梁 新

（南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京210023）

伴隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程，各國(guó)政府紛紛興建鄰避設(shè)施來滿足日益增長(zhǎng)的公共需要。這些鄰避設(shè)施對(duì)公共利益整體而言是有益的，但同時(shí)給附近社群帶來財(cái)產(chǎn)、心理和身體健康的威脅并由此引發(fā)附近社群的強(qiáng)烈反抗和抵制，產(chǎn)生鄰避沖突。我國(guó)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)了鄰避現(xiàn)象，鄰避設(shè)施在建與不建之間極易引起多元利益相關(guān)群體的博弈和沖突，進(jìn)而升級(jí)為鄰避型群體性事件，不僅沖擊著正常的社會(huì)秩序，而且挑戰(zhàn)著政府現(xiàn)有的執(zhí)政理念和公共治理模式。因而，客觀地認(rèn)識(shí)現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)的鄰避現(xiàn)象，面對(duì)鄰避沖突治理困境，建構(gòu)治理對(duì)策，從而實(shí)現(xiàn)公共利益和社群利益的雙贏，有效規(guī)避鄰避沖突，提升政府治理能力。

一、鄰避沖突的原因分析

伴隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程為滿足多樣化的公共生活和公眾需求，許多城市都修建諸如垃圾焚燒發(fā)電廠、變電站、磁懸浮列車、污水處理廠、精神病康復(fù)中心等公共性服務(wù)設(shè)施，而這些設(shè)施在為廣大公眾帶來正外部性的同時(shí)，也給選址附近的社群帶來經(jīng)濟(jì)、身體和心理健康等損失，進(jìn)而引發(fā)了鄰避型群體性事件，即由于鄰避設(shè)施的興建而引發(fā)的集體上訪、集會(huì)、阻塞交通、圍堵黨政機(jī)關(guān)、靜坐請(qǐng)?jiān)?、聚眾鬧事等群體行為。伴隨著城市人口的擴(kuò)張，城市興建滿足公共需求的鄰避設(shè)施而興建的鄰避設(shè)施卻遭到了設(shè)施選址附近居民的強(qiáng)烈反抗和抵制，因而發(fā)生鄰避沖突現(xiàn)象。鄰避設(shè)施的“善”由公眾共享，而其“惡”卻由附近社群來承擔(dān)，這種不公平感極易引起基于地緣關(guān)系的社群迅速集結(jié)，并出于共同的“鄰避情節(jié)”而引發(fā)鄰避沖突。鄰避沖突事件雖然只是在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市爆發(fā)并帶有地域性和局部性，但數(shù)量不斷增加，規(guī)模不斷擴(kuò)大，頻率不斷提高，鄰避型群體性事件呈現(xiàn)擴(kuò)散和蔓延態(tài)勢(shì)，并迅速升級(jí)為政府與社會(huì)的緊張與對(duì)峙，造成社會(huì)秩序的不穩(wěn)定。因此，有必要對(duì)鄰避沖突的治理困境加以探討以有效規(guī)避鄰避型沖突的發(fā)生。

二、鄰避沖突的治理困境解析

通過對(duì)近年來發(fā)生的幾起典型的鄰避沖突事件進(jìn)行回溯和透析可知，政府將鄰避項(xiàng)目的決策依然看做是政府主導(dǎo)的城市規(guī)劃管理，采取“決定—宣布—辯護(hù)”這種自上而下封閉的行政管制決策模式，其結(jié)果往往是治理失靈，陷入鄰避設(shè)施的停建或搬遷，不僅未能平息沖突的發(fā)生，反而誘發(fā)了鄰避沖突升級(jí)的治理困境。下面從政策層面對(duì)鄰避沖突治理困境進(jìn)行解析。

（一）封閉的政策制定與多元利益之爭(zhēng)

政府在鄰避項(xiàng)目的立項(xiàng)、選址甚至到設(shè)施興建，采取的是自上而下封閉式的決策模式，很少有相關(guān)信息的公開和公眾參與。首先，鄰避設(shè)施最大的特點(diǎn)是基于公共利益而興建。當(dāng)前，對(duì)于公共利益的界定，時(shí)常成為“主建派”與“反建派”爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。以政府為代表的“主建派”以“符合國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略”和“集體利益高于一切”來維持其建設(shè)的正當(dāng)性，而受損社群則認(rèn)為鄰避設(shè)施對(duì)附近居民造成了極大危害，因而不符合公共利益。其次，鄰避設(shè)施可能引發(fā)的環(huán)境污染、風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟(jì)損失等負(fù)外部性卻由選址區(qū)域的社區(qū)居民承擔(dān)，甚至附近社群承擔(dān)生命安全的威脅，這種利益分配的不公平、不公正，極易激發(fā)當(dāng)?shù)鼐用竦牟粷M情緒，從而誘發(fā)鄰避沖突。

我國(guó)政府在進(jìn)行涉及多個(gè)利益群體的公共決策時(shí)，往往缺乏信息共享和權(quán)力分享的意識(shí)，對(duì)公眾的意見和聲音往往不重視，缺乏及時(shí)的回應(yīng)。伴隨著公民權(quán)利意識(shí)、個(gè)人意識(shí)的覺醒，公民基于自身利益的考量，敢于爭(zhēng)取個(gè)人正當(dāng)訴求——知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和補(bǔ)償權(quán)。政府因缺乏多元利益吸納機(jī)制的缺乏、封閉的政策制定帶來決策失衡，難以協(xié)調(diào)和平衡多元利益，其結(jié)果是或造成公共利益受損，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高，或侵蝕承擔(dān)社群的正當(dāng)權(quán)益，利益受損者因不滿自身利益的被剝奪和侵犯而產(chǎn)生鄰避沖突。

（二）動(dòng)員式的政策執(zhí)行與信任差距

政府憑借其決策權(quán)威，采用社會(huì)動(dòng)員的方式積極動(dòng)員民眾認(rèn)同和執(zhí)行決策，以降低行政成本，提高決策效率。然而，在鄰避治理中動(dòng)員式的政策執(zhí)行不僅未能獲得受損社群的認(rèn)同與響應(yīng)，反而引起雙方信任差距拉大、關(guān)系進(jìn)一步惡化。鄰避沖突中的另一項(xiàng)治理困境是政府和公眾對(duì)鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的差異，并由此導(dǎo)致二者的信任危機(jī)。以在建的垃圾焚燒發(fā)電廠為例來說，在技術(shù)專家的認(rèn)知中，垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)己經(jīng)非常成型，不存在技術(shù)上造成爆炸的可能性和空氣污染，且以建成的樣板工程運(yùn)行良好、未對(duì)附近環(huán)境和居民健康造成危害。而社區(qū)民眾對(duì)樣板工程的考察結(jié)果卻與專家的認(rèn)知完全不同，那里臭氣熏天，污染嚴(yán)重，附近居民抱怨連天，并由此引出政府官員與技術(shù)專家背后的利益牽扯，造成了公眾的強(qiáng)烈質(zhì)疑和不滿，雙方的信任關(guān)系岌岌可危。

（三）自主的行政決策與公民的無序參與

在鄰避沖突中，公民一般采取游走于體制內(nèi)與體制外之間的邊緣抗?fàn)幝肪€。當(dāng)行政復(fù)議、上訪、給人大代表、政協(xié)委員提建議等體制內(nèi)的維權(quán)行動(dòng)不能奏效時(shí)，公眾則以體制外的“散步”、“圍堵市政府”甚至發(fā)生語言行為或肢體行為沖突等無序參與形式來發(fā)泄不滿，制造影響。政府最終迫于公共媒體的強(qiáng)大輿論壓力，只能通過停建或搬遷擱置爭(zhēng)議，但新的選址問題依然懸而未決，造成公共利益受損。體制外參與方式雖然在一定程度上彌補(bǔ)了體制內(nèi)參與渠道的不足，也起到了公民意愿表達(dá)作用，影響公共政策的制定或政府行政的作用。然而，非制度參與方式的消極影響卻不容忽視，公民的無序參與方式對(duì)國(guó)家的法制、治安、交通產(chǎn)生了巨大的沖擊和破壞，擾亂了社會(huì)正常工作、生產(chǎn)和生活秩序，大大增加了“維穩(wěn)”成本和社會(huì)治理難度。

三、鄰避沖突治理困境的破解之道

鄰避設(shè)施“公共善、個(gè)人惡”的屬性極易激發(fā)成本承擔(dān)社群的不公平感而引發(fā)鄰避沖突，然而作為政策調(diào)節(jié)工具的行政管制決策模式不僅未能有效規(guī)避鄰避沖突的發(fā)生，反而使鄰避沖突的治理陷入多元利益之爭(zhēng)、信任差距和公民無序參與三大困境，進(jìn)而誘發(fā)鄰避沖突的升級(jí)。因此，為了達(dá)到鄰避沖突的有效治理愿景，即在實(shí)現(xiàn)公共利益的同時(shí)又不損害社群利益，平衡多元利益訴求，我們應(yīng)摒棄原有的行政管制決策模式，引入?yún)⑴c式治理模式。參與式治理作為一種新型決策模式，“是建立政府與公民社會(huì)的合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系，促使政府與社會(huì)組織共同參與公共事務(wù)管理過程的治理模式，它的興起和發(fā)展為公共管理提供了一個(gè)全新的理念，它的提出是直接對(duì)立于單一中心權(quán)威、自上而下的行政管制決策模式的?！卑殡S著公民社會(huì)參與能力、網(wǎng)絡(luò)化和溝通結(jié)構(gòu)的擴(kuò)展，參與式治理模式在推動(dòng)鄰避項(xiàng)目決策的多中心參與和完善協(xié)商合作機(jī)制兩大方面對(duì)鄰避沖突治理困境的破解具有積極的作用。

（一）推動(dòng)多中心參與決策

參與式治理主張政府、社會(huì)組織和公民各主體，相互溝通、協(xié)商，直至達(dá)成某種關(guān)于公共利益的共識(shí)的過程。因此，破解鄰避沖突的困境可以從以下三方面入手：

一是轉(zhuǎn)變政府角色和管理方式。政府部門將不再是決策權(quán)的唯一擁有者，而是與社會(huì)組織、私營(yíng)企業(yè)和公民是平等協(xié)商的伙伴關(guān)系，非政府主體基于自身的合法權(quán)益對(duì)政府的政策提出質(zhì)疑和意見，并要求在政策結(jié)果中有所體現(xiàn)，因而能夠在平衡和協(xié)調(diào)各方利益的基礎(chǔ)上減少因政策制定的封閉而造成的鄰避沖突。政府的管理方式也從以往的直接管理變?yōu)殚g接管理，根據(jù)具體管制事項(xiàng)的性質(zhì)，政府更多地扮演了一個(gè)中介者的角色，“如議程的提出者、協(xié)商的召集人和主持者、沖突的斡旋者以及技術(shù)資源、資金自主和組織支持的提供者等等?！?/p>

二是加強(qiáng)社會(huì)組織的自身建設(shè)。社會(huì)組織在盡量保持自身獨(dú)立性的同時(shí)還要加強(qiáng)專業(yè)素養(yǎng)，特別是為利益受損社群承擔(dān)利益代言和訴求的能力，搜集相關(guān)的法律、法規(guī)信息，提供專業(yè)化的分析和咨詢，并協(xié)助受損群體以合法途徑維權(quán)，防止沖突事態(tài)的進(jìn)一步惡化和升級(jí)，進(jìn)而在政府和民眾之間起到必要的權(quán)力緩沖作用。

三是拓寬公民參與渠道，培育公民精神。暢通現(xiàn)有參與渠道，完善相關(guān)法律、法規(guī)，保障基層民主制度。鼓勵(lì)公民積極參與公共事務(wù)，充分踐行其知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和參與權(quán)，增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感。加強(qiáng)對(duì)公民法制宣傳和教育，在培育公民積極主動(dòng)參與公共政策意識(shí)的同時(shí)，還要有正確的參與公共政策的途徑，進(jìn)而提升公民體制內(nèi)維權(quán)的能力和公民自治能力。

（二）完善協(xié)商合作機(jī)制

實(shí)現(xiàn)鄰避項(xiàng)目決策的多中心參與并不能從根本上保障鄰避沖突的規(guī)避，更應(yīng)著眼于從總體上建構(gòu)起完善的制度框架：

一是樹立各個(gè)利益主體之間的信任關(guān)系。鄰避沖突的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知困境往往是由政府、技術(shù)專家與公眾之間的相互猜忌和不信任造成的，由此導(dǎo)致了公共政策合法性危機(jī)。在參與式治理模式下，政府與公民是平等的治理主體，一方面政府要兌現(xiàn)承諾，并給予非政府主體決策空間，增強(qiáng)包容性，另一方面公民要摒棄臣民意識(shí)的控制，樹立主人翁地位，構(gòu)建起政府與公民以信任為紐帶的新型合作關(guān)系。

二是營(yíng)建協(xié)商民主的制度平臺(tái)。政府在政策制定過程中要充分做好政策質(zhì)詢工作，保證其他治理主體對(duì)于政策內(nèi)容的知情權(quán)和異議權(quán)，聽取相關(guān)利益群體的意見，并以協(xié)商的姿態(tài)對(duì)政策的每一個(gè)細(xì)節(jié)加以制定和修改，避免政策一言堂和暗箱操作，實(shí)現(xiàn)陽光政策和透明服務(wù)。

三是完善決策反饋機(jī)制。政策制定的是否科學(xué)、合理取決于政策執(zhí)行的效果，而科學(xué)、合理的政策制定也不是一蹴而就的，而是一個(gè)不斷反饋、不斷修正的過程。因此，有必要成立專門的群眾監(jiān)督小組負(fù)責(zé)定期考察鄰避設(shè)施運(yùn)作情況，定期公布考察報(bào)告和結(jié)果，并且暢通公民監(jiān)督渠道，完善信訪、舉報(bào)、批評(píng)建議、控告及監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)和鼓勵(lì)社群公民自覺監(jiān)督，定期舉行墾談會(huì)、聽證會(huì)暢聽民意，從而實(shí)現(xiàn)公共決策的不斷優(yōu)化。

［1］何艷玲.“鄰避沖突”及其解決：基于一次城市集體抗?fàn)幍姆治觯跩］.公共管理研究，2011（4）.

［2］李永展.鄰避癥候群之解析［J］.都市與計(jì)劃，1997（1）.

［3］林茂成.鄰避型設(shè)施區(qū)位選擇與處理模式之探討：以都會(huì)捷運(yùn)系統(tǒng)為例［J］.現(xiàn)代運(yùn)營(yíng)，2001（7）.

［4］陳俊宏.鄰避癥候群、專家政治與民主商議［J］.東吳政治學(xué)報(bào)，1999（10）.

［5］陳海嵩.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的公共決策困境——以風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知為視角［J］.社會(huì)科學(xué)管理與評(píng)論，2010（1）.