文 課題組

基層協(xié)商民主探索

文 課題組

社會(huì)主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式，是我國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。進(jìn)一步貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，不僅可以推動(dòng)村民自治與居民自治制度在我市得到進(jìn)一步的發(fā)展，更好地完善與豐富基層民主治理的內(nèi)容，而且能推動(dòng)公共服務(wù)的有效提供、社會(huì)管理的有力推進(jìn)、民眾政治參與的有序進(jìn)行，惠民政策的切實(shí)可行，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，建立和完善社會(huì)治理體系，提升黨和政府實(shí)現(xiàn)有效治理的能力。

基層協(xié)商民主發(fā)展的基本思路和主要原則

基層協(xié)商民主發(fā)展的基本思路是：以黨的十八屆三中全會(huì)精神為指導(dǎo)，在基層組織中廣泛開拓協(xié)商渠道，探索多樣化的基層協(xié)商民主形式。同時(shí)，推進(jìn)基層協(xié)商制度化，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。

基層協(xié)商民主的主要原則包括：有序性原則，即公民利用參與平臺(tái)和機(jī)制，有序地參與到公共事務(wù)的協(xié)商治理之中。參與性原則，即事關(guān)基層民眾利益的社區(qū)公共事務(wù)的政策制定與執(zhí)行。公開性原則。協(xié)商民主應(yīng)當(dāng)在信息、過程、結(jié)果充分公開的基礎(chǔ)上進(jìn)行。包容性原則。在協(xié)商過程中，利益相關(guān)人可從自身利益出發(fā)，充分表達(dá)觀點(diǎn)和訴求，包容各種相互矛盾甚至沖突的觀點(diǎn)。理性原則。協(xié)商參與者應(yīng)理性地思考公共事務(wù)，通過充分的表達(dá)和傾聽加以決斷。為更好地貫徹十八大和十八屆三中全會(huì)精神，使基層協(xié)商民主更加制度化、法規(guī)化，成為實(shí)行治理轉(zhuǎn)型的一種現(xiàn)實(shí)發(fā)展方向，建議市委市政府盡快研究制定在全市發(fā)展基層協(xié)商民主的《指導(dǎo)意見》，全面推進(jìn)基層協(xié)商民主建設(shè)，建議從以下方面重點(diǎn)推進(jìn)。

將協(xié)商層次延伸至“網(wǎng)格”

杭州市目前在城市和農(nóng)村社區(qū)都建立了相應(yīng)的“網(wǎng)格”，建議在繼續(xù)發(fā)展村級(jí)、社區(qū)一級(jí)協(xié)商民主的同時(shí)，將其向城市與農(nóng)村“網(wǎng)格”進(jìn)行延伸。在網(wǎng)格內(nèi)進(jìn)行協(xié)商有很好的基礎(chǔ)，減少了協(xié)商成本，能更好地保證基層協(xié)商民主的效果。

進(jìn)一步明確協(xié)商內(nèi)容。針對(duì)目前在農(nóng)村、城市社區(qū)以及企事業(yè)單位、社會(huì)組織內(nèi)部的管理現(xiàn)實(shí)，需要將事關(guān)群眾切身利益的事項(xiàng)納入到協(xié)商過程之中，并將其制度化。在農(nóng)村，建議將征地拆遷、村集體資產(chǎn)處置、農(nóng)村環(huán)保、農(nóng)村公益事業(yè)、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等事項(xiàng)明確納入農(nóng)村基層協(xié)商民主的范圍之內(nèi)。在城市社區(qū)，最為突出的糾紛主要是物業(yè)糾紛與矛盾，建議將物業(yè)管理、小區(qū)庭院與綠化、道路停車、裝修噪聲與垃圾、餐飲油煙排放、是否實(shí)行封閉管理、養(yǎng)犬等納入社區(qū)協(xié)商民主的范圍之內(nèi)。在企事業(yè)單位和社會(huì)組織內(nèi)部管理上，建議將工資福利分配、制訂與修改規(guī)章與章程、員工權(quán)益維護(hù)、集體工資協(xié)商、單位內(nèi)部人事調(diào)整等納入此類單位的協(xié)商民主內(nèi)容之中。

建立分宗協(xié)商的結(jié)構(gòu)。建議根據(jù)不同類別、不同對(duì)象的公共事務(wù)進(jìn)行分類協(xié)商治理，集合不同的參與者，采取不同的協(xié)商形式。參與者的選擇中，讓利益相關(guān)者、專業(yè)人員、有經(jīng)驗(yàn)人士、相關(guān)部門人員參與其中，提高協(xié)商的水平和效果。在直接民主和間接民主的選擇上，針對(duì)事項(xiàng)關(guān)涉人群的多少、公眾參與渠道的容量來進(jìn)行選擇。建議將關(guān)涉人群少、渠道容量大的事務(wù)，采取直接民主的辦法。而對(duì)于涉及面更廣的問題，建議根據(jù)召開的可能性選擇采取直接民主或間接民主的辦法。

創(chuàng)新更加適合的協(xié)商平臺(tái)。在今后基層協(xié)商民主的進(jìn)一步發(fā)展完善過程中，我市可以根據(jù)自身的條件和優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造適合自身特點(diǎn)的協(xié)商平臺(tái)，以便于實(shí)行分類治理，分宗協(xié)商，提高協(xié)商民主治理的績(jī)效。建議根據(jù)問題指向、利益相關(guān)者、界別、區(qū)域等創(chuàng)新協(xié)商民主形式。

開辟更加多樣的參與渠道與協(xié)商方式

首先是渠道多元化。建議在完善傳統(tǒng)表達(dá)渠道的基礎(chǔ)上，注重媒體表達(dá)、網(wǎng)絡(luò)意見表達(dá)、發(fā)展直接對(duì)話等表達(dá)渠道。建議針對(duì)范圍相對(duì)較廣、層次相對(duì)較高的協(xié)商活動(dòng)，通過媒體的途徑進(jìn)行廣泛參與。繼續(xù)發(fā)揮《我們圓桌會(huì)》等載體的作用，在報(bào)紙、電視、電臺(tái)上開辟更多媒體欄目和節(jié)目，讓更多公眾參與，進(jìn)行意見與訴求表達(dá)，出謀劃策。建議進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)意見表達(dá)的渠道。建立網(wǎng)絡(luò)論壇，通過網(wǎng)上民意調(diào)查、在線交流、網(wǎng)絡(luò)辯論等，實(shí)現(xiàn)更大范圍的參與。建議在可行的范圍內(nèi)，發(fā)展直接對(duì)話。

建議采取更加靈活多樣的協(xié)商方式。比如小范圍糾紛，可采取和事佬、鄰里組織的方式予以解決；公共事務(wù)糾紛，可采取社區(qū)議事會(huì)、和諧理事會(huì)、居民論壇等方式進(jìn)行協(xié)商；自治組織能解決的，采取自治論壇予以解決。

規(guī)范協(xié)商程序，防止操縱

協(xié)商程序涉及協(xié)商參與者是誰、協(xié)商議題由誰來提出、協(xié)商過程如何控制、協(xié)商結(jié)果如何執(zhí)行等問題。

保證協(xié)商主體的充分性與代表性。在協(xié)商主體的確定上，必須讓利益相關(guān)人和相關(guān)公眾有效地參與到公共事務(wù)中。建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村社一級(jí)的公共事務(wù)決策中，植入公眾參與的強(qiáng)制性程序要求，即必須有公眾的協(xié)商，決策才能進(jìn)行。間接民主中需要解決代表的代表性與公平性問題，建議在代表的確定上，注意考慮到實(shí)際的利益相關(guān)人，建議在城鎮(zhèn)外來人口集中的地方，保證外來人口的發(fā)言權(quán)。在區(qū)域公共事務(wù)的管理與決策中，必須有與外來人口比例相適應(yīng)的代表參與協(xié)商；在專門針對(duì)外來人口的決策中，必須保證更多比例的外來人口參與協(xié)商。建議在間接參與的場(chǎng)合，使各方利益群體都有相應(yīng)的代表參與協(xié)商，提高協(xié)商代表的代表性。

確保協(xié)商主體有議題的提出權(quán)。在農(nóng)村“一事一議”中，規(guī)定“一事一議籌資籌勞”項(xiàng)目方案既可由村民委員會(huì)提出，也可由1/10以上的村民或者1/3以上的村民代表提出。在基層協(xié)商民主發(fā)展中，建議在協(xié)商中保證各方參與者都有議題的提出權(quán)。確保協(xié)商參與者的提議權(quán)，這樣可將啟動(dòng)協(xié)商程序的權(quán)力交給民眾，避免有名無實(shí)的參與或者被動(dòng)式參與，充分調(diào)動(dòng)民眾參與積極性。

有效控制協(xié)商過程，防止操縱。首先要保證協(xié)商參與信息公開。建議在協(xié)商會(huì)前5～10天，協(xié)商代表必須收到協(xié)商討論所需的說明材料和相關(guān)介紹，保證協(xié)商前的信息權(quán)。其次，要確保討論主持人相對(duì)超脫。建議在協(xié)商會(huì)議中，外聘具有一定專業(yè)知識(shí)和組織協(xié)調(diào)能力的主持人。并且明確主持人的主要職責(zé)就是組織協(xié)商的進(jìn)行，保障參與者的發(fā)言權(quán)，把握討論進(jìn)程，考慮正反雙方意見，適時(shí)建議參與者對(duì)他們的觀點(diǎn)提出理由和根據(jù)。再次，保證自由平等的發(fā)言權(quán)。建議保證參與人員具有同等的自由發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，保證發(fā)言者相應(yīng)的充分思考時(shí)間，保證參與者之間有自由討論的時(shí)間等等。此外，還應(yīng)規(guī)定參與人員發(fā)言的先后秩序，建議根據(jù)發(fā)言者掌握權(quán)力與資源的大小，保證弱者先發(fā)言，強(qiáng)者后發(fā)言。

協(xié)商結(jié)果要公開并執(zhí)行到位。協(xié)商會(huì)議結(jié)束后，對(duì)協(xié)商結(jié)果必須采取公眾容易接受、容易知曉的方式，建議通過報(bào)紙、電視、廣播等大眾媒體、張貼通知公告等形式、書面告知等方式，向社會(huì)公眾公開；建議對(duì)向利益相關(guān)人的回應(yīng)作出強(qiáng)制性要求，針對(duì)利益相關(guān)人或參與民眾提出的意見和建議未被采納的，進(jìn)行一一回應(yīng)而非選擇性回應(yīng)，確保協(xié)商中民眾參與的積極性；要求對(duì)協(xié)商時(shí)不一致的意見進(jìn)行歸類分析，以便下次進(jìn)一步協(xié)商討論。協(xié)商結(jié)果執(zhí)行要到位，建議對(duì)相關(guān)部門辦理結(jié)果實(shí)行強(qiáng)制性公示要求，相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)協(xié)商表決結(jié)果依法進(jìn)行辦理，并將辦理結(jié)果予以公示，確保公民個(gè)人和媒體能夠多渠道、多維度、多層次地對(duì)協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行進(jìn)行有效監(jiān)督。

（杭州市委黨校課題組）