摘 要：我國法律將高校界定為事業(yè)單位法人，由此造成了高校行政主體的地位不明確，出現了大量侵犯學生權益的現象。西方國家均將高等學校作為行政主體來對待，視高校為“公務法人”，由于“公務法人”理論能夠科學涵蓋高?；咎卣鳎虼藢ξ覈叩葘W校法律地位的重新確立具有重要借鑒意義。

關鍵詞：高校； 法律地位； 公務法人

本文系西南大學本科科研創(chuàng)新項目階段性成果，項目名稱：關于高等學校行政行為的研究——以西南大學為例。項目編號：1303002 。

自上世紀90年代以來，我國公立高等學校的行政法律地位一直備受學者的關注。就目前的法律體系而言，《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱高等教育法）、《中華人民共和國教育法》（以下簡稱教育法）、國務院《事業(yè)單位登記管理暫行條例》無一例外地將高等學校界定為事業(yè)單位法人，并且是民事法人，由此造成了高等學校行政主體的地位不明確，高校行政行為難以界定，出現了大量侵犯學生權益的現象。因此有必要明確我國公立高等學校的行政主體法律地位，以法律來規(guī)制公立高等學校的行政權力，構建具有法治精神的現代大學。

1 我國關于高校法律地位的幾種定位

1.1 將高校定位為“事業(yè)單位法人”

將高等學校視為事業(yè)單位為法律所明文規(guī)定。根據國務院頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條的規(guī)定，事業(yè)單位是指國家為了社會公益的目的，由國家機關或其他組織舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織。1995年頒布的《教育法》第三十一條規(guī)定：學校及其他教育機構具備法人條件。 《高等教育法》第三十條規(guī)定：高等學校自批準之日起取得法人資格，高等學校的校長為高等學校的法定代表人。這種定位的依據是我國民法學理論，我國《民法通則》將法人分為企業(yè)法人、機關法人、事業(yè)單位法人和社團法人。

“事業(yè)單位法人”在我國屬于民法的概念，難以涵蓋高校法律主體身份的多重性。事實上，高校在教育管理中經常會對學生做出具有強制性、確定力、和執(zhí)行力的決定：如頒發(fā)學位證書、學歷證，作出紀律處分決定等。高校的這種行為并非建立在民法平等協(xié)商的基礎之上，因其具有單方性，反而與行政行為更為接近。故純粹以民法學的概念來界定高等院校的法律地位缺乏科學性。

1.2 將高校定位為“法律、法規(guī)授權的組織”

將高等學校視為法律、法規(guī)授權的組織，即依具體法律、法規(guī)授權而行使特定行政職能的非國家機關組織，是我國行政法學界的傳統(tǒng)看法。學者們普遍認為，雖然相關的教育法律規(guī)范沒有明確肯定高等學校的行政法律地位，但卻體現了極為明顯的授權性質。如《教育法》第 28 條規(guī)定：“學校及其他教育機構行使下列權利：（一）按照章程自主管理；（二）組織實施教育教學活動；（三）招收學生或者其他受教育者；（四）對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分；（五）對受教育者頒發(fā)相應的學業(yè)證書；（六）聘任教師及其他職工，實施獎勵或者處分；（七）管理、使用本單位的設施和經費；（八）拒絕任何組織和個人對教育教學活動的非法干涉；（九）法律、法規(guī)規(guī)定的其他權利。”雖然法律在此使用的是“權利”而非“權力”，但是，第四項的學籍管理、獎勵、處分權，第五項的頒發(fā)學業(yè)證書權，第六項的獎勵、處分教師權等，無論從行為的單方意志性、強制性，還是從對相對方的拘束力和權利、義務的巨大影響力來看，都更具有行政權力的性質。

1999年，在全國影響頗大的“田永訴北京科技大學案”和“劉燕文訴北京大學案》中，法院都以“法律、法規(guī)授權的組織”為依據，肯定了高校的行政訴訟被告資格。1999年第4期的《最高人民法院公告》刊登了田永案，公告中寫道：“在我國目前情況下，某些事業(yè)單位和社會團體，雖然不具有行政機關的資格，但是法律賦予它行使一定的行政管理職權，這些單位、團體與管理相對人之間不存在平等的民事關系而是特殊的行政管理關系，他們之間因管理行為而發(fā)生爭議不是民事訴訟而是行政訴訟?！?/p>

較之“事業(yè)單位法人”，“法律、法規(guī)授權的組織”的定位具有巨大的進步性：通過授權理論認定了公立高等學校作為法律法規(guī)的授權組織具有行政主體資格?？陀^上為司法實踐中確立高校的行政訴訟被告資格提供了便利，有利于通過行政訴訟救濟解決高校與學生間的某些爭議。但由于術語本身的模糊性和不確定性，加之立法條件的限制，不可能對社會中出現的日新月異的諸多事務一一授權，因而“法律、法規(guī)授權的組織”的定位從長遠來看并非權宜之計。

2 國外關于高校法律地位的定位

2.1 英美法系高校的法律地位

在英國判定高校性質的標準主要是其設立依據。如果高校是依法設立的，或者是通過國王特許狀設立的自治團體那么它就是英國行政法中的公法人。對于有公法人地位的高等學校，需要遵循自然正義原則等行政法基本原則，其相對人既可得到普通法的救濟還可以要求行政法上的特別救濟。法院針對高校的不同法律性質以及所從事的事務是否具有公共性來區(qū)別采取普通法救濟手段還是采用行政法上的特別救濟。在美國，公立高校一般分為三類：依據州法律設立的公立高校，以公共信托形式存在的高校和憲法上自治的大學。雖然以上三類高校有不同的法律性質，但他們都屬于法律上的公共機構屬于公法人。美國公立高校行使公共權力不僅受普通法的規(guī)范而且全面受聯邦憲法、州憲法、州行政法的制約尤其是受到憲法和行政法中對公共機構權力行使的有關條款的限制。由此可見，在英美法系國家，公立高校的法律地位被界定為公共機構或者公法人，對于公立高校涉及公共利益或公共管理事務的糾紛適用憲法或行政法上的特別救濟。

2.2 大陸法系高校的法律地位

大陸法系高校法律地位的確立受法國“公務法人”學說的影響頗深。公務法人是大陸法系國家特有的概念，公務法人既不屬于企業(yè)范圍，也不是單一的民事主體，而是承擔特定目的提供專門服務的行政組織，它的出現有其特殊的歷史背景：19世紀，社會的飛速發(fā)展使得政府承擔起對更多公共事務管理的職能，但由于某些管理事項的特殊性和技術性，由行政機關直接管理具有困難，于是就把管理這些公共事務的機構創(chuàng)設為一個法人，如負責郵政、鐵路、公路、水電事業(yè)的機構，就是在這種背景下，公務法人的概念應運而生。可以說，公務法人是近現代行政管理的一種新技術，是行政組織在新的歷史條件下的一種擴張形態(tài)。

公務法人具有以下法律特征：第一，公務法人是依照公法設立的公法人，是公法人的一種。眾所周知，“大陸法系國家其法制之基本框架，既仍建立在公法和私法二元化基礎上。”所謂公法人就是根據公法規(guī)定而成立的法人，以公共事業(yè)為成立目的。具體而言，公法人是依照涉及公共利益的法律建立的，能夠作為公權力主體行使權力課以義務的組織，它是為了公共利益而存在的主體。第二，公務法人是國家行政主體為了特定行政目的設立的法人，承擔特定的行政職能，服務于特定的行政目的。其與母體之行政機關之間存在著既獨立又合作、分工、對抗之關系。第三，公務法人享有一定的行政權力，是獨立的法律主體，能夠以自己的名義獨立承擔法律責任。第四，公務法人與其利用者之間存在豐富的法律關系，既包括私法關系即普通的法律關系，也包括公法關系即行政法律關系，而后者集中體現了公務法人與其他法人的區(qū)別。

在大陸法系國家，法律明確規(guī)定了公立高校屬公務法人，公立學校通常是國家行政主體設立的，但學校一經設立，就負有提供教育服務的義務，享有自主管理學校事務的權力。

通過對英美法系和大陸法系高校法律地位的分析，可以看出盡管表述上有差別，但無一例外的都將高校作為行政主體來對待：由國家依法設立，屬于公法人，擁有一定的公共權力，受到公法規(guī)則的約束。

3 對我國公立高校的重新定位

如前所述，“事業(yè)單位法人”的單一化定性難以對高校在不同社會活動中的不同法律身份給予清楚解釋，而我國司法實踐中發(fā)展出的“法律法規(guī)授權組織”的定位，雖然突破了事業(yè)單位概念的禁錮，令行政訴訟潛在的功能得到了拓展，但因其本身概念的模糊不確定性，加之難以及時應對社會中出現的日新月異的諸多事務，也不宜在司法實踐中長期實施下去。為了充分保障學生的合法權益，對我國公立高等學校重新定位就顯得十分重要。

通過對國外高校法律地位理論與實踐經驗的研讀，筆者以為應確立我國公立高?！肮珓辗ㄈ恕钡姆傻匚弧?/p>

3.1 “公務法人”能夠科學地涵蓋高等學校的基本特征

首先，在功能上，公立高等學校是國家為了實現其教育職能而設立的，其代表國家為社會提供教育，不以營利為目的，這一點充分體現了高等學校的公務性質，這與“公務法人”以公共事業(yè)為成立目的的價值理念不謀而合。其次，從權力性質上，我國高等公立學校同“公務法人”一樣，享有一定的行政權力，高校按照《教育法》、《高等教育法》的授權，自主管理學校事務，成為行政主體，其行使的是法律賦予的行政管理職權，該職權不是一項民事權利，而是政府下放給學校獨立行使的行政權。最后，我國公立高等學校與公務法人一樣，和相對人之間都存在著復雜非單一的法律關系，需要區(qū)別對待。

因此，筆者認為，借鑒大陸法系國家的公務法人概念，將我國的公立高校的法律地位定位為“公務法人”，是比較合理的選擇，這個定位既符合我國高等教育制度的現狀，又能解決法律法規(guī)授權組織所面臨的質疑?！胺煞ㄒ?guī)授權組織”理論的最大缺陷在于，適用該理論時需要解釋所授之權的性質，是否是行政權，而“公務法人”理論則可以避免在這個問題上的糾纏。因為公務法人是以公務為基礎的分權形式，是行使專門職能的行政組織，是某種公務管理機構的人格化，屬于行政主體，是公法人。那么當其進行公共管理的活動之時，其行使的權力必然是行政權力。

3.2 “公務法人”理論目前要在我國確立并適用的可行性

在肯定“公務法人”理論的科學性的同時，我們也應該看到，該理論若要在我國確立并適用，并非一朝一夕之事，還需要長期的理論積累和立法制度上的變革。畢竟，大陸法系的“公務法人”理論是建立在公私法二元分立的基礎之上， 大陸法系的公立學校和私立學校截然分立，公立高校視為公務法人，而私立學校與其利用者之間則為以市場為導向的利用關系，全部適用民法條款。而在我國，在立法上尚沒有明確的公、私法界分，公法人和私法人的區(qū)別不是十分明確，我國公立高等學校和私立高等學校在立法上有著相類似的定位，《教育法》25條規(guī)定：國家制定教育發(fā)展規(guī)劃，并舉辦學校及其他教育機構。國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學校及其他教育機構。任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構?！陡叩冉逃ā返?條規(guī)定：國家根據經濟建設和社會發(fā)展的需要，制定高等教育發(fā)展規(guī)劃，舉辦高等學校，并采取多種形式積極發(fā)展高等教育事業(yè)。國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和公民等社會力量依法舉辦高等學校，參與和支持高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展。從《教育法》，《高等教育法》的規(guī)定可以看出，國家對于公立高校和私立高校的市場定位存在共性，既都是非營利性質的公益性機構。如果賦予我國公立高?！肮珓辗ㄈ恕钡姆傻匚?，那么與其對應的，對私立高等學校的法律地位進行合理解釋是一個需要面對的問題。

3.3 “公務法人”理論對當前司法實踐的借鑒意義

雖然從目前來看將我國公立高等學校確立為“公務法人”存在一定困難，但從長遠的發(fā)展趨勢來看，這種定位是科學可行的。如有學者認為，將學校等事業(yè)單位定位為公務法人，并區(qū)分公務法人與其利用者之間的不同種類的法律關系，提供全面的司法救濟，絕不只是稱謂的改變，而是在我國現有行政體制和救濟制度下，更新行政主體學說，改革現行管理和監(jiān)督體制，提供全面司法保護的一次有益探索。筆者認為，盡管當前企圖通過法律明確公立高等學校的“公務法人”地位存在障礙，但公務法人理論中關于如何區(qū)分高校與學生之間的不同種類的法律關系這一思考方式值得借鑒：通過分析我國高校與學生之間的法律關系來確定高校與學生之間的哪類糾紛采取民事救濟途徑，哪類糾紛應采取行政法上的救濟途徑，從而為解決高校與學生之間法律糾紛開辟出一片新的視野。

注釋

參見崔卓蘭主編：《行政法學》，吉林大學出版社 1998 年版，第 58頁；姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社 1999 年版，第 112 頁；方世榮主編：《行政法與行政訴訟法》，

中國政法大學出版社 1999 年版，第 75 頁。

湛中樂、李鳳英：《略論我國高等教育學位制度之完善——劉燕文訴北京大學案相關法律問題分析》，載湛中樂主編：《高等教育與行政訴訟》，北京大學出版社 2003 年版，第 33 頁。

最高人民法院公報.1999，4：141.

英國行政法著作中公法人主要指在具有一般職權范圍內的中央行政機關和地方行政機關以外，享有一定的獨立性和單獨存在的法律人格，并從事某種特定的公共事務的行政機構，其相當于法國的公務法人。參見王名揚.英國行政法.北京：中國政法人學出版，1989年版，86-87

申素平.論我國公立高等學校的公法人地位.見：勞凱聲，編.中國教育法制評論（第2輯）：北京：教育科學出版社，2003，31

馬懷德.公務法人問題研究.見：勞凱聲，編.中國教育法制評論（第1輯）.北京：教育科學出版社，2002.34.

王名揚.法國行政法.北京：中國政法人學出版，1988，40.

馬懷德.公務法人問題研究.見：勞凱聲，編.中國教育法制評論（第1輯）.北京：教育科學出版社，2002.31.

翁岳生.行政法.臺灣：月以出版社，1998，273.

馬懷德.公務法人問題研究.見：勞凱聲，編.中國教育法制評論（第1輯）.北京：教育科學出版社，2002.31.

王名揚.法國行政法.北京：中國政法大學出版社，1988，127～129

馬懷德.公務法人問題研究.見：勞凱聲，編中國教育法制評論（第1輯）.北京：教育科學出版社，2002.31.

參考文獻

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作者簡介

成瀅（1992—），女，漢族，江蘇南通人，本科在讀，單位：西南大學法學院法學專業(yè)，研究方向：法學。