殷俊 李曉鶴

摘要：只有建立公平、合理、透明、規(guī)范的征地補償制度，才能從根本上規(guī)范征地補償安置的操作，保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益?；?012年武漢市失地農(nóng)民基本生活狀況的調(diào)查問卷，對武漢市失地農(nóng)民的征地補償安置狀況進行了分析，從征地補償安置形式、征地補償安置標準、集中安置住房問題三個方面，闡述了武漢市征地補償安置的基本狀況、失地農(nóng)民意愿及存在問題，在這些實際情況下，提出一些可操作性的政策建議，以期進一步深化征地制度改革，完善征地補償安置機制。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會保障；征地補償安置

中圖分類號：C913文獻標識碼：A文章編號：1009-5381（2014）03-0096-05

引言

失地農(nóng)民的出現(xiàn)，是城市化的必然結(jié)果。隨著中國城市規(guī)模的不斷擴大，中國非農(nóng)建設(shè)占用耕地以每年約200-300萬畝的速度增長，失地農(nóng)民的數(shù)量也因此急劇上升，根據(jù)預(yù)測，2020年，我國失地農(nóng)民的總數(shù)將達到一億人以上[1]，失地農(nóng)民問題在急劇轉(zhuǎn)型的社會中凸顯出來。

土地是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。征地使得農(nóng)民失去了生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，因此，需要對失地農(nóng)民進行適度的補償。征地補償安置是失地農(nóng)民面臨問題中，最根本、最有爭議的問題，只有建立公平、合理、透明、規(guī)范的征地補償制度，才能從根本上規(guī)范征地補償安置的操作，保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。因此，本文基于2012年武漢市失地農(nóng)民基本生活狀況的調(diào)查問卷，對武漢市失地農(nóng)民的征地補償安置狀況進行了分析，從征地補償安置形式、征地補償安置標準、集中安置住房問題三個方面，闡述了武漢市征地補償安置的基本狀況、失地農(nóng)民意愿及存在問題，在這些實際情況下，提出一些可操作性的政策建議，以期進一步深化征地制度改革，完善征地補償安置機制。

一、數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)基于2012年對武漢市失地農(nóng)民基本生活狀況調(diào)查問卷。調(diào)查以武漢市中心城區(qū)和遠城區(qū)的失地農(nóng)民為總體，選取武漢市失地農(nóng)民最為集中的江夏區(qū)、黃陂區(qū)、漢陽區(qū)、蔡甸區(qū)、洪山區(qū)、江岸區(qū)等城鄉(xiāng)接合部展開調(diào)查。調(diào)查歷時一個月，分兩個小組同時進行，走訪了二十多個社區(qū)和村莊，獲得了一手的研究資料。調(diào)查共訪問農(nóng)戶1000多戶，涉及4138位失地人口，調(diào)查的人群中，男女比例相當，年齡結(jié)構(gòu)合理，從地理位置和經(jīng)濟發(fā)展水平上，樣本能夠代表武漢市中心城區(qū)和遠城區(qū)失地農(nóng)民生活的整體基本情況。

在調(diào)查過程中，由受過培訓(xùn)的調(diào)查員對隨機抽取的失地農(nóng)戶進行入戶訪談，填寫問卷，內(nèi)容包括了失地農(nóng)民及其家庭成員的基本情況、征地補償安置狀況、家庭收入支出狀況、就業(yè)狀況、社會保障狀況、城市融入狀況等多個方面。調(diào)查采用結(jié)構(gòu)式的問卷調(diào)查方法，發(fā)放問卷1200余份，有效回收問卷997份，有效問卷回收率90%，大部分題目的有效回答率保持在95%-100%之間，從回收問卷的情況來看，失地農(nóng)民回答的問題大部分真實，問卷質(zhì)量較高。

二、失地農(nóng)民征地補償安置情況

武漢市失地農(nóng)民主要分布在蔡甸區(qū)、洪山區(qū)和江夏區(qū)，主要是武漢市城市擴張，為建立新的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)或者城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，征用大量的農(nóng)地，造成較多的失地農(nóng)民出現(xiàn)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：征地原因中，用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有20.7%，用于經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)的有31.1%，用于房地產(chǎn)開發(fā)的有23.8%，用于商貿(mào)旅游業(yè)的有4.6%，其中有12.6%的人對征地的具體用途不清楚。調(diào)查走訪中發(fā)現(xiàn)，土地的具體用途中，失地農(nóng)民最不滿意的是房地產(chǎn)開發(fā)，因為房地產(chǎn)開發(fā)在進行一次性貨幣補償和社會保障補貼后，房子從建造、營銷、入住形成小區(qū)，需要較長時間。雖然在房屋建造中需要大量的農(nóng)民工，但失地農(nóng)民大都是三代以上的多代家庭，家庭負擔較重，對工資水平要求較高，并不愿意就近就業(yè)。房子營銷及入住以后，產(chǎn)業(yè)本身的就業(yè)彈性較小，無法吸納大量的失地農(nóng)民，失地農(nóng)民因此不愿意集體把土地使用權(quán)出讓給房地產(chǎn)商。

（一）征地補償安置形式

農(nóng)村土地制度是征地補償安置的前提條件。實際上，農(nóng)村土地制度包含了兩層含義：一層是人與土地的關(guān)系，另一層是人與人之間的社會關(guān)系，因此農(nóng)村土地制度不僅要規(guī)劃人與地之間的物權(quán)關(guān)系，還要規(guī)范權(quán)力的變更關(guān)系以及一系列與之有關(guān)的社會關(guān)系，這些社會規(guī)則制度化以后就產(chǎn)生了一套完整的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，它主要由所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、讓渡權(quán)等成分構(gòu)成。農(nóng)村的土地所有權(quán)，無論是聯(lián)產(chǎn)承包土地還是自留地，都歸集體所有，農(nóng)民個人沒有土地所有權(quán)，因此，實質(zhì)上，在土地歸集體所有，家庭聯(lián)產(chǎn)承包的土地制度前提下，對農(nóng)民失去土地的補償，應(yīng)該包括對其使用權(quán)、收益權(quán)以及讓渡權(quán)的物質(zhì)補償。對農(nóng)民來說，土地具有情感、社交、繼承等非經(jīng)濟價值，是他們大部分社會關(guān)系的載體，失去土地的同時，大部分社會關(guān)系也會發(fā)生改變，因此，對農(nóng)民失去土地的補償，也應(yīng)該包括對其情感、社會關(guān)系等方面的交流、指導(dǎo)、負面情緒矯正等精神補償。

征地補償安置一般以家庭為單位，一部分村集體選擇每人2-3萬元的人頭補償費。有993戶失地農(nóng)民對征地補償安置選項做出回答，具體補償項目及標準如表1所示。一次性貨幣補償?shù)氖芤媛首罡撸紦?jù)被調(diào)查人群的94.36%，主要包括住房和土地補償兩種形式，其中土地平均每畝的補償標準為10837元。社會保障補償安置的比例相對也較高，占被調(diào)查人群的41.09%，與之前調(diào)查統(tǒng)計三分之一以上人群征地后獲得城市戶口的調(diào)查基本相吻合。另外，有三分之一的人群被征地以后同時獲得了一次性資金補償、社會保障補償和住房安置。

得到就業(yè)安置的人群相對較少，占被調(diào)查人群的20.04%，主要就業(yè)安置項目包括4050人員安置、就業(yè)培訓(xùn)和公益招聘會。土地分紅形式是所有補償安置里面最低的，只有極少數(shù)人群獲得，而且根據(jù)個人表現(xiàn)和村辦工廠或者企業(yè)的績效進行分紅，但是在調(diào)查中不少人反映個人表現(xiàn)的評價標準非常模糊，工廠分紅也缺乏財務(wù)監(jiān)督，大部分人對土地分紅存在不滿情緒。調(diào)查中的多數(shù)人表示同就業(yè)安置一樣，土地分紅是一種相對持續(xù)穩(wěn)定的收入來源，也是未來生活的一種保障形式，表示對土地分紅形式的歡迎。土地對農(nóng)民不僅意味著一代人的經(jīng)濟來源，而且意味著世世代代的經(jīng)濟保障，是一種永遠存在的“最低生活保障”。費孝通曾經(jīng)闡述過農(nóng)民和土地復(fù)雜的關(guān)系：“土地，那相對用之不盡的性質(zhì)使人們的生活有相對的保障，如果我們拿其他勞動來看，就會發(fā)現(xiàn)那些工作的風險要大的多，并在一家所繼承的財產(chǎn)中有其特殊價值?！盵2]由此可見，土地的保障世代保障功能在農(nóng)民心中，是其他收入來源所不能替代的，而土地分紅和就業(yè)安置在一定程度上能夠替代土地的部分保障功能，成為失地農(nóng)民新的生活“定心丸”。走訪中有部分失地農(nóng)民建議，失地農(nóng)民補償安置應(yīng)該以就業(yè)安置和土地分紅為主，村集體通過建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者工廠，從而吸納大部分的失地農(nóng)民就業(yè)，通過經(jīng)營企業(yè)或者工廠盈利，為失地農(nóng)民建立一個可持續(xù)的穩(wěn)定的收入保障機制。

（二）征地補償安置標準

中心城區(qū)和遠城區(qū)相比，除了洪山區(qū)的花山，中心城區(qū)的土地補償標準反而低于遠城區(qū)的標準，原因可能是中心城區(qū)按照拆一補一的方式主要進行了住房面積補償，或者可以低價優(yōu)先購買集中安置房，而且中心城區(qū)的農(nóng)民所擁有的土地面積要遠遠低于遠城區(qū)農(nóng)民所擁有的土地面積。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：中心城區(qū)的平均土地面積每戶低于一畝地，一般在0.7-0.8畝之間，而遠城區(qū)的平均土地面積在2-3畝之間。從地區(qū)來看，黃陂區(qū)、東湖開發(fā)區(qū)、江夏開發(fā)區(qū)、東西湖區(qū)、漢陽區(qū)、蔡甸區(qū)、江岸區(qū)中，補償標準最高的為洪山區(qū)的花山，每畝平均補償標準達到24300元，其次是蔡甸區(qū)，每畝平均補償標準在11000元左右，然后是江夏區(qū)，每畝平均補償標準在8000元左右，補償標準較低的主要分布在漢陽區(qū)沌口一帶，一次性貨幣補償部分被土地分紅所取代，居民安置點附近有大量的工廠，穩(wěn)定的工作成為穩(wěn)定的收入來源，彌補了一次性貨幣補償不足的缺陷。

97%以上的被調(diào)查人表示對補償標準的不滿，覺得補償標準偏低，而補償標準太低的原因，并不在于國家征地補償政策的不完善，而在于政策貫徹執(zhí)行過程中的管理監(jiān)督漏洞，相關(guān)人員違規(guī)操作所致，部分被訪問者對村干部簡單粗暴、以權(quán)謀私的行為尤其不滿，甚至部分被訪問者表示出對社會、國家的失望和無奈。

95%以上的被調(diào)查者表示出自己不愿意被征地，有638位被調(diào)查者認為征地后會失去穩(wěn)定的收入來源，今后的生活缺乏基本保障，有506位被調(diào)查人員認為土地的補償標準過低是他們不愿意被征地的主要原因，另外還有175位被調(diào)查者對失地后尋找新工作表示的擔憂。同時，有234位被調(diào)查者既擔心補償標準低，又擔心生活失去保障因此不愿意失去土地。而出于對土地進行長期投資和習慣種地原因不愿失去土地的農(nóng)民較少。

造成失地農(nóng)民目前這種失衡甚至偏激的心態(tài)的原因是多方面的，根本原因來自于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包制度是在特定歷史條件下政府和農(nóng)民多方進行博弈的結(jié)果，可以說是未完成的土地制度改革[3]，在確定這個制度的過程中，明顯帶有路徑依賴的痕跡。因此，當前，農(nóng)村土地承包制度下的產(chǎn)權(quán)安排不可避免地帶有一些制度性的缺陷，由土地所有權(quán)和承包權(quán)界定不清容易引起混亂，容易在征地過程中導(dǎo)致對農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯。當前土地承包制度存在所有者缺位的問題，盡管《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律一再強調(diào)農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但農(nóng)村集體或者農(nóng)民集體是一個抽象的、沒有法律人格意義的結(jié)合體。被調(diào)查的失地農(nóng)民大都一致認為土地是國家的或者集體的，國家的或者集體的，自己實質(zhì)上跟集體的土地一點關(guān)系都沒有。失地農(nóng)民沒有自己是集體一份子以及集體土地所有權(quán)的意識，也就不會通過合法渠道保護自己的合法權(quán)益。從國家、集體與農(nóng)戶的關(guān)系來看，農(nóng)民的力量是有限的，農(nóng)村實際上是根據(jù)權(quán)力地位決定地權(quán)歸屬，村干部在集體的各項活動中標榜自己是政府的代言人，處于絕對領(lǐng)導(dǎo)地位，農(nóng)村的地權(quán)實質(zhì)上掌握在擁有農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的村干部手中，農(nóng)民無力合理合法保護自己的土地產(chǎn)權(quán)。目前，政府相關(guān)政策的貫徹執(zhí)行機制，并沒有對村干部權(quán)力進行有效地監(jiān)督和約束，容易造成征地補償政策的偏差和分配不公問題。

另外，征地補償制度的設(shè)計本身存在缺陷，存在不公開不透明的問題，也容易激化征地帶來的矛盾。走訪中發(fā)現(xiàn)，同一地區(qū)的拆遷補償卻存在一畝幾千甚至上萬的差別，補償標準參差不齊，主要是拆遷以戶為單位，每家每戶分開談判，彼此之間并不清楚拆遷補償?shù)木唧w標準，造成拆遷標準差別較大的問題。

從政策的宣傳角度來看，每項政策的貫徹執(zhí)行都需要群眾的理解和配合，才能將政策落到實處。在征地過程中，由于涉及的人數(shù)較多，政府工作人員和村干部為了保證征地工作的快速高質(zhì)量進行，一般不會選擇費時費力的政策宣傳，導(dǎo)致部分失地農(nóng)民并不理解政策，一些有利于失地農(nóng)民的政策也在執(zhí)行過程中被曲解，容易遭到群眾的反對[4]。比如：從失地農(nóng)民征地補償款中扣除一部分資金留作繳納或者補繳社會保障，部分失地農(nóng)民就曲解為又一村干部獲利的手段。將失地農(nóng)民納入新農(nóng)保后，家庭其他成員參保，家中老人即使不參保也享受每月的養(yǎng)老補貼，政策執(zhí)行過程中，就曲解為全家都要參加新農(nóng)保，只要有一個成員不參保，就不給家中老人辦養(yǎng)老保險。

（三）集中安置住房問題

失地農(nóng)民的原有住房面積平均在200-300平方米之間，人均住房面積多數(shù)位于50-70平方米之間，居住面積比較寬綽。目前，武漢市主要對住房實行拆一補一的政策，即新建住房與原來住房面積基本保持不變。由于房屋拆遷暫時無居住地方的家庭，可以選擇自己租房或者居住臨時搭建房，政府給予租房補貼，前兩年的租房補貼為每平方米6元，第三年往后的租房補貼為每平方米12元。

集中安置房的建設(shè)水平各個地方也有差異，目前有兩層小洋樓、六層樓房和小高層的差異。搬進集中安置房的居民一般對自己的居住面積和條件比較滿意，但多數(shù)不習慣住小高層，仍然希望住兩層或者三層的小樓房，比較接近以前的居住環(huán)境。集中安置房的產(chǎn)權(quán)屬于集體所有，失地農(nóng)民自己沒有房屋的產(chǎn)權(quán)，因此只能出租房屋，無法進行房屋買賣。不少農(nóng)民由于沒有房產(chǎn)證，對自己未來房子歸屬問題產(chǎn)生擔憂。部分集中安置房在建設(shè)中存在偷工減料的問題，質(zhì)量較差，住戶反映漏水、墻裂等問題，小區(qū)中建設(shè)不完善，道路、路燈、煤氣管道、暖氣、綠化等設(shè)施建設(shè)和維修困難，部分居民深表不滿。處于中心城區(qū)和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的部分小區(qū)開始征收物業(yè)管理費和停車費，物業(yè)管理費標準在每平方0.7元-0.8元之間，停車費每月50元-200元不等。物業(yè)管理費市場均價一般在每平方米1元到1.2元之間，村集體從征地補償款余額中支付另外每平方米0.2元到0.4元的差價。對于大部分處于低收入群體的失地農(nóng)民來說，物業(yè)管理費成為每月必須支付的一項重要支出。失地農(nóng)民每戶的補償面積在200-300平方米之間，每月需要額外支付200-300元之間的物業(yè)管理費和停車費。大部分居民對集中安置房征收物業(yè)管理費的合理合法性提出質(zhì)疑。他們認為，集中安置房實際上是政府為失地農(nóng)民提供的一種保障性住房，以解決他們的居住困難，屬于社會保障的一部分，因此不應(yīng)該加收物業(yè)管理費。加之他們本身就是社會的困難群體，生活在城市的邊緣，收入較低，政策上應(yīng)該對其傾斜，免收物業(yè)管理費。

集中安置房目前有效解決了失地農(nóng)民的住房問題，方便對失地農(nóng)民群體進行管理，是對失地農(nóng)民安置政策的又一創(chuàng)舉和實踐。但是，與此同時，集中安置房也存在著一些隱患。其中房屋產(chǎn)權(quán)問題是其中最大的問題之一。產(chǎn)權(quán)清晰是進行利益劃分和歸屬的前提，如果不能合理合法解決好失地農(nóng)民集中安置房的產(chǎn)權(quán)問題，以后也會出現(xiàn)類似農(nóng)村土地制度的缺陷，容易造成對失地農(nóng)民房屋權(quán)益的侵犯。集中安置房一方面方便失地農(nóng)民之間的聯(lián)系，但是集中安置居住，減少了他們和周圍城市居民的聯(lián)系和交流，阻礙了其城市化的進程，比如新民小區(qū)，十幾年的城市生活，他們依然保留了農(nóng)村居民的居住和思維習慣，表現(xiàn)出和周圍社區(qū)居民非常明顯的差別。失地農(nóng)民整個居住群體日益趨向老齡化，家庭贍養(yǎng)負擔較重，勞動力收入水平較低，居民受教育水平較低，在征地補償款消化殆盡后，很容易導(dǎo)致大量貧困人口的出現(xiàn)，集中安置居住可能會出現(xiàn)低保集中居住地甚至“貧民窟”，大量的貧困人員居住在一起，管理會變得困難，容易造成不良的經(jīng)濟和社會影響。

結(jié)論

整體來看，武漢市的失地農(nóng)民主要獲得了住房安置、一次性資金補償、社會保障補償這三種補償形式，每家獲得的一次性貨幣補償平均在幾萬到十幾萬不等，補償以房屋補償為主，極少出現(xiàn)獲賠上百萬的狀況，新聞傳媒中所謂一夜暴富的情況只是特例，并不符合大部分失地農(nóng)民的實際情況。

因此，應(yīng)該按照十八屆三中全會的要求，進一步深化征地制度改革，完善征地補償安置機制。按照參考市場價格定價和被征土地同地同價原則，綜合論證和聽證結(jié)果，由地方人民政府批準實施統(tǒng)一的征地補償標準，對被征地農(nóng)民進行合理補償，及時足額支付到位，通過深化征地制度改革，提高征地補償標準?；I資模式中，應(yīng)該明確政府和集體的責任，確定政府、集體資金投入比例或者金額，形成真正的三方負擔機制，分擔失地農(nóng)民的養(yǎng)老風險，比如，江蘇省和廣州市實行定額補貼，或者按照“政府出資部分不低于保障資金總額的30 %，從土地出讓金中支出，直接進入社會統(tǒng)籌賬戶以備調(diào)劑用；集體承擔部分不低于保障資金總額的40 % ，從土地補償費中支出；個人負擔部分從征地安置補償費中抵交，集體與個人所繳資金進入個人賬戶”的方式，對失地農(nóng)民進行充分補償。另外，應(yīng)該對征地補償金的發(fā)放模式進行進一步的探索，盡量避免或減少一次性發(fā)放貨幣補償?shù)姆绞剑?例如，有些地方已經(jīng)將一次性發(fā)放改為分期發(fā)放；而且除了現(xiàn)金以外，可以嘗試其他形式，如社會保險繳費、老年養(yǎng)老服務(wù)等。

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責任編輯：王敏