肖暉

摘 要：在信息化和經(jīng)濟(jì)全球化雙重浪潮席卷下，全球治理、國家治理、地區(qū)治理、城市治理等問題日益受到國際社會普遍關(guān)注?！吧鐓^(qū)治理”也是全球范圍治理變革的主題之一。目前農(nóng)村嘗試多年的“基層民主”模式在實踐中遇到了一定的挑戰(zhàn)，面臨著較大的困境。本文從中國農(nóng)村現(xiàn)狀出發(fā)，從宏觀角度對農(nóng)村社區(qū)治理模式作出了思考，對社區(qū)治理模式在中國農(nóng)村實施的可行性做出探討，并指出應(yīng)該破除當(dāng)前對“民主選舉”的迷信，在重視本土精英參與、重視文化建設(shè)，重視“本土精英民主”的基礎(chǔ)上尋找一條能真正通向農(nóng)村基層社區(qū)自治的較佳范式。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基層社區(qū)；治理模式；精英民主；社區(qū)治理

中圖分類號：F320.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-2697（2014）03-0057-04

一、前言

中國自鴉片戰(zhàn)爭后，一直積極尋求救國救民道路。先有洪秀全太平天國運(yùn)動，這是舊式的農(nóng)民運(yùn)動，失敗了；又有洋務(wù)派興起的“師夷長技以制夷”為目標(biāo)的洋務(wù)運(yùn)動，甲午中日戰(zhàn)爭又宣告了其破產(chǎn)；爾后有資本主義立憲派的“公車上書”、“百日維新”，其結(jié)果均以失敗告終。而以孫中山為首的資產(chǎn)階級革命派，認(rèn)為是中國的制度出了問題，主張向西方學(xué)習(xí)“民主”、“共和”、“自由”，在曇花一現(xiàn)的辛亥革命之后，便以袁世凱竊取革命果實而同樣宣告失敗。無數(shù)次的模仿或向西方“學(xué)習(xí)”只說明了一個事實，西方的那一套制度及理論，由表及里在中國都行不通。

中國需要適合中國國情的政治制度，而人民代表大會制度則是目前最適合中國國情及中國發(fā)展需要的政治制度。隨著中國經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，中央政府嘗試著從基層出發(fā)，對政治制度進(jìn)行試點變革，以使上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，保持中國社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展?！盎鶎用裰鳌薄ⅰ按迕褡灾巍?、“村民選舉”則是這一時期的產(chǎn)物。而“基層民主”和“村民選舉”在很大程度上走過場、流于形式，甚至還產(chǎn)生了一定的負(fù)面作用。不少學(xué)者在研究農(nóng)村基層社區(qū)治理時亦發(fā)現(xiàn)了不少問題，中國農(nóng)民的政治冷漠便是其中比較具有代表性的問題之一，學(xué)者們也紛紛提出了自己的解決方案。

“消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的負(fù)面影響，既需要政策方面的積極引導(dǎo)和政府職能的有效轉(zhuǎn)變，也需要在農(nóng)村改革和發(fā)展中引入社區(qū)治理的理念。意見領(lǐng)袖在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和管理中發(fā)揮了舉足輕重的作用[1]”?！霸谥袊鞘猩鐓^(qū)建設(shè)取得巨大成績的同時，社區(qū)發(fā)展及其作用的發(fā)揮仍受到層層羈絆，問題的關(guān)鍵在于社區(qū)治理主體未跟上時代步伐，為使社區(qū)治理主體能夠各負(fù)其責(zé)，我們應(yīng)借鑒國外社區(qū)治理模式的成功之處來為現(xiàn)代化的社區(qū)治理建設(shè)提供參考道路[2]”。學(xué)者們的意見均從各個角度提出了不同的解決思路。當(dāng)然，有學(xué)者仍然提出向西方學(xué)習(xí)，借鑒外國治理模式。其實，中央政府提出的“基層民主”、“村民選舉”何嘗不是向西方“學(xué)習(xí)”的結(jié)果。當(dāng)然，我們需肯定的是，這是政治改革的一次大膽嘗試。不過，結(jié)果并不像我們想象的那么樂觀。

人們常說，弱國無外交。本人愚見是：弱國亦

無民主。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。其實鑒于中國的現(xiàn)狀及國情，實行人民代表大會制度無可非議，不必迫于西方壓力，一定要走直選民主或“基層民主”的老路。

二、社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)、治理、社區(qū)治理概念區(qū)分

（一）社區(qū)

“社區(qū)”是一社會學(xué)術(shù)語，其最早由德國著名社會學(xué)家滕尼斯提出的，是指“由具有共同的習(xí)俗和價值觀念的同質(zhì)人口組成的，關(guān)系密切的社會團(tuán)體或共同體”。社區(qū)的概念從提出到現(xiàn)在，其內(nèi)涵已發(fā)生很大的變化。英國社會學(xué)家麥基弗對社區(qū)的定義為：社區(qū)是在所有成員共同利益的基礎(chǔ)上建立的，共同的善和公共利益是其主要特征。簡單來說，社區(qū)是由一定數(shù)量居民組成的地域性生活共同體，是社會的組成細(xì)胞。

（二）農(nóng)村社區(qū)

農(nóng)村社區(qū)是社區(qū)的一種，其主要是與城市社區(qū)相對而言的。農(nóng)村社區(qū)指的是以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的人們通過一定的社會交往而產(chǎn)生的具有共同意識和利益的地域性生活共同體[3]。農(nóng)村社區(qū)的主要特點是：人口主要由從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人構(gòu)成，規(guī)模小，密度低，流動性強(qiáng)，血緣關(guān)系濃厚，生活方式和風(fēng)俗習(xí)慣較傳統(tǒng)等。

（三）治理

治理（governance）是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共行政學(xué)的術(shù)語，原意指的是統(tǒng)理（govern）、引導(dǎo)或者操縱的方式或行為，常與統(tǒng)治（government）等同。全球治理委員會將其定義為：治理是機(jī)構(gòu)和個人對他們的共同事務(wù)進(jìn)行的管理的多種方式的總和，其是一種對不同的甚至有沖突的利益進(jìn)行調(diào)和并采取相應(yīng)的聯(lián)合行動的持續(xù)過程。由此，治理的特征是：（1）治理既不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；（2）治理過程中的基礎(chǔ)是協(xié)調(diào)；（3）治理不僅僅包括公共部門，還包含私人部門；（4）治理是一種持續(xù)互動的過程[4]。

（四）社區(qū)治理

社區(qū)治理指的是一定區(qū)域范圍內(nèi)的政府和自治組織、區(qū)域內(nèi)的單位及居民共同管理公共事務(wù)、推動社區(qū)持續(xù)發(fā)展的活動，它體現(xiàn)為管理權(quán)限和管理模式的再分配以及管理主體之間的合作，政府和公民在社區(qū)管理中具有同等重要的地位。因此，社區(qū)管理具有如下特點：治理主體的多元化、治理過程中的民主協(xié)商、治理組織體系由垂直向橫向的轉(zhuǎn)變。

三、目前中國農(nóng)村社區(qū)治理模式存在的問題

目前我國農(nóng)村基層社區(qū)治理主要是由以下兩要素的結(jié)合：即政治和行政的強(qiáng)控制加上所謂的“基層民主”與“村民選舉”。政治和行政的強(qiáng)控制是我國農(nóng)村社區(qū)治理模式長期以來的一個特點。這個特點在市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)時代的大背景下所具有的難以克服的局限性，推動了我們在農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行“基層民主”和“村民選舉”的改革。

我們本希望通過這樣的改革，能在農(nóng)村基層社區(qū)逐步地培養(yǎng)村民的參與意識與公民精神，不斷增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的自治活力，從而減少政府因無所不管而帶來的種種壓力，收縮自己的戰(zhàn)線，為逐步退出基層社區(qū)的直接治理打下基礎(chǔ)。然而長期以來的農(nóng)村治理實踐表明，農(nóng)村的 “村民選舉”與“基層民主”并沒有從內(nèi)涵上增進(jìn)農(nóng)村基層社區(qū)自治能力的發(fā)展，因而也就沒有減輕它們對于威權(quán)主義政府的依賴，“基層民主”和“村民選舉”在很大程度上走過場、流于形式，甚至還產(chǎn)生了一定的負(fù)面作用。在這種情況下，農(nóng)村基層社區(qū)自治這個對我們現(xiàn)階段社會發(fā)展來講十分重要的大目標(biāo)依然顯得相當(dāng)遙遠(yuǎn)[5]。具體表現(xiàn)為以下兩個方面。

（一）村民對于政治參與的冷漠

村民對參政議政的冷漠，在學(xué)術(shù)上稱之為政治冷漠，即公民沒興趣也不愿意花時間和精力投入到整治活動中去，簡而言之，就是政治不參與或偽參與。之所以出現(xiàn)這樣的狀況，主要還是受傳統(tǒng)的政治文化所影響。我國的傳統(tǒng)政治文化強(qiáng)調(diào)的是“民本君主”，等級、統(tǒng)一、秩序是其基本政治價值，由此導(dǎo)致集體認(rèn)同和服從意識占據(jù)了主導(dǎo)，而參與精神和自主意識相對匱乏。這種傳統(tǒng)政治文化對農(nóng)民影響尤為突出，在我國，大部分農(nóng)民都缺乏民主意識和參政議政的能力和熱情，消極應(yīng)對村民自治，對于推行農(nóng)村社區(qū)政治民主建設(shè)，普遍存在政治冷漠現(xiàn)象[6]。

（二）村委會與村黨支部的職能沖突

近年來，農(nóng)村社區(qū)治理的工作重點就是滿足村民的利益需求，這也成為村民參與到社區(qū)治理的重要動機(jī)。經(jīng)濟(jì)利益的分配和發(fā)展，也是農(nóng)村村委會和黨支部的重要工作內(nèi)容。這兩個農(nóng)村社區(qū)治理組織很大程度上對農(nóng)村事務(wù)的發(fā)展起到相當(dāng)重要的作用，但是它們之間也存在著一些職能沖突?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定村委會的職責(zé)概括來講主要是：支持和組織村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)；管理集體財產(chǎn)和保護(hù)自然資源；支持集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)活動自主權(quán)等。而《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》對村黨支部的主要經(jīng)濟(jì)職責(zé)規(guī)定為：討論和決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)及社會發(fā)展中的重要問題。顯然，這兩個基層組織對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和利益的分配上都有著法定的職責(zé)，兩者在職能上存在著交叉，且在很大程度上兩者的權(quán)力邊界很為模糊，不可避免會出現(xiàn)職能沖突。同時，兩者都是通過民主的方式選舉產(chǎn)生，因此不論是在法律上，還是村民的認(rèn)同上，兩者都具有合法的地位。在這種情況下，可能出現(xiàn)的一種矛盾情況是，當(dāng)兩種組織的決策出現(xiàn)意見不統(tǒng)一時，會導(dǎo)致沖突局面的產(chǎn)生。還有可能出現(xiàn)的一種較為極端的情況是，村黨組織對村民自治干預(yù)過多，導(dǎo)致民意被忽略，或村民自治對村支部的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督不予理睬，走向絕對的自由，特別是當(dāng)村委會受到家族、宗派或者黑惡勢力操縱時，村民自治變?yōu)樯贁?shù)人的權(quán)力壟斷[7]。

四、農(nóng)村社區(qū)治理模式的較佳范式——精英民主政治

社會的治理方式采用民主政治的方式，是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，但是民主政治作為一種社會治理的方式卻要求有較高的前提條件：特殊的文化環(huán)境和公民意識、公民精神。在缺乏這種意識與精神的我國大部分農(nóng)村，民主政治的出現(xiàn)顯而易見會面臨重重的困難，因此，要真正的實現(xiàn)普遍的基層民主，各方面條件還有所欠缺。

既然普遍的基層民主并不能真正意義上去實施，那么我們可以另一條路徑就是采用精英民主的形式，尋找具有前瞻性的本土精英，由其代表村民參政議政。政府還政于民是實現(xiàn)農(nóng)村基層社區(qū)自治的關(guān)鍵。要真正放棄傳統(tǒng)的政府強(qiáng)控制思維，需要面對的最大問題不是權(quán)力的濫用以及專斷（因為通常這類問題可以通過制度與法律的完善得以遏制），而是如何尋找到真正的本土精英，在他們之間形成多元化的民主協(xié)商格局，并且能夠使他們積極地投身于政治參與中去的問題。而這一問題顯然是無法通過現(xiàn)有的村民選舉得以解決。因為在當(dāng)前農(nóng)村普遍存在公民意識和公民精神缺乏的情況下，決定村民選舉的不是長遠(yuǎn)利益的考慮，由此導(dǎo)致選舉產(chǎn)生的治理者不太可能是具有前瞻性思維和自身素養(yǎng)優(yōu)秀的“本土精英”。而且選舉還可能出現(xiàn)的一種后果是使得當(dāng)選者的壟斷權(quán)合法化，導(dǎo)致排斥其他本土精英進(jìn)入基層政治過程情況的出現(xiàn)。

這也使我們不難理解，在大力推行村民自治、基層普選的前提下，出于對民選村委的不信任，通常上級政府要通過黨委任命的方式使得“精英”進(jìn)入農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)隊伍，從而達(dá)到保證其在政治方向上的準(zhǔn)確性的目的。雖然這樣做很大程度上是受傳統(tǒng)的政府強(qiáng)控制思維所影響，但更重要的還是與當(dāng)前廣大農(nóng)村的基層選舉現(xiàn)實情況不夠理想有著很大的關(guān)系：通過基層民主選舉這種形式并不能完全的保證農(nóng)村社區(qū)由那些能與上級形成好的協(xié)作、能真正讓社區(qū)的建設(shè)走向自治的良性發(fā)展軌道的“本土精英”所掌握。

總的來說，從國家角度來看，其總不希望農(nóng)村的基層治理組織失去控制，因而常常任命適當(dāng)?shù)摹氨就辆ⅰ比ヮI(lǐng)導(dǎo)基層，而出于對農(nóng)村長遠(yuǎn)發(fā)展的考慮，其也需要真正的“本土精英”來領(lǐng)導(dǎo)。但是，通過基層村民選舉的形式常常無法滿足上述的兩個要求，于是，上級政府不得不采取任命的方式來保證自己對基層的控制，在某種程度上來說是掉進(jìn)自己事先挖好的陷阱里，而導(dǎo)致這種尷尬局面產(chǎn)生的真正原因就在于對并不符合當(dāng)前國情的基層民主選舉的盲目崇拜。

因此，我們有必要對長期以來推行的村民選舉和基層民主的做法作出反思。當(dāng)前農(nóng)村基層工作的當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)是通過一系列措施，激勵和保證真正的農(nóng)村“本土精英”參與到農(nóng)村社區(qū)的治理中來，并使之得以培養(yǎng)，讓其在“多元”的基礎(chǔ)上協(xié)商、互動起來，使得社區(qū)在他們的威權(quán)主義領(lǐng)導(dǎo)與引導(dǎo)下逐步走向自治。

當(dāng)前我國正處在經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型期，也是社會危機(jī)的高發(fā)期，各種矛盾利益交織，社會治理的難度空前，一不留神，可能由于各種矛盾轉(zhuǎn)化和并發(fā)引起局面的激化。因此，從長治久安的角度來說，我們決不能頭痛治頭式地被動應(yīng)付，而應(yīng)該重點去應(yīng)對和重點去化解社會重大的結(jié)構(gòu)性矛盾。只有這些結(jié)構(gòu)性矛盾成功地被化解掉，轉(zhuǎn)型社會才能在總體上奠定自己的秩序與穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

對于這一特點我們有加以理解的必要：我們的改革開放借以打開局面、也是我們今天用來維持社會秩序與穩(wěn)定，推動各項工作前進(jìn)的，都是奉行威權(quán)主義的政府。作為后發(fā)國家來說，在現(xiàn)代化的初期階段依靠威權(quán)主義政府來致力社會轉(zhuǎn)型是極其自然，甚至是不可避免的。但是，威權(quán)主義政府在市場經(jīng)濟(jì)的局面已經(jīng)打開、封閉守舊的體制與思想已經(jīng)沖破的情況下，依然要全面堅持自己既有的治理模式便勢必會走向自己的反面，成為市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的阻力和障礙。所以這時的威權(quán)主義政府便面臨著需要改變自己治理模式的歷史任務(wù)。農(nóng)業(yè)穩(wěn)，天下安，作為處在中國最基層的農(nóng)村，為了使其能夠朝著正確的方向發(fā)展，其治理模式也應(yīng)作出相應(yīng)的調(diào)整，而發(fā)展“精英民主政治”，是較佳的選擇。

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（責(zé)任編輯：陳 勇）