唐春生

從公共經(jīng)濟學(xué)的角度看，公共產(chǎn)品一般分為兩類，一是純公共產(chǎn)品，具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性，如國防、外交。一類是準(zhǔn)公產(chǎn)品 (或稱混合產(chǎn)品)，具有一定范圍內(nèi)的非競爭性特點，同時也有排斥性特點。我們這里所討論的橋梁即屬準(zhǔn)公共產(chǎn)品。當(dāng)橋梁的消費未達到飽和狀態(tài)時，具有非競爭性，增加一個過橋者并不會影響其他過橋者的通行，也不會增加橋梁本身的成本。但當(dāng)橋梁的過載能力趨于飽和時，再增加通行者就會影響到其他人的通行，所以，橋梁這類公共產(chǎn)品的非競爭性是局限在一定范圍之內(nèi)的。同時，橋梁也具有排斥性，以較低的成本不讓某些消費者消費這種產(chǎn)品，從技術(shù)上來說是完全可能的〔1〕。因此，橋梁這種準(zhǔn)公共產(chǎn)品被視為兼具公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的性質(zhì)，可以采取公共提供方式或市場提供方式，也可以采取混合提供方式。公共提供的方式，由政府通過稅收的征收來承擔(dān)其成本，市場提供的方式，可以通過過橋費來彌補〔2〕?；旌戏绞教峁?，是說準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以由政府與市場 (私人)共同提供。在政府財力有限的條件下，政府可提供有效的制度安排，動員社會資源進行準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給，建立以財政為主體的、動員社會各方面力量共同參與的公共產(chǎn)品供給體制。一般而言，橋梁屬地方公共產(chǎn)品，提供者主要是地方政府，而不應(yīng)該是中央政府，因為受益范圍基本上被限定在某一區(qū)域內(nèi)的居民。

宋人周必大對橋梁建設(shè)籌措資金的方式說過，“力可興利濟人者有三:郡邑以勢，道釋以心，富家以貲”〔3〕，認為政府、宗教人士、富民是地方公共產(chǎn)品供給的主體。學(xué)界對官府與民眾、宗教人士在其中所起的作用已有過研究，如葛金芳先生就曾指出南宋橋梁建設(shè)有四種類型:官府投資、私人捐資、多方集資、寺院僧侶募捐〔4〕;大多數(shù)研究者對橋梁籌資方式的看法也大體與之相同。本文擬從準(zhǔn)公共產(chǎn)品視角入手，試圖對宋代地方橋梁建設(shè)的供給體制作出新的解讀。

一、政府獨資供給

新制度經(jīng)濟學(xué)認為，如果以自愿為行為的基準(zhǔn)，則無人愿意為公共產(chǎn)品的生產(chǎn)付費，卻愿意免費消費公共產(chǎn)品，這就是所謂的“搭便車”行為，其危害是導(dǎo)致公共產(chǎn)品的不足。在宋代經(jīng)濟生活中，這種現(xiàn)象確實存在。孝宗時，江西宜黃境內(nèi)一橋梁直至淳熙八年 (1181)也未能修好，因為“甲可乙否，彼是此非。務(wù)蓄積者嗇于輸財，名壯勇者畏于出力”〔5〕，人們在所需的人力、財力上難以達成共識，橋梁始終未能建好。政府具有社會職能，應(yīng)滿足全體社會成員的公共需要，因而諸如橋梁這樣的公共產(chǎn)品的供給，是政府的義務(wù)。南宋時的呂祖謙說“橋梁，郡政之一也”〔6〕，把橋梁建設(shè)列入地方政府的政務(wù)之中。就連普通百姓也認為地方政務(wù)須優(yōu)先考慮橋梁的修建，所謂“政孰先于徒杠輿梁者!”〔7〕

宋代地方政府在橋梁的建設(shè)上，籌措人力、財力的方式主要有如下幾種:

1．路級財政部門的撥款。宋代地方財政體系由路、州 (軍)、縣三級構(gòu)成。最初是由諸路的轉(zhuǎn)運司 (漕臺)代表中央監(jiān)察、管理地方財務(wù);至熙 (寧)(元)豐后又增設(shè)提舉司 (庾臺)、提點司 (刑臺)，也參與路級的財政管理〔8〕。兩宋時，路、州、縣的財政好壞有較大差異。李心傳說:“予嘗論今之天下，多有不可為之縣，而未有不可為之州。間有不可為之州，而未有不可為之漕。”〔9〕作為橋梁建設(shè)主體的地方政府，在經(jīng)費不足的情況下，自然寄希望于上級財政的撥款。臨安府下轄新城縣的松溪橋年久失修，蠧朽不堪，哲宗紹圣元年 (1094)，縣令徐許將此事告知了州府，州府又向“二臺”(漕臺和庾臺)求助，得到了三萬緡的資助，橋梁得以重建〔10〕。孝宗淳熙年間，知撫州趙燁修造浮橋， “部使者周侯嗣武實佐其費”〔11〕;周嗣武其時提舉江西常平之職〔12〕，也就是負責(zé)江西財政的倉臣。這類撥款，實際上屬于政府之間的財政轉(zhuǎn)移支付。

2．州縣地方政府自籌資金。兩宋時，為了地方行政機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)，州、縣向中央繳納賦稅后，允許有財政的截留以維持行政運作的需要。在難以得到上級建橋補助撥款的情況下，地方政府只好節(jié)流以興修公共工程。江西武寧縣原有浮橋，敗壞七十余年，上級行政主管部門無力資助，當(dāng)?shù)卣般徆?jié)?；?，日累月積”，經(jīng)費到位后于嘉定十四年 (1221)才加以重建〔13〕。理宗淳祐年間，邵州躍龍橋的重建，籌得錢二千五百余緡，米一千二百余斛，“皆撙節(jié)少府用度而為之”〔14〕。節(jié)余的經(jīng)費，地方政府可自主處理。有時，地方政府在橋梁建設(shè)中挪用其他款項，為便于使用，托名“積羨”(節(jié)余經(jīng)費)以掩人耳目。高宗紹興二十年(1150)，贛州知州擅自挪用津渡稅費二百萬重建知政橋，也托名 “積羨”〔15〕。

3．以工代賑。所謂以工代賑，是指政府投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施工程，賑濟對象參加工程建設(shè)而獲得勞務(wù)報酬，以取代直接救濟的一種扶持政策。這一政策通常由政府組織實施。以工代賑的做法由來已久。春秋時期，齊國的晏子借主持修建“路寢之臺”的機會，讓遭受饑荒的百姓參與其事，獲得一定的報酬而免受饑荒〔16〕。至宋代，范仲淹也通過興土木的辦法來賑濟災(zāi)民，這一做法被“著為令”，令天下效法〔17〕。宋人橋梁建造中的以工代賑正是落實“令”之體現(xiàn)。溫州樂清的萬橋 (1087－1093)在修建過程中，負責(zé)此事的萬規(guī)最初“募海民運石”，海民“憚其險而不應(yīng)募”。幾個月后，“亙海乏鮮食”，海民因此無以為生，“翕然相率就工”，以獲得為生之資〔18〕。江西新喻的秀江橋也是采用以工代賑的辦法建成的。淳熙十四年(1187)新喻大饑荒，朝廷“詔行振貸”?？h令與當(dāng)?shù)氐亩∧想[、謝峴一同向常平使者建議效法范仲淹“興役于饑歲”的做法建橋，獲得支持后，雇請百姓“造舟為梁”，百姓得到了一定報酬，饑荒也有所緩解〔19〕。

二、民間獨資供給

宋代建立起高度集中的中央財政體制，地方財政權(quán)有限，較難獲得公共經(jīng)濟自主權(quán)，不利于地方政府有效地組織公共產(chǎn)品的供給。南宋時，軍事財政色彩較濃，“愛民之政一切不可為”〔20〕。在政府不能有所作為的情況下，公共產(chǎn)品生產(chǎn)的成本可由受益地區(qū)的居民承擔(dān)，宋代地方政府官員在橋梁供給時便想到了籌集民間資金的辦法。孝宗淳熙八年(1181)，宜黃縣令就說過:“此橋不辦于官，則或賦于民可乎?”〔21〕“賦于民”，在宋代多表現(xiàn)為勸諭人們自覺自愿捐助。通過民間個人或社會群體的捐贈以構(gòu)成公共收入，參與公共產(chǎn)品的投資與建設(shè)。捐助行為是借助道德信念、道德原則來調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟生活〔22〕。

1．富民單獨捐助。學(xué)界一般認為宋代已形成了富民階層。在宋代，富民熱心公共事業(yè)被視為回報社會的“美事”〔23〕。富民參與橋梁建設(shè)已成為時人對他們的道德要求。《袁氏世范》卷下《造橋修路宜助財力》云:“鄉(xiāng)人有糾率錢物以造橋、修路及打造渡船者，宜隨力助之，不可謂舍財不見獲福而不為?！薄?4〕如江西建昌軍福山的慶來橋 (1073)由富民姚靖出資修建〔25〕;廬陵富田的鄒昶歷經(jīng)六年建橋 (1160－1166)，花費 “金谷以萬計”〔26〕。有些志愿建橋的行為是家族相承的傳統(tǒng)美德。四明山附近的鄞縣朱氏家族是典型例子。鄞縣勾章城旁有大河，熙寧中，當(dāng)?shù)厝酥煳膫ゾ桢X固河堤，修橋梁，未竟事功而歿。其子朱用謐用數(shù)年時間實現(xiàn)其父的宏愿。南宋初，此橋毀于兵火。此后多年，無論是官府還是民間都難以承擔(dān)重修此橋所需的高額費用。經(jīng)縣令高某勸勉，朱文偉之孫朱世彌、朱世則“傾囊倒廩”，共花費二十余萬緡，最終重建此橋〔27〕。朱氏祖孫三代的行為表明，上一代人對公益事業(yè)的熱心，“他們的社會責(zé)任感和信念，都將為下一代人作出良好的榜樣，對下一代人起到示范作用”〔28〕。這種世代相承的道德行為保證了社會經(jīng)濟活動的秩序和延續(xù)。

在宋代，政府鼓勵個人對公共工程的投資建設(shè)。奉新縣的南津橋，宋初就由當(dāng)?shù)卮髴艉稀凹苣緸榱骸薄?9〕。太平興國年間被大水沖垮，重建耗費巨大，胡氏又“慨然發(fā)奮”重修此橋。對胡氏數(shù)代的義行，朝廷詔令旌表，并免除其徭役，用其后人胡仲堯為州助教，其弟胡仲容赴朝廷賀壽寧節(jié)，授秘書郎〔30〕。旌表的目的既是對其義舉的肯定，也是激勵更多的人投身于公共工程的建設(shè)。

2．民眾集體捐助。橋梁這種準(zhǔn)公共產(chǎn)品以個體或單一家庭的志愿提供畢竟有限，難以滿足社會需求。從博弈論來看，在橋梁的修建中，如果眾人都出資，所有人的利益都會增加。如果自己出資他人不出資，自己得不償失;而如果別人出資自己不出資，自己就可以占他人的便宜。每個人的最優(yōu)選擇都是不出資。因此，橋梁這種準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供除政府外，還須依靠群體的力量;凝聚群體的力量又需要有人出來引導(dǎo)與協(xié)調(diào)。在宋代，組織群體自愿捐助的人，常常是社會賢達，他們通過自己的垂范來影響群體，達到籌款的目的。如紹興末期，堯城 (今安徽東至境)境內(nèi)的杜屋因無橋梁致出行不便，當(dāng)?shù)刈钣新曂臍W陽元善率眾先后建歐陽橋、烏龍橋〔31〕。政府官員也引導(dǎo)、組織人們進行捐助。慶元二年 (1196)，青田縣令因縣財政“窘于用”，便發(fā)動當(dāng)?shù)厥咳司杩?，或五萬，或三萬，或二萬，共籌得建橋款項幾百萬〔32〕。

宗教在人們的日常生活中占有重要地位，宗教人士通過募集資金參與橋梁建設(shè)，扮演了整合社會資源的角色。楊聯(lián)陞先生以為:“由于一般人都視和尚、道士為大公無私，因此他們也就不難向官吏與人民尋求資助?！睙o論是佛教還是道教，都將修橋這類公共工程視為善行，并相信在未來能得到回報〔33〕。我們先來看道士參與橋梁修建的情況。宋紹興初年，廣東遂溪縣的百丈橋即是由道人馮氏募緣鳩工興建的〔34〕。在吳郡，道士“徐妙行帥徒鳩工”修建如京橋 (1204－1206)，三十余萬緡費用由其募集而成〔35〕。福建岳安橋 (1261－1266)，共花八百萬緡，道人謝有真參與其事〔36〕。從現(xiàn)存的文獻來看，對地方公共工程建設(shè)的貢獻，道士是不及僧人的;道教徒參與地方建橋的較少見，遠不如僧人多?！豆沤駡D書集成·職方典》載宋開禧年間，有僧人道詢在莆田縣獺窟嶼這個地方等著過河，有道士對他說可在此建橋，道詢“以風(fēng)波為辭”。道士云:“汝若作念，何橋不成?”道詢感其言，率徒建成獺窟嶼橋〔37〕。這個故事說明在橋梁建設(shè)中，道士的影響力是不及佛教徒的。僧人通過化緣從社會各階層籌集資金的例子極多。神宗朝，知旌德縣令馬愚仲在難以由官府建橋的情況下，求助于僧人惟靜，說:“市橋弗葺，民病涉矣，師無意乎?”惟靜欣然承擔(dān)建橋重任，“遍以因果之說勉諸好事長者”，七鄉(xiāng)之民“輸財者、捐谷者、受役者、施金者，輻輳畢至”，最終建成了平政橋 (1082－1083)〔38〕。又如，吳江長橋焚于戰(zhàn)火，縣令楊同于高宗紹興四年 (1134)重建此橋，他命十僧籌款，十僧“分諭上戶，往往出貲為助”〔39〕。當(dāng)然，僧人的募捐，還得看百姓的經(jīng)濟能力與意愿。寧宗慶元初修建的義烏興濟橋是由僧人募款才建成的。后遭洪水毀壞，僧人惟幾想效法其師，募捐再修此橋。由于當(dāng)時的縣令“催科不暇給”，百姓并不富裕，稍富裕點的也計較得失，因而響應(yīng)者極少〔40〕。

三、官民合作供給

宋代地方政府原本有義務(wù)提供橋梁這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這一職能的發(fā)揮卻受制于地方財力的困難，于是在政府提供較大部分資金的情況下，盡可能借助于社會力量以彌補公共財政的不足。準(zhǔn)公共產(chǎn)品的橋梁，盡管會產(chǎn)生外部性 (橋梁所在地區(qū)以外的人也有可能從中受益)，但受益者主要是橋梁所處地方的當(dāng)?shù)厝恕Ｋ?，政府出大頭、民間出小頭的籌資方式便是合理、可行的。這種方式，或可借用公共經(jīng)濟學(xué)的一個概念，稱之混合供給方式。甌寧境內(nèi)建溪上的萬石橋就是靠官民合作這種方式建起來的，只不過民眾出的那一部分是由僧人負責(zé)募捐的。淳熙七年 (1180)秋，一場大水沖垮了建溪上原有的橋梁。為重建此橋，縣令季淙請求上級部門幫助，郡守趙彥操與部使者商議撥款五十萬?？h令又托僧人妙昌四方籌款。第二年，上級將“官渡與絕寺之田”交給該縣經(jīng)營，以籌集部分經(jīng)費。此橋仍沒能徹底建好。淳熙十五年 (1188)，僧人師了性“求貲于富室”、 “凡所資以為用者，皆求于四方”。建成此橋共花費三萬九千五百余緡，一萬一千五百四十余斛大米〔41〕。再如信州貴溪一直圖建浮橋，但苦于“役大費廣”而“無敢唱者”。光宗朝，縣令李正通暗中籌劃，“得縣之余財八十萬”，準(zhǔn)備開工建橋，上級機構(gòu)——信州撥付大米百斛相助。當(dāng)?shù)卮笮铡耙糟帪檫B環(huán)巨絙千五百尺以獻”，也有人捐十里竹林，老百姓踴躍參加，不到百日便將浮橋修好〔42〕。

官民合作供給，還包括政府官員通過帶頭捐獻俸祿來調(diào)動民眾捐建橋梁的積極性。在南雄州，在郡守與屬吏捐獻月俸的帶動下，地方百姓踴躍捐獻錢物，“得錢緡二萬，米石二千”，修成了平政橋(1205－1209)〔43〕。又如寧宗嘉定六年 (1213)，邵州郡守建橋先是“發(fā)少府斥幣”，尚存不足，便發(fā)動官“吏捐俸”，民眾也獻納財產(chǎn)作為補充〔44〕。

四、消費者供給

橋梁修建過程中，投入巨大，政府無力解決。作為準(zhǔn)公共物品的橋梁，其建設(shè)成本可以引入市場機制，奉行誰受益、誰支付原則，實行有償收費，以回收提供公共產(chǎn)品的全部或部分成本。在這方面，宋代地方政府通過行政手段作了嘗試。紹興二十年 (1150)贛州的知政橋建成，共花費一百三十萬緡，“過者人輸一錢”，半年時間， “盡償所貸”〔45〕。不過，過路費的收取，宋人是有不同看法的。知臺州唐仲友于淳熙七年 (1180)修建了一浮橋，破費九百八十萬貫〔46〕。朱熹《按唐仲友第三狀》稱由于經(jīng)費的不足，唐氏便“支萬余貫官錢”。為填補挪用的經(jīng)費，浮橋建成后，專門設(shè)一機構(gòu)，“以收力勝為名”，攔截通過浮橋的往來船只，“滿三日一次放過，百端阻節(jié)捜檢”，不到一年，已收取“過力勝錢二千五百余貫”〔47〕。力勝錢，日本學(xué)者加藤繁以為是按搭載貨物的量向船主的課稅〔48〕。知州唐仲友收費以過往船只為征收對象，這些船只很難說從建成的浮橋中受益——除非河道在建浮橋的過程中得到了整治，相反，可能還會有礙于通行。正因為如此，朱熹才對此加以指責(zé)。再比如，臨?？さ奶炫_商人一直以來沿著河流下溯經(jīng)商，寧宗慶元初期，有人在河上架橋，目的是“截舟以事征剝”，設(shè)卡收取過路費，即所謂的“啟橋錢”;這種做法并沒有停止的跡象〔49〕。如此收費，是有可能超過公共產(chǎn)品或服務(wù)的成本的，當(dāng)然就有亂收費之嫌。收取通關(guān)過梁費，實際上是模擬市場價格，但在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中是不應(yīng)等同于市場價格，對公共物品的定價不宜采取利潤最大化原則，一般不能通過關(guān)梁稅費來回收全部成本，收費應(yīng)奉行非贏利原則。從現(xiàn)存的文獻來看，宋人通過市場化運作的方式來籌集橋梁建設(shè)資金的事例并不多見。

五、余 論

橋梁這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供，宋代地方政府出于公私物資流通的需要，也出于地方行政主官政績的考量，在財力許可的范圍內(nèi)，還是做到了盡可能由公共財政供給的，正如宋人周必大說:“夫利涉之功，微公家不能成。”〔50〕從上文的論述看，清人沈垚所說宋人興造之事“動須上請，一錢以上，州縣不得擅用”〔51〕，并不符合實際。在政府財力有限 (政府失靈)、市場提供的方式又不可能普遍推行 (市場失靈)的情況下，地方百姓出于享受公共產(chǎn)品內(nèi)部效益的需要 (受惠的主要是當(dāng)?shù)匕傩?，基于道德的理念，積極參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，呈現(xiàn)出公共服務(wù)民間化的趨勢，改變了公共服務(wù)提供的單一結(jié)構(gòu)，減輕了政府的財政負擔(dān)。在上述四種橋梁供給方式中，筆者遍檢《全宋文》，發(fā)現(xiàn)官民合作的方式較為普遍。在吸納民間資金過程中，地方官員或是出面引導(dǎo)、組織，或是捐獻薪俸作表率，調(diào)動民眾的參與熱情。另一個對民眾踴躍捐獻產(chǎn)生過較大影響力的便是僧侶，他們的影響力甚至在地方官員之上。佛教通過因果報應(yīng)結(jié)合六道輪回學(xué)說，把善惡報應(yīng)放在彼岸世界，不易被證偽，對人們的約束性更強〔52〕;這也是人們?yōu)楹螛酚诼爮纳姷奶栒俣e極捐獻的原因。

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〔42〕朱熹．信州貴溪縣上清橋記〔A〕．全宋文:第252冊〔C〕．上海辭書出版社、安徽教育出版社，2006．131．

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〔44〕魏了翁．寶慶府躍龍橋記〔A〕．全宋文:第310冊〔C〕．上海辭書出版社、安徽教育出版社，2006．441－442．

〔45〕洪適．知政橋記〔A〕．全宋文:第213冊〔C〕．上海辭書出版社、安徽教育出版社，2006．360．

〔46〕新建中津橋碑記〔A〕．全宋文:第260冊〔C〕．上海辭書出版社、安徽教育出版社，2006．353．

〔47〕朱熹．按唐仲友第三狀〔A〕．全宋文:第243冊〔C〕．上海辭書出版社、安徽教育出版社，2006．218．

〔48〕〔日〕加藤繁．中國經(jīng)濟史考證:第二卷〔M〕．商務(wù)印書館，1963．159．

〔49〕高文虎．重建中津橋記〔A〕．全宋文:第242冊〔C〕．上海辭書出版社、安徽教育出版社，2006．170．

〔50〕安?？h重修鳳林橋記〔A〕．全宋文:第231冊〔C〕．上海辭書出版社、安徽教育出版社，2006．235－236．

〔51〕沈垚．謝府君 (維)家傳〔A〕．落帆樓文集〔C〕．吳興劉氏嘉業(yè)堂本，1918．22．

〔52〕唐紹欣．非正式制度經(jīng)濟學(xué)〔M〕．山東大學(xué)出版社，2010．111．