王 偉 何 韜

黨的十八大和十八屆三中全會報告分別強調(diào)“統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)。社會保障是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會分配的一項基本制度。要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。改革和完善企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位社會保險制度，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險制度，逐步做實養(yǎng)老保險個人賬戶，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調(diào)整機制。擴大社會保障基金籌資渠道，建立社會保險基金投資運營制度，確?；鸢踩捅Ｖ翟鲋??！盵1]“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度。堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制，確保參保人權(quán)益，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，堅持精算平衡原則。整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度。推進城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展。建立健全合理兼顧各類人員的社會保障待遇確定和正常調(diào)整機制。完善社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，擴大參保繳費覆蓋面，適時適當(dāng)降低社會保險費率。加強社會保險基金投資管理和監(jiān)督，推進基金市場化、多元化投資運營。制定實施免稅、延期征稅等優(yōu)惠政策，加快發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險，構(gòu)建多層次社會保障體系。積極應(yīng)對人口老齡化，加快建立社會養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)?！盵2]但中國社會保障改革發(fā)展面臨著新形勢、新任務(wù)、新問題、新要求。以社會養(yǎng)老保險為例，對中國社會保障改革路徑的選擇進行剖析，并就涉及的問題和一些關(guān)鍵因素、重點環(huán)節(jié)做理論探討。

一、中國養(yǎng)老保險的歷史及其社會養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀分析

社會養(yǎng)老保險的社會效益在于其風(fēng)險共擔(dān)機制和因為經(jīng)濟規(guī)模擴大而得到的經(jīng)濟節(jié)約而減少貧困的效率。擁有社會保險體系，老年人的生活質(zhì)量不再依賴于他所擁有的子女的數(shù)目和子女的收入。與之相對，他的收入更依賴于經(jīng)濟總量的增加。社會養(yǎng)老保險減少了人們擁有大家庭的動機，也在某種程度上暗示了一個社會成員年輕時的工作努力和年老時收入的松散關(guān)系，導(dǎo)致了較低的儲蓄率、對子女較少的人力資本投資、更少的工作激情和更早的退休，這些阻礙著經(jīng)濟的發(fā)展。社會保險體系的另一項缺陷來源于在民主政治體系中政客們的短期行為。在西方為了獲得政治聲望和支持，社會保障體系過度膨脹而且也由于其過于慷慨而難以為繼。

大多數(shù)國家采用現(xiàn)入現(xiàn)出機制，在這種機制下，以現(xiàn)時財政的收入來支付現(xiàn)時的養(yǎng)老金。根據(jù)薩繆爾森.亞倫的社會契約：“只要實際收入和人口增長呈正向發(fā)展時，現(xiàn)在的一代和未來的一代都確?？梢垣@得根據(jù)其貢獻來決定其收益?！盵3]與之相對，現(xiàn)在西方社會的現(xiàn)入現(xiàn)出機制不能滿足代際間的“社會契約”。人口增長的減少和為撫養(yǎng)快速增長的老年人口而逐步升高的支出使大多數(shù)社會養(yǎng)老保險體系陷入困境。一個好的養(yǎng)老保險體系應(yīng)在風(fēng)險共擔(dān)機制、個人激勵機制和經(jīng)濟增長機制之間找到平衡。建立個人退休儲蓄帳戶似乎是達到這些目標(biāo)的好辦法。智利已經(jīng)在這一方面提供了成功的經(jīng)驗。在智利模式中，養(yǎng)老保險主要包括強制性的個人退休儲蓄，而公共養(yǎng)老金只為需要者提供最少量的生活保障。

我們可以從不同的方面比較一下家庭養(yǎng)老保險體系和社會養(yǎng)老保險體系之間的區(qū)別，它們是社會的生活安排、人們的生活方式、家庭中代際間的關(guān)系和老年人的生活質(zhì)量。在中國的傳統(tǒng)文化中，理想的晚年生活是在一個擴展的家庭中享受天倫之樂（子女們的孝順）。由于西方人既不和父母生活在一起也不贍養(yǎng)他們，所以很多的中國人認(rèn)為，西方人沒有孝順的概念。這些中國人認(rèn)為西方老年人的生活一定十分悲慘，并把現(xiàn)階段中國家庭功能的喪失歸咎于西方化。當(dāng)老年人經(jīng)濟獨立，他們更傾向獨自生活。生活安排快速地發(fā)生變化。在別的西方諸國情形也是如此。盡管大多數(shù)美國人不和其父母生活在一起，他們之間卻有大量的交流和看望。這種關(guān)系緊密卻分開生活的模式就是所謂的“改進的擴展式家庭”。在這種模式下，老年人和年輕人都可以擁有獨立的生活，同時獲得彼此的經(jīng)濟獨立，并且避免代際間的意識形態(tài)沖突。老年人可以保持自尊并獲得年輕人的尊重。年輕人可以保持自己的生活方式同時維持緊密的家庭聯(lián)系。當(dāng)父母生病或殘疾時，成年的子女可以照顧他們。完善的老年照料體系可以為老年人的養(yǎng)老問題提供更多的選擇。

家庭養(yǎng)老功能的弱化是政治經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果。隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，恰當(dāng)?shù)纳鐣ｋU體系要比家庭養(yǎng)老保險體系優(yōu)異得多。為了支持家庭養(yǎng)老體系同時給老年人提供必要的生活來源，我們必須建立社會養(yǎng)老保險體系。

幾千年來，幾代人共同生活的大家庭是中國傳統(tǒng)養(yǎng)老保險體系的核心。尊重老人和孝順是強化這種體系的基石。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會中養(yǎng)育子女是一種投資和儲蓄。父母可以通過控制財產(chǎn)、經(jīng)驗來源的知識、生產(chǎn)和消費的決定、結(jié)婚年齡和結(jié)婚對象、和他們子女其他的生活方面來加強孝順的教育。孝順已成為一種社會規(guī)則，也使代際間的傳遞得到平衡。

中華人民共和國成立后，政府采用了混合養(yǎng)老保險體系。一方面，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保險體系被立法所確立。憲法規(guī)定：“父母有撫養(yǎng)教育未成年子女的義務(wù)，成年子女有贍養(yǎng)扶助父母的義務(wù)”。政府通過嚴(yán)格控制農(nóng)民的遷徙來加強農(nóng)村家庭養(yǎng)老保險體系。中國的農(nóng)村家庭被集中在集體農(nóng)莊和人民公社中，在這種模式下生產(chǎn)隊是基本的生產(chǎn)單位，老年人主要是由家庭和生產(chǎn)隊照顧的。另一方面，由于其社會主義制度的優(yōu)越性，一項完備的養(yǎng)老保險體系在城市里建立起來。政府的職員和國有企業(yè)的職工都可以在退休后領(lǐng)到退休金和得到醫(yī)療照顧，他們在退休后可以領(lǐng)到相當(dāng)于75-100%在職工資的退休金。政府是社會養(yǎng)老保險的惟一責(zé)任主體。

經(jīng)濟改革極大地改變了經(jīng)濟和社會狀態(tài)。在城市，國有企業(yè)開始成為獨立的商品生產(chǎn)主體，由它們自己為其退休員工提供養(yǎng)老金。由于現(xiàn)收現(xiàn)付體制所帶來的養(yǎng)老金支付負(fù)擔(dān)使國有企業(yè)擁有很高的退休比例（退休人員和工作人員的比例），同時也讓它們處于困難的財政狀況下。為了建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟的養(yǎng)老保險體系，中國探索開始在一個實驗基地推行一系列養(yǎng)老保險改革。政府頒布的《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，規(guī)定中國的養(yǎng)老保險應(yīng)當(dāng)包括三個部分：基礎(chǔ)養(yǎng)老保險、企業(yè)負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老保險和個人養(yǎng)老儲蓄。基本養(yǎng)老保險主要來源于社會統(tǒng)籌基金。基金的規(guī)模從縣市級上升到省級社會統(tǒng)籌基金。自從這項規(guī)定實施以來，參加該體系的公司和個人開始快速增加起來。大多數(shù)國有集體企業(yè)的職工都為加入基本養(yǎng)老保險而參加了不同的統(tǒng)籌基金。而非國有企業(yè)的職工都被排除在養(yǎng)老保險體系機制之外。

改革開放后，農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)開始用家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制代替集體所有制，該機制實際上是一種私人經(jīng)濟的農(nóng)業(yè)。隨之而來的是集體養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險在農(nóng)村的崩潰。傳統(tǒng)家庭又發(fā)揮其養(yǎng)老的職責(zé)。然而，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，家庭養(yǎng)老保險越來越喪失其功能。較低的出生率，快速的老年化和家庭規(guī)模的減小都減少了用于贍養(yǎng)老人的資源。

二、中國養(yǎng)老保險改革若干政策之選擇

一國的養(yǎng)老保險體系演進與其政治經(jīng)濟發(fā)展密不可分。中國是個發(fā)展中國家，其人均國民收入要遠比西方發(fā)達國家要低。而且，在中國存在著巨大的城鄉(xiāng)收入差別。中國的養(yǎng)老保險體系和西方的養(yǎng)老保險體系有許多不同。由于擁有收入的保障，城市的老年人不再依賴家庭贍養(yǎng)，他們有自由選擇自己的生活方式。在西方國家中，社會人口老年化問題源于工業(yè)化、經(jīng)濟增長和高生活水平。因此在社會人口老年化之前這些國家已經(jīng)建立了比較完備的社會養(yǎng)老保險體系，他們是先富后老。老年化是一個自然的過程。盡管如此，西方國家在養(yǎng)老問題上仍然存在許多難題，其社會養(yǎng)老保險體系也需要改革。中國政府建立覆蓋城鄉(xiāng)的統(tǒng)一的社會保險體系既不符合需要也不可行。相反的，城鄉(xiāng)并列的保險體系將共存很長時間。與此同時城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險體系還有待提高。

（一）城市養(yǎng)老保險

社會養(yǎng)老保險體系的存在和其產(chǎn)生的預(yù)期和生活方式使中國的社會養(yǎng)老保險體系必將繼續(xù)下去。但中國應(yīng)當(dāng)選擇什么樣的養(yǎng)老保險體系呢？就現(xiàn)收現(xiàn)支的模式，亞倫（1966）、薩繆爾森（1975）、費爾德斯坦（1974）都在質(zhì)疑該模式是否適合當(dāng)今的老年化進程。他們的研究表明：人口增長率的下降使這種模式失去吸引力。從西方的教訓(xùn)，我們可以知道以現(xiàn)收現(xiàn)支模式操作的國家社會養(yǎng)老保險體系不能適應(yīng)出生率的下降和人口的老年化。結(jié)果是這些國家的政府不得不提高稅率來支撐現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險支出，而這一切又導(dǎo)致儲蓄率和工作熱情的下降，最終導(dǎo)致經(jīng)濟增長的緩慢。除此以外，中國和西方國家相比較還有更低的國民收入和更龐大的人口。因此，中國必須調(diào)整此種體系。

一種完全預(yù)籌積累式的社會保障體系被認(rèn)為比現(xiàn)收現(xiàn)付的模式更有效率。馬丁.費爾德斯坦認(rèn)為：資本的邊際產(chǎn)品要高于總工資的增長率。根據(jù)他的理論，投資型社會保障體系要比現(xiàn)收現(xiàn)支的模式有效得多。[4]換句話說，為提供同等福利，在完全預(yù)籌積累式社會保障體系中所儲蓄的金額要低于在現(xiàn)收現(xiàn)支模式下所繳納的稅款。智利模式也證明完全預(yù)籌積累式社會保障體系要優(yōu)越于現(xiàn)收現(xiàn)支模式，它是老年社會的理性選擇。

與現(xiàn)收現(xiàn)支的社會保險模式相比，完全預(yù)籌積累式社會保障模式擁有很大的優(yōu)勢，但在不久的將來讓中國來走智利模式卻存在巨大障礙。首先，中國從現(xiàn)收現(xiàn)支模式向完全預(yù)籌積累模式的轉(zhuǎn)變會給現(xiàn)時的工作人群帶來巨大的壓力。他們不僅必須承擔(dān)支付現(xiàn)在退休老人的養(yǎng)老費用還要承擔(dān)為自己未來的養(yǎng)老金儲蓄費用。到目前為止，中國采用謹(jǐn)慎而恰當(dāng)?shù)姆绞礁母锷鐣Ｕ象w系?，F(xiàn)有的方案是整合個人積累和由省市政府統(tǒng)籌的養(yǎng)老基金，并有意向退休老人提供基本的退休福利。這種體系有其優(yōu)點：首先，它從現(xiàn)收現(xiàn)付模式分化，并部分向以個人積累為基礎(chǔ)的預(yù)籌積累式社會保障體系轉(zhuǎn)變，這樣減輕了現(xiàn)在工作人員的壓力。其次，它結(jié)合了風(fēng)險分擔(dān)機制的益處和個人工作動機的保持，同時避免了現(xiàn)收現(xiàn)支模式的眾多短處。再次，它為未來的改革提供了更大的彈性空間。例如，隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展和人均國民收入的增加，可以擴大個人積累份額而減少社會統(tǒng)籌基金的份額。最終，中國會建立完全的預(yù)籌積累式社會保障體系，在此模式下，社會保障基金主要為需要者提供必要的養(yǎng)老保障。盡管城市養(yǎng)老保險正在向著正確的方向進行，仍然要做好政府老年政策、立法和養(yǎng)老保險基金的運作。

首先，政府應(yīng)當(dāng)讓社會養(yǎng)老保險體系涵蓋所有的城市職工?，F(xiàn)行社會養(yǎng)老保險體系只涵蓋了國有和集體企業(yè)，眾多的在私營企業(yè)和中外合資企業(yè)的職工和個體工商戶都被置于該體系之外，私營企業(yè)在國民經(jīng)濟中扮演越來越重要的角色，它已經(jīng)占到全國GDP的2/3,有必要把在其中工作的職工涵蓋在社會養(yǎng)老保險體系之下，同時增加其風(fēng)險分擔(dān)機制。為了實現(xiàn)這點政府有必要對所有職工實行統(tǒng)一的保障標(biāo)準(zhǔn)，也就意味著國有職工和非國有職工享有同樣的基本養(yǎng)老保險儲蓄和養(yǎng)老金福利。

其次，養(yǎng)老保險的相關(guān)立法工作必需進行?，F(xiàn)行的養(yǎng)老基金的統(tǒng)籌方案和個人積累基金的運作都是在政府的指導(dǎo)下進行的。在很多的情況下，地方政府很難統(tǒng)籌到養(yǎng)老保險基金，特別無力為非國有企業(yè)的職工統(tǒng)籌到養(yǎng)老資金，由于他們并非在國有企業(yè)里工作。所以政府有必要通過制定社會養(yǎng)老保險法確立參加社會養(yǎng)老保險是強制的，同時享受社會養(yǎng)老保險的收益也是通過立法確立的老年人的必要權(quán)利。

再次，社會養(yǎng)老保險基金的運行機制應(yīng)當(dāng)提高。應(yīng)由地方政府的社會保障委員會來管理基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金和個人積累基金。該社會保障委員會負(fù)責(zé)接受養(yǎng)老保險金繳款，并償還養(yǎng)老保險金收益，同時負(fù)責(zé)養(yǎng)老金基金的運作。養(yǎng)老金基金可以存到銀行里，并用于購買政府債券。

把基金存到銀行或者購買政府債券的好處在于其較低的風(fēng)險。但是它的缺點是回報率較低，由于近年的通貨膨脹率較高，其實際價值甚至在下降。在這些情形下，費爾德斯坦的完全預(yù)籌積累式社會保障體系由于現(xiàn)收現(xiàn)支模式理論就值得質(zhì)疑，因為資本的邊際收入要低于實際工資的增長。為了長時間的實行社會養(yǎng)老保險，我們有必要保持和增加社會養(yǎng)老保險基金的價值。一部分基金應(yīng)當(dāng)投資到股票和確定的投資項目中，如：高速公路、橋梁、房地產(chǎn)、和電力和能源相關(guān)項目。當(dāng)這些項目建成后，基金就可以獲得穩(wěn)定的回報。根據(jù)美國金融市場的經(jīng)驗，這些投資的回報率要高于將錢存在銀行的回報率。雖然這些投資有風(fēng)險，但巨額的基金可以讓這種風(fēng)險處于可控制的水平。同時由于這些是長期投資，政府為平抑股票市場波動而投入的資金可以最小化。當(dāng)然減少股票投資會使效果更加明顯，因與經(jīng)濟考慮相比較，對某個企業(yè)的投資更多是基于政治考量。更進一步說，當(dāng)基金投向一個企業(yè)或購買其股票，養(yǎng)老金基金就成為一個經(jīng)濟實體的大股東。這樣基金的管理人就會基于政府的政治考量而對該實體進行經(jīng)營控制，此時卻忽略了經(jīng)濟考量，結(jié)果有可能導(dǎo)致經(jīng)營效率的下降。為了盡量減少基金投資策略的負(fù)面性，養(yǎng)老金基金必須建立長期運營機制，而且必須有足夠的自主性和有相應(yīng)機制抵御政府的非法干預(yù)。

政府也應(yīng)考慮引入競爭機制以提高基金的運營效率。如果只由政府的一個部門控制基金，就很難避免官僚主義和出現(xiàn)低效運轉(zhuǎn)。已經(jīng)有報道曝光了有些地方政府官員濫用社保基金的事件。可能的解決方案是授權(quán)獨立的托管機構(gòu)在政府的監(jiān)管下來管理基金。這些托管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)有足夠的經(jīng)濟規(guī)模，同時也應(yīng)當(dāng)引入競爭機制。競爭會讓這些托管機構(gòu)降低管理成本，提高服務(wù)質(zhì)量和基金投資回報率，從而吸引更多的顧客。

總之，在城市里，政府制定《社會保險法》，擴大保險覆蓋面以涵蓋所有的城市職工，建立科學(xué)化、系統(tǒng)化和制度化的養(yǎng)老基金管理體系。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老保險

如何更好地為廣大的農(nóng)村地區(qū)解決養(yǎng)老保險是中國現(xiàn)階段最大的挑戰(zhàn)之一。由于農(nóng)村有限的經(jīng)濟和社會發(fā)展，家庭養(yǎng)老仍然是主要的養(yǎng)老方式。

首先，贍養(yǎng)老人不僅是中國儒家文化的要求，也是由法律規(guī)定的。中國憲法規(guī)定：“成年子女有贍養(yǎng)和扶助父母的義務(wù)”，虐待或遺棄父母的將被判5年監(jiān)禁。其次，根據(jù)仍然在廣大農(nóng)村有效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)傳統(tǒng)，擴大的大家庭可以有效的集中使用有限資源。同時家庭養(yǎng)老保險可以避免在社會養(yǎng)老保險中存在的交易和管制成本。再次，絕大多數(shù)的農(nóng)村老人仍然對家庭有很大的貢獻，他們用自己的知識指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，照顧孫子孫女，或者做家務(wù)等。這樣養(yǎng)老成本被大大降低。最后，“養(yǎng)兒為防老”的思想在農(nóng)民中仍廣為流行。老年人在情感和心理上更愿意接受和擴大的大家庭生活在一起。

然而快速的經(jīng)濟和社會的發(fā)展改變了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、消費和生活方式。年輕人有更多的機會遷徙到城市從而獲得更好的教育、更現(xiàn)代的生活和更多的自由。他們傾向于否認(rèn)傳統(tǒng)的孝道和社會規(guī)范，從而拒絕負(fù)擔(dān)贍養(yǎng)父母或祖父母的義務(wù)。這些改變使老年人的權(quán)益易受侵犯。為了解決農(nóng)村養(yǎng)老保險問題，政府應(yīng)借助媒體和法律來保障老年人的合法權(quán)益。首先，以現(xiàn)行的“五保老人”的社會養(yǎng)老保險計劃（也就是政府照顧和贍養(yǎng)沒有子女的農(nóng)村老年人）為基礎(chǔ)，政府需要增加基金和擴大覆蓋面。在21世紀(jì)，遵循“一孩化”夫婦的第一代人將需要得到贍養(yǎng)，這時家庭的突出特色是2個年輕人（一對夫婦）要贍養(yǎng)4個老人（兩對夫婦）。有一半的“一孩化”父母將成為“五保家庭”。很顯然，“五保家庭”的覆蓋面需要擴大。

其次，中國政府也要通過稅收降低的方案來鼓勵現(xiàn)在的農(nóng)村年輕人參加社會養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌資金，從而為他們自己的老年保險開始個人積累。通常，農(nóng)民的收入很低而且很不穩(wěn)定。這樣對社會統(tǒng)籌資金的繳費會被認(rèn)為是完全的稅收行為。按這種分析，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險主要依靠個人積累，社會統(tǒng)籌資金只是一個補充，它只是為老年人提供最少量的收入。用這種方法，現(xiàn)在的養(yǎng)老保險會變?yōu)橐环N個人積累為主，而社會統(tǒng)籌資金為補充的養(yǎng)老保險。

總之，由于城鄉(xiāng)的經(jīng)濟和社會發(fā)展的極度不平衡，在不同的地區(qū)應(yīng)建立適合地情的保險體系。在城市地區(qū)，新的城市社會養(yǎng)老保險體系應(yīng)包括以個人積累資金為基礎(chǔ)的養(yǎng)老金項目，這樣既可以分擔(dān)風(fēng)險也可以保持個體工作激勵。農(nóng)村也積極采取家庭養(yǎng)老，而社會統(tǒng)籌資金為補充的養(yǎng)老保險，更好地促進中國社會保障體系的改革發(fā)展。

[1]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進,為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告[EB/OL].新華網(wǎng),http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11-19/c_113722546.htm.

[2]中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報[EB/OL].新華網(wǎng),http://news.xinhuanet.com/house/suzhou/2013-11-12/c_118113773.htm.

[3]薩繆爾森(蕭琛譯).經(jīng)濟學(xué)[M].商務(wù)印書館,2012.

[4]馬丁·費爾德斯坦.轉(zhuǎn)變中的美國經(jīng)濟[M].商務(wù)印書館,1990.