住人口。國家統(tǒng)計局也據(jù)此對1990—2000年的城市化數(shù)據(jù)進行了調(diào)整。從此以后，城鎮(zhèn)人口被定義為：在城鎮(zhèn)居住6個月或以上的居民，而無論其戶口登記地在哪里。其結(jié)果是城鎮(zhèn)化率與非農(nóng)化率產(chǎn)生了較大的差距，2007年城鎮(zhèn)化率比非農(nóng)化率高出12個百分點。據(jù)2013年最新統(tǒng)計，2012年的城鎮(zhèn)化率為52.27%，比非農(nóng)化率高出17個百分點。

城鎮(zhèn)人口既包括鎮(zhèn)域行政區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)人口，又包括在城鎮(zhèn)居住半年以上的農(nóng)民工等外來人口，正是這兩部分人無法享有所在地城鎮(zhèn)的市民身份和待遇，并未實現(xiàn)市民化。據(jù)此，一個簡便的計算市民化率的公式是：市民化率=非農(nóng)業(yè)人口÷常住人口×100%，即一個地區(qū)或城市中享受市民待遇的人口占全部常住人口的比重。

與提高市民化率相伴隨的是巨額的公共服務(wù)和社會福利提供成本。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，約2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬在城市居住卻未能與城市居民實現(xiàn)同等待遇。此外，根據(jù)中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所發(fā)布的藍皮書《中國城市發(fā)展報告（2012）》，今后二十年內(nèi)，中國還將有2億多農(nóng)民需要陸續(xù)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)和居住。如果按照既定的市民化方針將上述4—5億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口登記為城市戶口并納入城鎮(zhèn)社會保障體系，使其與城市居民公平地享有住房、醫(yī)療、社保和子女入學(xué)等保障，城市需要支付巨額成本。據(jù)初步測算，僅解決社會保障和公共服務(wù)問題，農(nóng)民實現(xiàn)市民化至少需要人均10萬元。也就是說，在未來二十年內(nèi)，政府至少需要支付40—50萬億元用于市民化方面。

然而，對比表1中中國各級政府財政收入的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，能夠明顯看出，盡管財政收入在持續(xù)增長，但仍無法負(fù)擔(dān)起市民化所需的財政成本。尤其是作為公共服務(wù)提供主體的地方政府，其財政收入與實現(xiàn)市民化存在著巨大的財政缺口，如果按照2012年地方財政約6萬億的收入水平，那么，市民化的財政成本直接相當(dāng)于7—10年的財政收入。事實上，實踐情況也表明，地方戶籍制度改革夭折的一個重要原因，正是地方公共財政難以負(fù)擔(dān)為更多的農(nóng)民工及其家庭提供公共支出。并且，在現(xiàn)階段地方債問題仍未解決的情況下，很多地方政府已預(yù)見到給予農(nóng)民工平等的市民待遇可能引起的財政困難，因此，不少政策制定者和地方實踐者均認(rèn)為政府現(xiàn)有財力不足以實現(xiàn)市民化。

2.財政分權(quán)的體制性約束

從現(xiàn)實情況看，除受財政能力約束外，地方推進市民化意愿不足也是市民化進程受阻的一個深層原因。毫無疑問，承擔(dān)農(nóng)民工市民化的主體應(yīng)該是各級地方政府。但隨著公共選擇理論將“經(jīng)濟人”假設(shè)引入到政府行為研究中來，地方政府追求自身利益最大化的前提逐漸成為經(jīng)濟政策分析的重要假設(shè)。Downs認(rèn)為，政府官僚就是其產(chǎn)出不能通過市場途徑來衡量的組織或個人，政府官僚只依賴其上級來晉升，所以，他們的行為準(zhǔn)則是上級的偏好[9]。Niskanen同樣認(rèn)為，政府是自利的、晉升偏好的[10]。正是由于政府存在上述特征，地方政府根據(jù)其成本收益計算后會做出如下選擇：當(dāng)執(zhí)行中央政府的某些政策能夠獲得晉升時，地方政府會積極執(zhí)行中央政府的政策；而當(dāng)執(zhí)行中央政府的某些政策，地方政府自身利益會受到損失時，地方政府會利用中央政府監(jiān)督的高成本、信息的不對稱，采取消極的態(tài)度予以執(zhí)行。相應(yīng)地，結(jié)合各地地方政府在推進農(nóng)民工市民化時的消極應(yīng)付和猶豫觀望態(tài)度可以看出，現(xiàn)有的體制安排已經(jīng)導(dǎo)致了地方政府市民化行為出現(xiàn)動機偏差。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，當(dāng)前的政績考核體系使得地方政府更加偏好短期經(jīng)濟行為，而農(nóng)民工市民化的正面作用卻只能在長期內(nèi)產(chǎn)生影響。目前，地方官員受到資歷與年齡的限制，為滿足晉升偏好，希望在盡可能短的時期內(nèi)做出盡可能大的政績。這必然會導(dǎo)致地方官員注重短期行為和顯性項目，而在長期內(nèi)帶來的區(qū)域經(jīng)濟增長和社會公平提升的市民化政策顯然屬于典型的隱性項目。

其次，在政績考核體系作用下，地方政府大多將精力放在相關(guān)考評指標(biāo)的增長上，如GDP總量、財政收入、吸引的外商直接投資額以及上繳多少稅收等，卻對于那些不屬于考評范圍內(nèi)的指標(biāo)漠不關(guān)心。從現(xiàn)行體制看，市民化水平還沒有被加入地方考核體系，或者說在體系內(nèi)的權(quán)重較小，因而地方政府在以增長為核心的環(huán)境下，必然更加重視經(jīng)濟發(fā)展水平等指標(biāo)的提升。受上述邏輯影響，很多地方政府借口財力有限，對推進市民化的熱情不高。盡管中央政府一再要求地方政府配合其推進市民化，地方政府態(tài)度仍然很消極，農(nóng)民工的市民化問題仍然無法受到應(yīng)有的重視。

再次，我國現(xiàn)行的財政體制，無論是收入和支出責(zé)任的劃分，還是轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計，都是以假定人口不流動為前提，以轄區(qū)的戶籍人口為基礎(chǔ)的。在這種體制框架下，各地政府按戶籍人口來提供公共服務(wù)。然而，推進農(nóng)民工市民化的政策目標(biāo)改變了這一前提。這就要求無論是縱向的，還是橫向的財政關(guān)系都需要進行調(diào)整，尤其是處于流動狀態(tài)的龐大人口公共服務(wù)的提供，為各地公共服務(wù)供給帶來了難題，形成了公共服務(wù)供給上的真空。所以，推進市民化還受到財政體制因素的限制，城市政府不愿意放開戶籍，主要是城市政府財權(quán)與公共服務(wù)支出責(zé)任不對稱，缺乏穩(wěn)定的能隨人口增加而增長的財政資金籌集渠道。

最后，現(xiàn)行財政分權(quán)體制下，地方財政收入直接與經(jīng)濟發(fā)展掛鉤，與地方GDP高度相關(guān)。為了追求財政收入的快速增長，地方政府具有較高的意愿推動地方GDP增速的提升。在這種導(dǎo)向下，地方政府把大量資金投向與經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)的且能產(chǎn)生直接效應(yīng)的交通、道路、通訊和能源等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施項目，并不愿將財政資金投向無法產(chǎn)生直接效應(yīng)的與社會公平和市民化水平密切相關(guān)的社會保障方面。

正是由于地方政府面臨著財政能力層面以及體制層面的雙重約束，導(dǎo)致中國的戶籍制度與政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化進程出現(xiàn)了諸多偏差，使中國城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為嚴(yán)重限制福利公平供給的經(jīng)濟效率導(dǎo)向，市民化政策也異化為地方政府實現(xiàn)經(jīng)濟高速增長的手段。因此，過去多年的城鎮(zhèn)化基本上是要素的城鎮(zhèn)化。在這樣的城鎮(zhèn)化過程中，人口在作為要素的時候可以自由流動，但與人相伴隨的權(quán)利和福利卻不能同步流動?？偟膩碚f，上述雙重約束不僅造成了城鄉(xiāng)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾的加大，也構(gòu)成了未來政府進一步推進市民化的實質(zhì)障礙。

四、基于財政視角的市民化困境破解與路徑設(shè)計

針對地方財政收入與實現(xiàn)市民化存在的財政缺口，筆者認(rèn)為，從財政能力的視角看待政府推進市民化問題并不能單方面從實現(xiàn)市民化的需求端出發(fā)，通過測算所有農(nóng)民工實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的需求來界定市民化的成本，更要著重考慮作為市民化成本的供給方——地方政府的財政能力約束，顯然，從供給視角來研究政府推進市民化的思路，更具可操作性。

根據(jù)中國城鎮(zhèn)化時間表，未來實現(xiàn)市民化的路徑大致為：2—3年，在全國范圍內(nèi)基本解決有條件的農(nóng)民工市民化；5年左右，初步形成人口城鎮(zhèn)化的基本格局，實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，且人口城鎮(zhèn)化率保持1.3%—1.5%的增速，人口城鎮(zhèn)化率達到42.5%左右；8年左右，徹底打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體制，總體實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，使人口城鎮(zhèn)化率達到50%—55%，初步接近60%的名義城鎮(zhèn)化率。

上述規(guī)劃路線涉及到2—5億農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)和居住，享受與城市居民同等的社會保障和公共服務(wù)水平，需要數(shù)十萬億的成本。若單從需求面來看，結(jié)合目前地方政府財力和地方債務(wù)現(xiàn)狀，很容易得出悲觀的結(jié)論，即認(rèn)為推進市民化成本過高，很難真正付諸實施。然而，我們也發(fā)現(xiàn)，雖然實現(xiàn)市民化涉及到的人口較多、公共服務(wù)需求較大，使得政府財政能力成為一項實質(zhì)性約束，但我們?nèi)钥梢詮漠?dāng)前中央與地方的財政能力出發(fā)，盡可能地擴展資金渠道，并從供給方來明確各級政府能夠負(fù)擔(dān)多少市民化成本，分批次、分步驟地設(shè)計市民化的推進路徑。另外，還可以充分利用財政政策的杠桿功能，結(jié)合短期和長期的中央與地方財力分配情況，在財力承受范圍內(nèi)漸次推進市民化進程。

雖然市民化改革具有逐步擴大戶籍人口比率和縮小有無戶籍人口間的公共服務(wù)差異兩種模式，但其本質(zhì)上仍是受制于財政能力的漸次推進路徑選擇問題。具體地，在測算不同地區(qū)財政能力和中央轉(zhuǎn)移支付能力的基礎(chǔ)上，市民化的實現(xiàn)路徑可以從以下差異化策略中擇優(yōu)選擇（如圖2所示）。

一是基于財政能力考慮的分區(qū)域市民化推進策略。首先，對于在小城市和小城鎮(zhèn)務(wù)工的本市（鎮(zhèn)）農(nóng)民工而言，由于國家關(guān)于小城市和小城鎮(zhèn)戶籍政策已基本放開，小城市（鎮(zhèn)）本地農(nóng)民工市民化可以在自愿基礎(chǔ)上通過將其戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口而實現(xiàn)。其次，大中城市本市農(nóng)民工市民化為“降低公共服務(wù)差異”與“擴大戶籍”并行。主要政策措施是放寬申請條件，大幅度降低在城市落戶的門檻。目前，許多城市正在積極促進本市行政轄區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化，隨著市域內(nèi)城鄉(xiāng)發(fā)展差距的縮小和公共服務(wù)均等化程度的提高，放開城鎮(zhèn)戶籍的可能性在加大。對于一些現(xiàn)階段還不能放開城鄉(xiāng)戶籍的城市，則可根據(jù)城鎮(zhèn)公共服務(wù)資源情況和農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住的穩(wěn)定性，給予相應(yīng)的待遇和服務(wù)，并視城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展情況不斷提高待遇水平，逐步縮小與市民之間的差距。最后，大中城市跨市和跨省流動農(nóng)民工市民化以“降低公共服務(wù)差異”為主。對于大中城市中非本市特別是非本?。ㄊ校┑霓r(nóng)民工，應(yīng)加快將滿足一定條件的農(nóng)民工在就業(yè)地轉(zhuǎn)戶的步伐。應(yīng)先逐步取消各種城市居民享有的特殊優(yōu)惠待遇。需要特別指出的是，大城市的戶籍管理體制改革，首先可以考慮針對已在大城市長期定居、穩(wěn)定就業(yè)和舉家遷徙的外來人口。他們總量中占比并不高，解決他們的落戶不會帶來太多財政負(fù)擔(dān)。在操作環(huán)節(jié)上，一些特大城市可以在周邊的建制鎮(zhèn)和遠郊區(qū)縣，率先進行戶籍管理制度改革，比如可以考慮把在主城區(qū)長期舉家遷徙的外來人口落戶到遠郊區(qū)縣和小城鎮(zhèn)。

二是基于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口屬性的市民化推進策略。根據(jù)流動程度的大小，可將農(nóng)民工劃分為三類群體：第一類是基本融入城市的農(nóng)民工，即在城市有固定的住所和工作單位，收入相對穩(wěn)定的群體。第二類是常年在城市打工，但又具有一定流動性（主要是春節(jié)返鄉(xiāng)）的農(nóng)民工，他們通常在城里有相對穩(wěn)定的職業(yè)、收入和居住地。第三類是間歇性或季節(jié)性在城鎮(zhèn)務(wù)工，以農(nóng)業(yè)為主、務(wù)工為輔，或務(wù)工、務(wù)農(nóng)并重。據(jù)此，還可以依據(jù)不同農(nóng)民工的意愿來選擇市民化的次序。對于第一類農(nóng)民工來說，其市民化意愿和能力都比較強，政策重點是鼓勵落戶，優(yōu)先促進其家庭融入城市社區(qū)。第二類農(nóng)民工以新生代為主，市民化意愿較強但市民化能力較弱，政策重點是梯度賦權(quán)，優(yōu)先解決住房問題，不斷提升其人力資本水平。第三類農(nóng)民工，市民化意愿和能力都比較弱，政策重點是鼓勵其在城鄉(xiāng)之間雙向流動并保障其勞動權(quán)益。

五、市民化實現(xiàn)過程中的雙重約束破解及對策建議

近年來，在中央政府的政策激勵和財政支持下，一些地方政府已開始探索取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口的界限，推出居住證制度以及逐漸剝離戶籍與公共服務(wù)的關(guān)系等嘗試。并且，推進市民化的相機決策權(quán)也已經(jīng)開始更多地轉(zhuǎn)移到市級，不同城市可以根據(jù)實際情況制定自己的戶籍政策以吸納或排斥特定的外來人口，根據(jù)勞動力需求、戶口含金量和城市承擔(dān)的政策職能等方面的差別而制定不同的戶籍政策。然而，由于推進市民化受制于財政能力與體制方面的雙重約束，因此，在未來相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，大力推進市民化仍需要各級政府與社會各界的共同作用。

1.建立市民化成本分擔(dān)機制

針對財政能力不足以支撐市民化實現(xiàn)的成本補償問題，一個較好的辦法就是建立健全由政府、企業(yè)和個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制，即根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本分類，明確成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任。其中，政府要承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在義務(wù)教育、勞動就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設(shè)施等方面的公共成本，而關(guān)于農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工的同工同酬、職工技能培訓(xùn)投入，繳納職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育等社會保險費用則可以由相關(guān)企業(yè)來承擔(dān)。同時，為盡快融入城市，農(nóng)民工自身也可以通過參與城鎮(zhèn)社會保險、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)等，提升融入城市社會的能力，承擔(dān)個人的一部分市民化成本。

除在政府、企業(yè)與個人之間建立成本分擔(dān)機制外，從政府推進市民化的政策角度，其還包括各級政府之間的公共成本界定，即如何合理分?jǐn)傊醒胝c地方政府在市民化進程中所附帶的公共服務(wù)和福利提供成本。具體地，在推進市民化政策時，中央政府也要通過轉(zhuǎn)移支付等方式適當(dāng)承擔(dān)起實現(xiàn)市民化的政策成本，明確不同類型公共服務(wù)的承擔(dān)主體，另外，對于當(dāng)前地方政府財政能力有限的問題，中央還要對存在困難的流入地進行必要的財政轉(zhuǎn)移支付。

2.破除市民化實現(xiàn)的體制性約束

在財政分權(quán)體制方面，實現(xiàn)市民化對地方政府的支出責(zé)任提出了更高的要求。事實上，中央與地方財權(quán)與支出責(zé)任不匹配的問題已經(jīng)長期存在，而市民化的推進很可能會使原有的矛盾更加突出。對此，中央需著重理順財政收支體系，改革地方稅體系，保證各級地方、各個城市能夠滿足各級政府行使正常職能的稅源。一方面，借助當(dāng)前國家大力推行“營改增”之際，可考慮總結(jié)房產(chǎn)稅在滬、渝的試點經(jīng)驗，積極籌劃“房產(chǎn)稅”在全國的推廣方案，逐步建立以所得稅和財產(chǎn)稅為主體稅種的地方稅體系。這不僅可以充實地方政府財源，還可以提高稅收制度的累進性，從而構(gòu)建有利于社會公平的稅收制度；另一方面，中央還需重新劃分公共支出責(zé)任的承擔(dān)主體，改變過去單純下放支出責(zé)任的做法，使中央能夠更多地承擔(dān)如教育服務(wù)和社會保障等基本公共服務(wù)，減輕地方政府的支出負(fù)擔(dān)。

在政績考核體系方面，未來還要適當(dāng)?shù)鲩L率、政府投資等短期指標(biāo)，增加民生等考核指標(biāo)。尤其是可以考慮將市民化率、農(nóng)民工的基本公共服務(wù)供給水平、城市居民與農(nóng)民工的收入差距等指標(biāo)納入到對地方官員的考核體系中，提升地方政府推進市民化的意愿，使激勵機制轉(zhuǎn)到保障公平、民生等社會發(fā)展的軌道上來。

3.制定政府推進市民化的可行性政策措施

政府對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推動作用還可以體現(xiàn)在一系列具體政策措施和制度安排上，它包括：

一是政策制定和推動。在未來，中央政府可以在戶籍制度改革和引導(dǎo)農(nóng)民工合理流動方面出臺相關(guān)的引導(dǎo)政策，推動、引導(dǎo)農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)變。比如，在財政預(yù)算方面，可從財政支出源頭上向農(nóng)民工傾斜，通過增加預(yù)算支出規(guī)模和提高預(yù)算支出水平，不斷提升城市公共服務(wù)均等化水平。再比如，可將農(nóng)民工教育預(yù)算支出納入城鎮(zhèn)教育經(jīng)費預(yù)算，增加農(nóng)民工醫(yī)療衛(wèi)生方面的支持范圍，加強農(nóng)民工文化生活方面的支出力度。

二是通過財政稅收手段，鼓勵農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，激勵城市用工單位做好農(nóng)民工的聘用及促進建立良好的勞動用工關(guān)系，這些均可以從具體層面有效引導(dǎo)農(nóng)民工的市民化。在財政補貼方面，可對農(nóng)民工群體給予各類補貼，增加對城市農(nóng)民工群體財政補助規(guī)模。另外，還可以進一步健全社會保障體系，通過提供多種形式的財政補貼和稅收優(yōu)惠政策用于農(nóng)民工生活條件的改善。

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（責(zé)任編輯：劉 艷）