摘 要：自從2008年金融危機(jī)以來，我國的金融業(yè)在較為封閉的監(jiān)管環(huán)境下雖沒有造成重大的損失，但至今其硝煙尚未彌散。筆者以為這樣的危機(jī)不會(huì)是最后一次。那么基于這個(gè)假設(shè)，我國金融業(yè)，尤其是政策性銀行應(yīng)作好準(zhǔn)備，以我國金融體制改革為契機(jī)，加快轉(zhuǎn)型速度，從而具有更強(qiáng)的競爭能力。本文通過對(duì)典型的政策性銀行現(xiàn)存轉(zhuǎn)型障礙的分析為途徑，借鑒日本等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，為我國在后危機(jī)時(shí)代下的政策性銀行的轉(zhuǎn)型提出建議。

關(guān)鍵詞：政策性銀行；轉(zhuǎn)型；后危機(jī)時(shí)代

一、引言

在后金融危機(jī)時(shí)代，金融市場的競爭愈演愈烈，許多國家紛紛開始金融體制改革，以適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，其中包括政策性金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型和發(fā)展。盡管我國的政策性銀行已有20年的發(fā)展歷史，但是卻具有發(fā)展快，監(jiān)管強(qiáng)，自防性弱的特點(diǎn)，其中國家開發(fā)銀行于2008年完成商業(yè)化改革，成立國家開發(fā)銀行股份有限公司，成為我國政策性銀行轉(zhuǎn)型的第一步。

二、我國政策性銀行的概覽

我國自1994年對(duì)國家專業(yè)銀行進(jìn)行改革以降，先后成立了國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行以及農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行，規(guī)定其在特定領(lǐng)域內(nèi)，直接或間接從事政策性融資活動(dòng)。本文所涉的政策性銀行是指介于國家財(cái)政與商業(yè)銀行之間，為政府預(yù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)提供資金，支持社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的建設(shè)，其所投資的領(lǐng)域大多數(shù)具有社會(huì)效益大于經(jīng)濟(jì)效益的特征。以下是我國的幾家典型的政策性銀行：

1.國家開發(fā)銀行。國家開發(fā)銀行主要投資于國家基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)與支柱產(chǎn)業(yè)中的大中型政策性項(xiàng)目以及新興發(fā)展產(chǎn)業(yè)和國家重點(diǎn)扶持及建設(shè)項(xiàng)目，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，追求國家經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)利益，其一方面致力于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，另一方面推動(dòng)與國外政府及企業(yè)的合作，大力發(fā)展國際金融項(xiàng)目。

2.中國進(jìn)出口銀行。中國進(jìn)出口銀行直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的國家出口信貸機(jī)構(gòu)，主要經(jīng)營進(jìn)出口信貸、提供對(duì)外擔(dān)保、轉(zhuǎn)貸款等業(yè)務(wù)，為高新技術(shù)的產(chǎn)品進(jìn)出口提供資金支持，特別是在我國開放型經(jīng)濟(jì)建設(shè)中起到重要作用。

中國進(jìn)出口銀行根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化，提出了向國際經(jīng)濟(jì)合作銀行轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略目標(biāo)，轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念、發(fā)展模式、業(yè)務(wù)重點(diǎn)和經(jīng)營管理機(jī)制，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從過去單一官方出口信用機(jī)構(gòu)，向國際經(jīng)濟(jì)合作銀行發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

3.中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是直屬國務(wù)院的我國唯一一家農(nóng)業(yè)政策性銀行，其主要是為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，承擔(dān)國家的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)，代理財(cái)政支農(nóng)資金的撥付，為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)的建設(shè)發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供政策性的資金支持。

三、轉(zhuǎn)型的主要障礙及其原因

我國政策性銀行在過去的20年的發(fā)展歷程中，為我國國民經(jīng)濟(jì)的建設(shè)與發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。然而在后金融時(shí)代下，我們應(yīng)特別注重其所存在的轉(zhuǎn)型障礙。進(jìn)入21世紀(jì)以后，實(shí)務(wù)界和學(xué)界均展開了對(duì)政策性銀行轉(zhuǎn)型的熱烈討論。

1.資本充足率及資金來源渠道有待提高和拓展。資本充足率作為衡量銀行抵御經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)能力的重要標(biāo)準(zhǔn)，歷來倍受銀行金融機(jī)構(gòu)的重視。銀行擁有足夠的資本金才能持續(xù)擴(kuò)大業(yè)務(wù)規(guī)模，開展新業(yè)務(wù)。政策性銀行的資金來源主要為財(cái)政撥款、向央行貸款等，其從金融市場上很難籌措到足夠的資金，同時(shí)缺乏其他資金來源，可以說政策性銀行的資金來源渠道較為狹窄。

雖然三大政策性銀行的企業(yè)年報(bào)顯示，資本充足率能夠滿足銀監(jiān)會(huì)的要求，但是和國外的政策性銀行相比較，我國的政策性銀行資本充足率任較為低下。在國外，其政策性銀行的資本充足率一般均高于商業(yè)銀行，資本充足率往往與政府給予的國家信用支持相適應(yīng)。

2.缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的足夠認(rèn)識(shí)。我國政策性銀行的資金可以說基本上來源于國家財(cái)政，其過度依賴國家信用的支持?，F(xiàn)實(shí)中就存在不少人將政策性銀行的信用與國家信用相等同，認(rèn)為其產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)由國家承擔(dān)，缺乏對(duì)政策性銀行自身風(fēng)險(xiǎn)的足夠認(rèn)識(shí)。

另外，政策性銀行的貸款項(xiàng)目多具有長期性的特征，而其負(fù)債主要是央行貸款及債券，導(dǎo)致資產(chǎn)與負(fù)債結(jié)構(gòu)不相匹配，存在較大的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)由于我國財(cái)政也面臨較大的壓力，對(duì)于資金來源基本依靠國家的政策性銀行來說，無疑是增加了經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。雖然我國目前的財(cái)政都處在穩(wěn)步增長的階段，政策性銀行也必須要加強(qiáng)對(duì)其自身風(fēng)險(xiǎn)的足夠認(rèn)識(shí)，避免因缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的足夠認(rèn)識(shí)而產(chǎn)生金融危機(jī)。

3.針對(duì)性法律法規(guī)不健全。國家政策性銀行不同于其他金融機(jī)構(gòu)，其承擔(dān)了國家基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)中的大部分長期性項(xiàng)目建設(shè)，關(guān)乎到我國社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與社會(huì)公共產(chǎn)品的提供，因此需要針對(duì)性的法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。

與國外的通常做法相比較，其在設(shè)立政策性銀行之前，一般都會(huì)先立法再依法設(shè)立相對(duì)應(yīng)的政策性銀行，并且在銀行的運(yùn)營過程中，國家會(huì)根據(jù)情況的變化及時(shí)對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行修訂。例如，日本開發(fā)銀行依據(jù)《日本開發(fā)銀行法》成立。而我國正是缺乏針對(duì)性的立法，最為直接的影響是政策性銀行的日常運(yùn)營缺乏必要的法律保障。

4.政策性銀行與商業(yè)銀行存在業(yè)務(wù)交叉與沖突。我國的政策性銀行是依靠國家財(cái)政資金為基礎(chǔ)成立與運(yùn)營的，其承擔(dān)了我國大部分政策性經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的建設(shè)，同時(shí)需要按照商業(yè)銀行的運(yùn)作方式保證資金的回收及周轉(zhuǎn)。這其中就存在了矛盾，國家將政策性銀行作為執(zhí)行政策性經(jīng)濟(jì)的主體，優(yōu)先考慮國家的經(jīng)濟(jì)利益，而政策性銀行往往是將其作為銀行而經(jīng)營銀行業(yè)務(wù)，容易強(qiáng)調(diào)金融性。

在實(shí)踐中，時(shí)常出現(xiàn)政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)被混淆的情況，政策性銀行越來越多的涉足商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，商業(yè)性日漸強(qiáng)化而政策性減弱，從而出現(xiàn)政策性銀行與商業(yè)銀行業(yè)務(wù)上的交叉與沖突問題。例如，國家開發(fā)銀行最早涉足我國的“兩基一支”貸款項(xiàng)目，之后隨著形勢發(fā)展，這些在以前商業(yè)銀行不會(huì)主動(dòng)進(jìn)入的領(lǐng)域開始具備金融價(jià)值，商業(yè)銀行開始涉足，這就與政策性銀行產(chǎn)生了業(yè)務(wù)上的沖突。

四、日本政策性銀行的轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)endprint

日本政策性銀行經(jīng)過成立到重組轉(zhuǎn)型，是根據(jù)情勢變化而轉(zhuǎn)型的成功代表之一。我國政策性銀行成立之初，就借鑒了日本政策性銀行模式，兩者的發(fā)展模式較為接近。因此，我國政策性銀行的轉(zhuǎn)型可以繼續(xù)日本模式，這有利于我國政策性銀行的較快并成功轉(zhuǎn)型。以下是對(duì)日本政策性銀行的發(fā)展歷程的簡要介紹。

日本首先通過了《日本開發(fā)銀行法》，而后成立日本開發(fā)銀行，其為日本經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展提供資金支持，彌補(bǔ)民間金融機(jī)構(gòu)資金的不足，并對(duì)一般金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)?！度毡鹃_發(fā)銀行法》對(duì)日本開發(fā)銀行的作用定義為“以提供長期資金等方法來促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，獎(jiǎng)勵(lì)和完善一般金融機(jī)構(gòu)”。

日本開發(fā)銀行的資金來源主要由資本金、借款與以政府的名義發(fā)行外債。資本金主要由政府通過財(cái)政撥款來籌集，借款占到全部資金來源的80%，具有長期性與低利率的特點(diǎn)，而以政府的名義發(fā)行的外債具有籌資成本低的優(yōu)勢。

為了適應(yīng)國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢，日本對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行了改革。1999年，日本將北海道東北開發(fā)公庫和日本開發(fā)銀行合并，成立了日本政策投資銀行。日本政策投資銀行在原有的體制上進(jìn)行了改進(jìn)與創(chuàng)新，實(shí)行法人標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持自主經(jīng)營與決策。例如，為了減少投資過程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)立了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和融資事后評(píng)價(jià)委員會(huì)，同時(shí)為了避免內(nèi)部人員因徇私而給銀行帶來的風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)立了評(píng)議委員會(huì)。另外，其經(jīng)營方式逐步市場化，融資方式由財(cái)政援助為主轉(zhuǎn)向市場融資，同時(shí)為同國際相接軌構(gòu)建了沒有政府擔(dān)保的債券市場。

總結(jié)來說，重組后的日本政策投資銀行繼續(xù)發(fā)揮了政策性金融對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持功能，同時(shí)又很好的適應(yīng)了全球經(jīng)濟(jì)的新的發(fā)展環(huán)境。截止到2012年3月末，其總資產(chǎn)達(dá)12618. 8億元人民幣。

五、我國政策性銀行的轉(zhuǎn)型建議

我國政策性銀行經(jīng)過了長時(shí)間的發(fā)展，為國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)，但也存在不少問題。根據(jù)上述分析的問題，再結(jié)合日本政策性銀行的成功轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)，提出下列我國政策性銀行的轉(zhuǎn)型建議。

1.擴(kuò)大資金來源保證充足的資金。作為銀行金融機(jī)構(gòu)必須要有穩(wěn)定的資金來源，只有足夠的資金才能拓展新市場，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。我國政策性銀行的資金來源相對(duì)比較單一，再加上政策性銀行發(fā)行的債券由政府提供擔(dān)保，導(dǎo)致政策性銀行的信用等同于國家主權(quán)的評(píng)級(jí)，深受債券市場投資者的青睞，同時(shí)其購買者通常為商業(yè)銀行，導(dǎo)致政策性銀行的資金成本高于商業(yè)銀行，十分不利于我國政策性銀行的持續(xù)性運(yùn)營。

我國政策性商業(yè)銀行可以學(xué)習(xí)日本政策投資銀行的融資渠道，由中央財(cái)政撥款為主轉(zhuǎn)向市場融資，尋求多樣化的融資渠道，以此降低籌資成本。

2. 建立完善的風(fēng)險(xiǎn)防范體制。銀行年報(bào)表中的數(shù)據(jù)表明，我國政策性銀行的資產(chǎn)質(zhì)量明顯提高，但是其負(fù)債特點(diǎn)決定了其面臨風(fēng)險(xiǎn)的較大。例如國家開發(fā)銀行的貸款項(xiàng)目主要是電力、通訊、城建等建設(shè)項(xiàng)目，具有貸款期限長與客戶較為單一的特點(diǎn)，導(dǎo)致其長期信貸風(fēng)險(xiǎn)很大。因此加強(qiáng)政策性銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理至關(guān)重要。

我國政策性銀行風(fēng)險(xiǎn)防范體制的建立，可以吸收日本政策投資銀行的經(jīng)驗(yàn)。一方面可以設(shè)立類似于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和融資事后評(píng)價(jià)委員會(huì)的機(jī)構(gòu)，以此減少政策性銀行投資過程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面可以設(shè)立評(píng)議委員會(huì)，邀請(qǐng)銀行內(nèi)部人員、專業(yè)領(lǐng)域的專家學(xué)者等各方人士參加，保證評(píng)議委員會(huì)發(fā)揮其作用。

3.建立與完善專門立法。原先我國學(xué)界中一直在呼吁制定專門的政策性銀行法律法規(guī)，但隨著國家開發(fā)銀行成功轉(zhuǎn)型為商業(yè)銀行，其中部分學(xué)者認(rèn)為其余兩家政策性銀行也可以轉(zhuǎn)型為商業(yè)銀行，因此不需要出臺(tái)專門性法律法規(guī)。筆者認(rèn)為政策性銀行不同其他金融機(jī)構(gòu)，其政策性特點(diǎn)決定了其在國家金融機(jī)構(gòu)中占有關(guān)鍵地位，為了保證國家經(jīng)濟(jì)政策的有效實(shí)施，制定專門的法律法規(guī)來規(guī)范政策性銀行是十分必要的。

參考發(fā)達(dá)國家先立法后成立政策性銀行的做法，我國也應(yīng)該加快政策性銀行的專門立法工作。有了專門的立法，一方面可以保證政策性銀行按照國家的政策開展各類投資貸款業(yè)務(wù)，使政策性銀行依照國家所需發(fā)展；另一方面，還可以通過設(shè)置資產(chǎn)流動(dòng)比率，提取壞賬準(zhǔn)備等措施，來控制政策性銀行的風(fēng)險(xiǎn)。

4.明確政策性銀行與商業(yè)銀行的關(guān)系。隨著國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政策性銀行不再局限于原先的經(jīng)營方式，憑借其國家給與的某些特權(quán)或者優(yōu)勢，開始拓展業(yè)務(wù)范圍，這就導(dǎo)致了與商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)混淆的現(xiàn)象。如果任其發(fā)展，必然會(huì)導(dǎo)致銀行體系經(jīng)營效率的下降。例如，中國銀行在1998年向有關(guān)部門提交報(bào)告指責(zé)國家開發(fā)銀行利用政策優(yōu)勢和資金低成本優(yōu)勢與其開展惡劣競爭。因此必須明確政策性銀行與商業(yè)銀行的關(guān)系。

對(duì)于政策性銀行自身來說，可以將政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)分開管理運(yùn)營，即分賬管理模式。這樣可以避免政策性銀行將商業(yè)性業(yè)務(wù)的損失歸到政策性業(yè)務(wù)上，也可以防止其利用政策優(yōu)勢與商業(yè)銀行開展惡劣競爭。另外也可以在專門立法中對(duì)政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍等進(jìn)行規(guī)范，以此明確與商業(yè)銀行的關(guān)系。

六、 總結(jié)

通過介紹我國政策性銀行的概況，列舉了當(dāng)前政策性銀行存在的主要問題，同時(shí)簡要介紹了日本開發(fā)銀行成立到重組成立日本政策投資銀行的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為我國政策性銀行需要通過轉(zhuǎn)型來適應(yīng)當(dāng)下國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形勢，并提出了相應(yīng)的建議。我國政策性銀行的轉(zhuǎn)型可以吸取日本的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身實(shí)際，在堅(jiān)持政策性金融的前提下，適當(dāng)兼營商業(yè)性業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)政策性與商業(yè)性的有機(jī)統(tǒng)一。

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作者簡介：馬佳杰，浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院，金融工程專業(yè)endprint