湯鳳林 甘行瓊

（中南財經(jīng)政法大學，湖北·武漢 430073）

中國經(jīng)濟三十多年來持續(xù)快速增長，政府調(diào)控功不可沒。然而，“分稅制”下地方政府性債務規(guī)模急劇擴大，據(jù)審計署報告，截止到2013年6月底我國地方政府性債務已達20.7萬億元，局部地區(qū)已出現(xiàn)債務違約現(xiàn)象。這引起了中央的高度關(guān)注，政府高層領(lǐng)導多次在全國大會上強調(diào)要加強地方政府債務管理和風險防范。我國西部民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的滯后性、社會發(fā)展的多層性和民族宗教的多樣性特征，決定了其政府性債務的成因、風險承受能力等與中部、東部不同，債務風險加劇對社會穩(wěn)定的沖擊更大。因此，研究我國西部民族地區(qū)地方政府性債務管理與風險防范，對債務危機頻發(fā)的國際背景下全面建成黨的“十八大”提出的小康社會具有重要意義。

一、地方政府性債務及風險的理論分析

地方政府性債務是指由地方各級政府為了履行其職能需要，憑借政府信用，從市場上有償、靈活地取得的一種公共收入。從更廣義的范圍來看，不管借債的主體是否為政府，只要是最終必須由地方政府來承擔的債務，都屬于地方政府性債務的范疇。地方政府性債務風險是指地方政府為實現(xiàn)其職能需要，在組織收入和安排支出過程中，所形成的對經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定等帶來不利影響的可能性。根據(jù)世界銀行專家漢娜的風險矩陣，地方政府性債務風險既有可能來自政府直接負有明確償還義務和承擔全部支付責任的預算內(nèi)直接債務，也可能來自特定事項發(fā)生時由政府承擔支付責任的或有債務；可能來自某一法律或合同規(guī)定政府負有償還義務的顯性債務，或者來自即使沒有法律或合同規(guī)定，但公眾預期、政治壓力和社會理解是由政府承擔償付責任的隱性債務。

地方政府之所以要借債，一方面，在需要由地方提供的公共物品中，部分項目受益期限較長，通過舉債方式籌資，用未來受益期間的稅收償還債務本息，符合成本—收益對稱原則。另一方面，在多級政府財政分權(quán)模式下，各地經(jīng)濟社會發(fā)展參差不齊，收入有限而支出范圍廣，政府在經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設施建設等方面也發(fā)揮著越來越大的作用，支出壓力加大，需要舉借債務籌集資金。

二、西部民族地區(qū)地方政府性債務的現(xiàn)狀分析

（一）西部民族地區(qū)地方政府性債務的規(guī)模與結(jié)構(gòu)

2013年審計署統(tǒng)一組織了全國政府性債務的摸底與審計，對除西藏以外的西部十一?。ㄊ校┑?25個市（州）、1007個縣（區(qū)）和1.3634萬個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級地方政府，就其2.6064萬個政府部門和機構(gòu)、2114個融資平臺公司、2.4437萬個經(jīng)費補助事業(yè)單位、554個公用事業(yè)單位、3859個其他單位的31.735萬個項目和96.1544萬筆債務進行了審計。結(jié)果表明：截止到2013年6月底西部十一省（市）共有政府性債務51387.71億元，占全國地方政府性債務總額的28.72%。

從政府層級來看，省級債務占比31.68%，市級債務占比30.28%，縣級債務占比36.71%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務占比1.33%。從債務類型來看，政府負有償還責任的債務30858.38億元（占西部十一省政府性債務總額的60.05%）、負有擔保責任的債務9981.39億元、可能承擔一定救助責任的債務10547.94億元。從舉借主體來看，政府部門和機構(gòu)債務占比28.68%、融資平臺公司債務占比41.3%、經(jīng)費補助事業(yè)單位債務占比10.40%、國有獨資或控股企業(yè)債務占比15.98%、其他單位債務占比3.64%。從債務資金來源來看，50.77%的債務來自銀行貸款、7.56%的債務來自信托融資、11.24%的債務來自回購（BT）、9.85%的債務來自發(fā)行債券、7.49%的債務來自應付未付款項、13.09%的債務來自其他單位融資借款等。從債務資金投向來看，市政建設占比27.02%、交通運輸占比27.43%、土地收儲占比7.81%、保障性住房占比6.42%、科教文衛(wèi)占比6.45%、其他占比24.87%。從未來償債年度來看，21.77%的債務在2013年下半年到期，18.11%的債務在2014年到期，15.15%的債務在2015年到期，9.71%的債務在2016年到期，7.53%的債務在2017年到期，27.74%的債務在2018年及以后到期。

（二）西部民族地區(qū)地方政府性債務的形成原因

1.分稅制預算管理體制不完善導致政府收支失衡

相對于東部和中部地區(qū)，西部地區(qū)基礎(chǔ)設施、衛(wèi)生、社保和教育等水平更低；民族地區(qū)獨具特色的風俗習慣和宗教信仰事務的管理、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護和民族語言與漢語言文字雙語教學體系的建立等需要更多的民族性特殊支出；民族地區(qū)幅員遼闊、人稀地廣、地處邊陲，公共服務供給成本大于東部和中部非民族地區(qū)，如高寒地區(qū)烤火費、取暖費、差旅費、車輛燃修費和郵電費等開支大；牧區(qū)人口分散且具有流動性，無法發(fā)揮公共支出的聚集效應和規(guī)模效益等。民族地區(qū)公共服務成本相對較高，支出需求更大。

自1994年的分稅制改革以來，中央下放了事權(quán)上收了財權(quán)；由于經(jīng)濟發(fā)展水平低，西部民族地區(qū)地方政府財政收入非常有限，支出需求大，從而使得地方財政日漸困難。分稅制改革不但將許多本應由中央承擔事權(quán)和支出責任下劃到了地方，同時通過消費稅和增值稅兩稅增長部分更多地上交中央，以及所得稅分享等方式，使得地方財力不斷減少。為此，國家逐年增加了對西部民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，但是，其中很大一部分的專項轉(zhuǎn)移支付要求地方安排配套款，這對于運轉(zhuǎn)都存在困難的民族地區(qū)來說是“雪上加霜”，不得已民族地區(qū)政府只有通過各種方式籌資融資，或者挪用其他?？?，以應付來自各方面的需求壓力；那些實在無法解決資金來源的部分，就以財政掛賬方式形成隱性赤字。

2.債務管理不善加劇了西部民族地區(qū)政府性債務的風險

由于西部民族地區(qū)舉借主體多樣，既有政府部門和機構(gòu)，也有融資平臺公司、各類事業(yè)單位、國有獨資或控股企業(yè)和其他單位；各級地方政府除了對“債轉(zhuǎn)貸”資金實行了較為統(tǒng)一的管理方式外，其余債務資金的管理由各部門和單位分別進行。分散的債務管理體制導致了地方政府對債務總量難以控制，人大也難以對債務資金實行有效地監(jiān)督管理，加劇了政府性債務風險的隱蔽性。

3.對上級政策的執(zhí)行加劇了西部民族地區(qū)財政收支壓力

公共服務提供政策。近年來，為促進西部民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，增加對西部民生服務供給，中央出臺了大量相關(guān)政策，如提高計生服務水平、建設衛(wèi)生文明城市和加強社會治安綜合治理等，要求地方各級政府執(zhí)行。而《教育法》、《科技進步法》和《農(nóng)業(yè)法》等法律法規(guī)出臺，也要求各地方政府在教育、科技和農(nóng)業(yè)方面的支出保證一定的增長速度。西部地方政府不得已只有通過各種形式的借債來應付，從而使地方政府性債務規(guī)模不斷擴大。

宏觀調(diào)控政策。2008年金融危機以后，我國出臺了4萬億投資計劃以刺激經(jīng)濟增長，但中央只承擔1.18萬億，其余的2.82萬億由地方政府自籌解決。在原本財政壓力就較大的情況下，國家放松了對地方政府的債務管理與限制，允許地方在總盤子控制內(nèi)發(fā)行政府債券，允許有條件的地方政府成立投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債券和中期票據(jù)等。于是，西部民族地區(qū)政府市、縣級融資平臺數(shù)量激增，地方政府性債務規(guī)模急劇膨脹。

其他政策。如關(guān)閉清算農(nóng)村金融機構(gòu)過程中，為處理其個人債務和合法外債等不良貸款，通過中央銀行再貸款的形式來進行償還，這部分債務償付資金最終形成了地方政府性債務。如地方執(zhí)行國家糧食收購政策，形成的政策性糧食虧損掛賬以及糧食風險基金借款。又如人民幣匯率升值使得地方政府外債規(guī)模增加。

4.其他體制環(huán)境導致西部民族地區(qū)政府性債務風險擴大

投融資體制?，F(xiàn)階段地方政府投資范圍過寬，大規(guī)模市政建設、交通運輸項目建設和土地收儲等需要大量資金。在正規(guī)融資體系不夠完善、融資渠道有限、無法滿足巨額資金需求的情況下，許多地方政府通過回購方式違規(guī)借款、為地方融資平臺違規(guī)提供擔保和違規(guī)注資，擴大了政府性債務規(guī)模。在資金投向方面，由于缺乏嚴格管理和有效監(jiān)督，部分政府性債務資金投向了樓堂館所、“政績工程”和“形象工程”建設，債務資金使用效率低，債務風險加大。

行政管理體制。我國地方政府官員由上級任命，而不是由民眾選舉產(chǎn)生；上級重視對GDP的考核，這使得民族地區(qū)政府官員熱衷于城市基礎(chǔ)設施建設，甚至不斷進行城市道路翻修和廣場重建，從而創(chuàng)造GDP繁榮的假象；熱衷于任期內(nèi)“短、平、快”項目建設，缺乏對地方經(jīng)濟發(fā)展的整體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局，缺乏項目的科學論證和可行性分析，導致債務資金投資效率低下。也由于我國缺乏完善的任職審計，地方官員無需對其任職期間項目投資的最終效果負責，所欠債務由后一屆政府償還，而政績屬于本屆政府；這助長了地方政府不管現(xiàn)階段財力盲目舉債、不顧項目是否為民眾所需盲目投資的做法，加劇了西部民族地區(qū)的債務風險。

三、西部民族地區(qū)地方政府性債務的風險分析

（一）內(nèi)在風險

西部民族地區(qū)政府性債務的內(nèi)在風險主要是指地方政府性債務給各級財政帶來償債壓力的可能性。內(nèi)在風險由債務規(guī)模風險和結(jié)構(gòu)風險構(gòu)成：債務規(guī)模風險是指債務總量太大導致政府無力償付的可能性；債務結(jié)構(gòu)風險是指債務在各層級政府、各借債主體、資金投向和償還期限等方面分布不均導致政府償債壓力加大的可能性。

債務規(guī)模風險。截止到2013年6月底西部民族地區(qū)債務總量達到51387.71億元，債務負擔率約為43.05%，②說明西部民族地區(qū)經(jīng)濟增長對政府舉債依賴程度較高。其中，重慶市、云南省和貴州省的債務率超過90%，債務率最低的寧夏也在50%以上，說明債務余額與政府綜合財力相比已經(jīng)相當高。西部每個?。ㄊ校┒加袩o法還清到期債務，其中云南、內(nèi)蒙古、陜西和四川政府負有償還責任的債務逾期情況較為嚴重，逾期債務率分別達4.09%、3.66%、3.65%和3.19%。

債務結(jié)構(gòu)風險。從債務在西部民族地區(qū)各級政府間的分布來看，68.32%的債務集中在省以下的地方政府，其中縣級政府債務比重最大，已有112個縣級政府負有償還責任的債務率超過100%；由于縣級財政是地方財政的基礎(chǔ)，縣級政府是西部地區(qū)公共物品和服務的主要提供者和具體實施者，縣級財政的困難必然會影響整個地方財政的穩(wěn)固與平衡，從而導致民族地區(qū)公共物品和服務缺失。地方政府的這些債務主要集中在教育和基礎(chǔ)設施建設領(lǐng)域，償債壓力加大；已有9個縣級、60個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任的債務“借新還舊”率超過20%；政府性債務的55.03%集中在2015年底前到期，而許多地方政府償債資金則來源于不可持續(xù)的賣地收入。西部民族地區(qū)財政風險逐漸加大。

（二）外在風險

西部民族地區(qū)政府性債務的外在風險主要是指地方政府性債務給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來不利影響的可能性，主要包括如下風險：

政府債務橫向與縱向轉(zhuǎn)移的風險。在同一政府層次來看，政府負債過多、償債壓力過大，不得不采用增加稅費的方式來償還債務，包括對土地收入的過度依賴，從而增加地方居民和企業(yè)的負擔。從不同層次政府來看，在現(xiàn)有的行政管理體制下，下級政府無力償還債務時，上級政府出于穩(wěn)定考慮必定會出面解決甚至“兜底”下級債務，從而出現(xiàn)下級債務向上級轉(zhuǎn)移的風險（湯鳳林，2008）。

金融風險。主要表現(xiàn)在融資平臺債務規(guī)模急劇擴張與違規(guī)投融資給金融體系帶來的不良貸款積聚和債務難以償還的金融風險。由于西部民族地區(qū)政府性債務中有41.3%是由融資平臺所借，而平臺的融資方式具有多樣化和隱蔽性特點，重復抵押、虛假出資、短貸長投等違規(guī)行為時有發(fā)生，債務風險難于管理。當債務到期地方無力償還時，就可能成為金融機構(gòu)的不良資產(chǎn)，對西部民族地區(qū)的金融安全產(chǎn)生極為嚴重的負面影響。

經(jīng)濟社會穩(wěn)定的風險。從中長期來看，地方政府性債務的超常增長和各部門單位不規(guī)范的投融資行為還會影響民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。由于政府債務的主要投向是基礎(chǔ)設施領(lǐng)域，未來還需要大量的信貸資金來支撐這些基礎(chǔ)設施建設；而如果中央因宏觀經(jīng)濟形勢需要調(diào)整政策時，收緊信貸的后果是這些項目極有可能成為“爛尾工程”，從而造成資源的浪費和損失；或者地方政府通過其他方式融資，但這又會降低中央宏觀調(diào)控的效果。最終，給西部民族地區(qū)經(jīng)濟社會平穩(wěn)運行帶來嚴重的負面影響。

四、防范與化解西部民族地區(qū)地方政府性債務風險的對策

（一）進一步完善省以下分稅制預算管理體制

省以下分稅制預算管理體制的完善是解決西部民族地區(qū)政府財政困難的基礎(chǔ)。分稅制的要義在于“一級政府一級財權(quán)”、“財權(quán)與事權(quán)相對應”。現(xiàn)階段我國地方稅體系不健全，地方政府層級又較多，地方缺乏與其需求相匹配的主體稅種。未來要實行扁平化改革（如“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”等），減少政府層級，為實行規(guī)范的分稅制奠定體制基礎(chǔ)；要重新界定和合理劃分各級政府間事權(quán)，用法律的形式固定下來；上級政府及其部門要求的事項要劃轉(zhuǎn)相應財力，做到“錢隨事轉(zhuǎn)”。待條件成熟開征財產(chǎn)稅，為縣級政府提供可靠財源；對所得稅實行結(jié)構(gòu)性減免，以降低地方居民和企業(yè)的稅收負擔，刺激地方經(jīng)濟發(fā)展；實行針對性強的西部民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，保證各地提供均等化的公共服務。只有體制內(nèi)提供了足夠的財力，才能減少西部民族地區(qū)政府因不能維持正常運轉(zhuǎn)而舉債的現(xiàn)象。

（二）規(guī)范對投融資平臺的運營管理

重組地方過多的融資平臺，并為其注入優(yōu)質(zhì)經(jīng)營性資產(chǎn)，杜絕以公園、市政道路等公益性資產(chǎn)和儲備土地等違規(guī)為平臺注資的行為；嚴格投融資平臺準入制度，以控制民族地區(qū)平臺貸款的急劇擴張勢頭；按照現(xiàn)代企業(yè)制度建立投融資平臺的法人治理結(jié)構(gòu)，減少政府對投融資平臺運作管理方面的干預和違規(guī)擔保，使之成為能獨立行使民事權(quán)利和承擔市場經(jīng)營風險的市場主體；改變政府任命平臺高管的做法，培養(yǎng)或招聘一批熟悉投融資業(yè)務的高素質(zhì)專業(yè)人才，提高投融資平臺的管理水平和運營效率（白宇飛，2012）；明確規(guī)定投融資平臺的投資領(lǐng)域，加強平臺運營的監(jiān)督管理和信息披露，引入政策性銀行貸款與銀團貸款支持投融資平臺發(fā)展。

（三）加強政府性債務管理與風險監(jiān)控

從制度上強化對地方政府性債務管理與風險控制。首先，要明確債務責任。本著“誰借債、誰還債、誰受益”的原則，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的、“責、權(quán)、利”相結(jié)合的債務管理機制；凡政府性債務均由財政部門統(tǒng)一管理，改變現(xiàn)階段“多頭舉債、分散使用和財政兜底”的局面。其次，編制債務預算。通過預算約束地方政府舉債規(guī)模，提高債務資金使用效率；建立債務存量消化機制，按債務余額的一定比例提取風險準備金，加強新增債務和間接負債的風險管理，強化借債主體的風險意識和風險責任。最后，加強對政府性債務的監(jiān)管。在對政府性債務規(guī)模、結(jié)構(gòu)、政府財務狀況、資產(chǎn)負債狀況和現(xiàn)金流量狀況進行完整反映和準確核算的基礎(chǔ)上，建立一套科學完善的政府性債務風險評價與預警機制，完善政府監(jiān)督、貸款主體自控和外部稽核“三位一體”的監(jiān)督體系（王曉光，2005）。

賦予西部民族地區(qū)政府發(fā)債權(quán)。地方政府發(fā)行債券融資是成熟市場經(jīng)濟體國家的普遍做法，但是我國西部民族地區(qū)融資平臺遠高于政府部門和機構(gòu)的債務比例。由于債券融資管理更規(guī)范、監(jiān)管更容易和債務更透明，未來有必要完善相關(guān)法律法規(guī)，賦予西部民族地區(qū)政府發(fā)債權(quán)；允許省級政府先發(fā)行債券，待條件成熟再逐步擴大到市、縣級政府。

（四）轉(zhuǎn)變政府職能與改革政績考核和問責制度

轉(zhuǎn)軌時期西部民族地區(qū)政府的投資沖動主要來自以下三方面的原因：一是政府職能過多、支出范圍過大；二是集權(quán)的行政管理體制和錯誤的政績考核機制；三是缺失的責任追究制度。因此，未來要加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐，西部民族地區(qū)政府應在實現(xiàn)宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管的同時，著重發(fā)揮社會管理與公共服務的職能。改變過去以GDP為核心的政績考核方式，建立科學的政府績效考核制度，如，把民眾滿意作為政府績效考核的重要指標，把政府性債務規(guī)模、使用和償還等納入績效考核范圍；建立合理的債務資金使用責任追究機制，對未實現(xiàn)預期目標、給經(jīng)濟社會帶來較大風險的支出項目，追究其決策主體的責任。

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