薛金剛

摘 要：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代危機(jī)事件的頻發(fā)要求我國公共危機(jī)治理改革。變革政府管理思維，構(gòu)建電子政務(wù)，與社會(huì)各組織進(jìn)行合作，構(gòu)建多主體協(xié)調(diào)的危機(jī)治理體系是必由之路。由此才能實(shí)現(xiàn)從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)向和諧社會(huì)的轉(zhuǎn)變，走向危機(jī)治理的善治。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)；風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)；社會(huì)轉(zhuǎn)型；善治

中圖分類號(hào)：D61 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）18-0010-02

“現(xiàn)代的人們其實(shí)是生活在文明的火山上。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，不明的和無法預(yù)料的后果成為歷史和社會(huì)的主宰力量”[1]。這給政府危機(jī)治理帶來了新的挑戰(zhàn)。

在市場化和全球化的沖擊下，人們的利益愈發(fā)呈現(xiàn)出多元化趨勢；社會(huì)成員在權(quán)力、財(cái)富、知識(shí)上的獲取和擁有的差距越來越大；人們的利益需求表達(dá)越來越呈現(xiàn)出差別化，利益對(duì)立引發(fā)的沖突矛盾增多，加大了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。我國的公共危機(jī)治理研究和實(shí)踐起步較晚，尤其是治理理念和治理方式比較落后，不能夠有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代和轉(zhuǎn)型期危機(jī)事件頻發(fā)亟待政府危機(jī)治理的范式變革。

一、碎片式的治理：當(dāng)前我國政府危機(jī)治理存在的問題

“政府習(xí)慣于用傳統(tǒng)的人治理念來治理現(xiàn)代性危機(jī)，極易引發(fā)政府公共危機(jī)管理上的進(jìn)退失據(jù)”[2]?？茖W(xué)的危機(jī)治理理念與方式的相對(duì)欠缺，使政府在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)捉襟見肘，成效有限。

（一）以職能分工為基礎(chǔ)的部門分割式管理

社會(huì)的構(gòu)成日益多元，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題愈發(fā)復(fù)雜，發(fā)生的危機(jī)事件也呈現(xiàn)出復(fù)雜性，涉及社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域。如果僅僅依靠某一個(gè)專業(yè)職能部門難以系統(tǒng)有效地把握各方面的危機(jī)信息與實(shí)情，造成公共危機(jī)治理的失效。

部門分割式的管理造成了各個(gè)部門缺乏有效溝通和聯(lián)系，在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)往往各自為政，各行其是，不能實(shí)現(xiàn)基于危機(jī)解決上的有效溝通和協(xié)調(diào)，缺乏必要的整合，行動(dòng)時(shí)容易引發(fā)矛盾?！坝捎诟鞑块T擁有自己獨(dú)立的運(yùn)行體系和權(quán)力范圍，相互之間的職責(zé)分工關(guān)系并不明確，因此在共同應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的過程中必然出現(xiàn)職責(zé)交叉和管理脫節(jié)現(xiàn)象并存，協(xié)調(diào)力度不夠，協(xié)同性較差，信息和資源不能夠共享共通的問題”[3]。部門分割的管理模式容易引起各部門在工作過程中的掣肘，造成工作效率低下。

（二）以政府部門主導(dǎo)為基礎(chǔ)的單一式管理

危機(jī)發(fā)生后，政府部門大多不能有效動(dòng)員社會(huì)上一切可利用的因素，構(gòu)建多主體協(xié)作的危機(jī)治理體系。諸如忽視與社會(huì)組織的交流協(xié)作，缺乏有效的動(dòng)員機(jī)制，在危機(jī)治理過程中會(huì)造成“事無巨細(xì)，事必躬親”，使政府精力分散在各項(xiàng)瑣事中，不利于集中注意力在重大事件的決策上，降低決策的效率和質(zhì)量。

1.忽視了專業(yè)人士的作用。政府部門在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)如果僅僅依靠領(lǐng)導(dǎo)的自身決策，雖然在決策效率上可能會(huì)有比較好的效果，但是決策的質(zhì)量、決策的可行性、科學(xué)性、可操作性可能會(huì)打折扣。

2.忽視新聞媒體的作用。“媒體可以提供有關(guān)危機(jī)性質(zhì)、影響范圍和嚴(yán)重程度的信息，有助于降低人們對(duì)危機(jī)管理組織的信息咨詢數(shù)量”[4]。新聞媒體可以有效分擔(dān)政府部門的工作壓力，幫助政府部門收集和甄別信息，與民眾溝通與交流，傳達(dá)最新的危機(jī)信息和政府采取的措施。

3.忽視社會(huì)組織的作用。政府部門的人員有限，精力有限，忽視社會(huì)組織的參與，在危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中難免顧此失彼。如果借助社會(huì)組織的幫助和共同參與，會(huì)減輕政府的工作負(fù)擔(dān)，提高社會(huì)組織在危機(jī)管理中的能力發(fā)展，有助于營造全天候、全員參與的管理體系，構(gòu)成一個(gè)協(xié)調(diào)、合作的危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)，提高危機(jī)處理的效率。

（三）以傳統(tǒng)信息傳播為特征的信息溝通模式

傳統(tǒng)的信息溝通方式妨礙危機(jī)信息的及時(shí)有效傳播和危機(jī)的有效處理，甚至貽誤應(yīng)對(duì)危機(jī)的最佳時(shí)機(jī)，造成更嚴(yán)重的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。因此以紙質(zhì)文書為信息傳達(dá)工具的工作方式在應(yīng)對(duì)危機(jī)上有其不足之處。

在高度信息化的今天，信息傳播極為便捷。政府部門如果仍然在處理危機(jī)時(shí)采取較為滯后的信息匯報(bào)和傳達(dá)方式，則會(huì)降低信息傳播的速度和質(zhì)量。更新政府部門危機(jī)狀態(tài)中的信息匯報(bào)方式，采用快捷方便的電子化信息傳播工具就顯得極為主要。借助附加相關(guān)圖片，視頻等客觀的信息，有助于上級(jí)更直觀地了解情況，減少信息的虛假匯報(bào)。

（四）以“重視治理，忽視預(yù)防”為特征的預(yù)防缺位

很多危機(jī)事件如果之前采取有效預(yù)防措施，是可避免的?，F(xiàn)代公共危機(jī)事件造成的損失更為嚴(yán)重，其治理、恢復(fù)也需要更長時(shí)間?，F(xiàn)實(shí)危機(jī)治理局限于就治理論治理的“運(yùn)動(dòng)式”應(yīng)對(duì)危機(jī)模式，而不能有效預(yù)警，把危機(jī)消除在初始狀態(tài)之中。一旦危機(jī)事件發(fā)生，政府有可能采取過激的應(yīng)對(duì)行為，造成對(duì)危機(jī)的過度反應(yīng)。這種只重視管理，忽視預(yù)防的行為實(shí)質(zhì)是關(guān)于危機(jī)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測和預(yù)警機(jī)制不足。

二、走向善治：對(duì)公共危機(jī)治理變革的建議

政府公共危機(jī)治理要變革思維模式，完善危機(jī)治理方式，優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，與社會(huì)組織密切合作，構(gòu)建以政府為主體的多元主體協(xié)作的公共危機(jī)治理體系。

（一）打破部門分割，在綜合協(xié)調(diào)、分類管理的基礎(chǔ)上統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

治理危機(jī)必須做好專業(yè)部門的溝通與協(xié)調(diào)工作，打破各自為政，缺乏協(xié)作的管理方式。由專業(yè)部門專門進(jìn)行管理，協(xié)調(diào)各部門的工作，加強(qiáng)各部門在信息上進(jìn)行交流，實(shí)現(xiàn)信息共享。促進(jìn)部門間的人員流動(dòng)，增強(qiáng)各部門人員的團(tuán)結(jié)精神。由專門設(shè)立的危機(jī)應(yīng)對(duì)小組辦公室人員進(jìn)行負(fù)責(zé)危機(jī)的全面管理，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一指揮，政令統(tǒng)一。

（二）加強(qiáng)合作，強(qiáng)化與社會(huì)民眾溝通交流的危機(jī)公關(guān)意識(shí)

政府部門必須及時(shí)向社會(huì)宣告實(shí)情，保證群眾的知情權(quán)和安穩(wěn)社會(huì)情緒。主動(dòng)向社會(huì)民眾公布最新信息，防止謠言傳播。要密切關(guān)注深受危機(jī)影響群眾的呼聲與利益訴求，滿足其最基本的需求。借助新聞媒體實(shí)現(xiàn)政府與受災(zāi)群眾的雙向傳播與溝通，消除因信息不對(duì)稱而引發(fā)的隔膜和不信任。政府部門以最快的速度深入救援，以解決利益受損群眾的后顧之憂。防止他們因利益表達(dá)渠道不暢通或者因無處表達(dá)其呼聲而致民怨，惡化民眾情緒，進(jìn)而擾亂輿論環(huán)境，干擾危機(jī)的有效處理。

（三）構(gòu)建與社會(huì)民眾、社會(huì)組織合作的多元主體協(xié)作的危機(jī)治理體系

政府部門必須學(xué)會(huì)把握好戰(zhàn)略決策，適當(dāng)分權(quán)，把一些具體事務(wù)執(zhí)行中的權(quán)力授權(quán)給相關(guān)社會(huì)組織和個(gè)人。政府部門只需要做好危機(jī)管理的領(lǐng)導(dǎo)和決策，協(xié)調(diào)好與其他組織和個(gè)人的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)危機(jī)的有效治理。

1.與社會(huì)組織的合作。政府部門要注重和非營利組織的合作?！胺菭I利組織參與到危機(jī)管理中來，不僅直接減輕了政府的壓力，緩解政府在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)短期存在的資源短缺，更重要的是可以在全社會(huì)形成戰(zhàn)勝危機(jī)的堅(jiān)定信念和渡過難關(guān)的良好氛圍，有利于政府危機(jī)處理措施的順利實(shí)施”[5]。

要注意到社會(huì)組織成員謀求自身利益與維護(hù)公共利益之間的張力。因此，“制度設(shè)計(jì)上要保證他們在追求私利與實(shí)現(xiàn)公共利益之間保持均衡，為公民和各類社會(huì)組織參與危機(jī)治理，提供追求公共利益的正向激勵(lì)”[6]。使社會(huì)組織有效發(fā)揮其積極作用。

2.與專業(yè)人員的合作。政府部門需要與專家學(xué)者合作，聽取其建議和意見。如果僅依靠政府部門的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行決策，一方面可能會(huì)由于領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人知識(shí)結(jié)構(gòu)、文化素養(yǎng)、果斷膽識(shí)、創(chuàng)新精神、政策偏好、價(jià)值觀念的不同而出現(xiàn)決策的主觀性和非理性、專斷性、自利性等諸多弊端；另一方面，一旦決策失誤會(huì)造成更嚴(yán)重的損失，會(huì)給政府的合法性和權(quán)威性帶來極大損害。

（四）以信息技術(shù)為依托，構(gòu)建有效電子政務(wù)，實(shí)現(xiàn)信息的共享

在信息技術(shù)飛速發(fā)展的今天，強(qiáng)大的信息科技使得信息得以快速、及時(shí)傳播?！靶畔⒓夹g(shù)所展示的計(jì)算機(jī)和處理能力能有效地應(yīng)對(duì)各種活動(dòng)，如，傳播關(guān)于預(yù)報(bào)迫近災(zāi)害威脅的信息；減少了批準(zhǔn)、授權(quán)、事務(wù)處理記錄和購買物資方面耗時(shí)的紙質(zhì)導(dǎo)向流程”[7]。政府機(jī)構(gòu)必須抓住信息技術(shù)飛速發(fā)展的機(jī)遇，利用好信息時(shí)代賦予的紅利，積極打造電子政務(wù)，向高效、快捷、公開、回應(yīng)性的政府工作方式轉(zhuǎn)變，提高危機(jī)治理的運(yùn)作效率。

（五）從危機(jī)治理轉(zhuǎn)向危機(jī)預(yù)防，防患于未然

在危機(jī)治理過程中取得良好的效果，比不上危機(jī)的有效預(yù)防。政府在平時(shí)應(yīng)防微杜漸，把可能發(fā)生的危機(jī)消除在萌芽狀態(tài)?！罢嘘P(guān)部門如果能通過建構(gòu)有效溝通互動(dòng)機(jī)制和信息處理機(jī)制，能夠很好地體察民情社情，把握經(jīng)濟(jì)政治運(yùn)行的細(xì)微波動(dòng)，就能夠及時(shí)化解各種矛盾沖突，并盡可能把非災(zāi)害性危機(jī)消解于未起之時(shí)，從而促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定”[8]。只有實(shí)現(xiàn)這樣的思維和方式的變革，才會(huì)減少危機(jī)的發(fā)生。

政府部門必須要樹立長遠(yuǎn)眼光，大局意識(shí)：在社會(huì)管理中，必須樹立以人為本的思想意識(shí)，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)公眾在生活與工作中反映的問題，暢通群眾利益表達(dá)與溝通渠道，防止事態(tài)惡化，緩和社會(huì)矛盾；在文化建設(shè)中必須加強(qiáng)危機(jī)文化建設(shè)，加大宣傳，提高社會(huì)成員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和危機(jī)應(yīng)對(duì)能力；在政治發(fā)展中必須重視社會(huì)各組織的作用，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)社會(huì)各組織的關(guān)系，將其納入到危機(jī)管理中來，擴(kuò)大公民參與力度，推進(jìn)政府管理向有效治理的轉(zhuǎn)變。

只有不斷變革治理思維，更新治理模式，提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)社會(huì)合作，健全預(yù)防機(jī)制，政府才能在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中實(shí)現(xiàn)向和諧社會(huì)的轉(zhuǎn)變，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境，為中國夢的實(shí)現(xiàn)提供保障。

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