陳雪琴

城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量增加、規(guī)模擴(kuò)大的一種歷史過程，其實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的變遷。2012年，按常住人口測算的我國城鎮(zhèn)化率1城鎮(zhèn)化水平的測度有多種方式：一是土地城鎮(zhèn)化，即用一個國家或地區(qū)的城鎮(zhèn)建成區(qū)土地利用面積占區(qū)域總面積來反映當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化水平。二是人口城鎮(zhèn)化，即城鎮(zhèn)地區(qū)人口占全地區(qū)總?cè)丝诘陌俜直龋ㄆ渲谐擎?zhèn)地區(qū)人口又分為兩種，一種以城鎮(zhèn)常住人口算，一種以城鎮(zhèn)戶籍人口算。由于我國采用嚴(yán)格的城鎮(zhèn)戶籍登記制度，常住城鎮(zhèn)人口中城鎮(zhèn)戶籍人口和非城鎮(zhèn)戶籍人口在社會福利方面差異較大，城鎮(zhèn)化的效用也不同。因此，一般把按常住人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化水平稱為名義城鎮(zhèn)化水平；按城鎮(zhèn)戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化水平稱為實(shí)際城鎮(zhèn)化水平）。三是綜合人口、地域、社會發(fā)展等建立指標(biāo)體系評價(jià)。注：本文中若非單獨(dú)強(qiáng)調(diào)，所采用的城鎮(zhèn)化水平均為城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诘谋壤＿_(dá)到52.57%，接近于世界平均水平，但仍低于發(fā)展中新興國家60%的水平，離發(fā)達(dá)國家城市化率80%的水平差距更大。在我國制造業(yè)成本不斷上升、國際競爭更為激烈的形勢下，推動我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的加工貿(mào)易等動力因素逐步削弱，當(dāng)前，應(yīng)結(jié)合我國區(qū)域發(fā)展不平衡的國情現(xiàn)狀，加快推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，減少地區(qū)間發(fā)展差異，實(shí)現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化水平的總體提升。

一、動因與機(jī)制：建國以來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要動因和作用機(jī)制演變

從一般發(fā)展規(guī)律來看，農(nóng)業(yè)剩余是城鎮(zhèn)化的基本前提，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高產(chǎn)生的勞動、資本等剩余要素從農(nóng)業(yè)中解放出來，在比較利益的驅(qū)動下，向城市轉(zhuǎn)移或者在農(nóng)村就地發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，形成集聚作用。而工業(yè)化則是城鎮(zhèn)化的最根本動力，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模生產(chǎn)和集聚發(fā)展等特征，使勞動力不斷得到吸納，城市規(guī)模逐步擴(kuò)大。

從具體實(shí)踐來看，一個國家或地區(qū)在經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向上，會通過不同的作用機(jī)制來催生和推動上述兩個動力，從而走不同的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。按各階段的主要直接動因和作用機(jī)制劃分，建國以來我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段如下。

政府主導(dǎo)的“自上而下”的城鎮(zhèn)化發(fā)展（1949年～1978年）。改革開放以前，我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制限制了農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而嚴(yán)格的戶籍制度，進(jìn)一步限制了農(nóng)村人口向城市的流動，兩方面的共同作用使推動城鎮(zhèn)化自然演變的動力機(jī)制受阻。這個時期，我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式是：通過宏觀規(guī)劃選擇一些地區(qū)布局若干大型重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目來帶動城市發(fā)展，并利用“工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差2剪刀差是指工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品交換時，工業(yè)品價(jià)格高于價(jià)值、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低于價(jià)值所出現(xiàn)的差額。因用圖表表示呈剪刀張開形態(tài)而得名。它表明工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)值的不等價(jià)交換?！睆?qiáng)制性讓農(nóng)業(yè)為工業(yè)發(fā)展提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剩余和資金，城市發(fā)展是政府“自上而下”的一元化推動結(jié)果?？傮w上來看，1949年～1978年，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)曲折、反復(fù)和總體水平緩慢上升的態(tài)勢。1949年，我國僅有城市69個，城市化水平為10.64%。1978年，我國城市達(dá)到193座，城鎮(zhèn)化水平為17.92%。

以制度變遷為前提、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展為標(biāo)志的“自下而上”的城鎮(zhèn)化發(fā)展（1979年～1991年）。1978年十一屆三中全會拉開了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率大幅提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)剩余。1980年的全國城市規(guī)劃工作會議確定的“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)的方針”推動政府出臺了消除農(nóng)村城鎮(zhèn)化障礙的各種政策措施，但城鄉(xiāng)隔絕的戶籍管理制度卻仍然限制著農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和定居。在比較利益和政策的雙重作用下，農(nóng)業(yè)剩余自主在農(nóng)村向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)流動，出現(xiàn)了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展為主要內(nèi)容的極具特色的農(nóng)村工業(yè)化，推動經(jīng)濟(jì)要素不斷集中。一些非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的鄉(xiāng)、村就直接轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)，或者成為準(zhǔn)城鎮(zhèn)。這一階段，我國城鎮(zhèn)總?cè)丝趶?979年的19,495萬人提高到1991年的31,203萬人，城鎮(zhèn)化率從18.96%提高到26.94%，城市的數(shù)量從203座增加到479座，鎮(zhèn)的數(shù)量從2,361座增加到12,455座。

加工貿(mào)易帶動的“擴(kuò)散型”城鎮(zhèn)化發(fā)展（1992年～2009年）。1992年，我國進(jìn)入了全面建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的時期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資本與技術(shù)對勞動力替代水平迅速提高，吸納農(nóng)村勞動力的能量有所下降，而過去實(shí)行城鄉(xiāng)分隔、限制人口流動的政策逐步轉(zhuǎn)為放松管制，脫離農(nóng)業(yè)的勞動力開始自發(fā)地涌向城市特別是沿海城市。這些低成本勞動力的大量釋放恰逢我國市場經(jīng)濟(jì)體制下的外資引進(jìn)，推動了加工貿(mào)易發(fā)展，使我國快速融入全球產(chǎn)業(yè)體系。經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的良性循環(huán)推動了城市的快速發(fā)展，城市經(jīng)濟(jì)要素逐步向周邊地區(qū)滲透，形成城市對城郊的擴(kuò)散力。例如2011年，廣東擁有326個專業(yè)鎮(zhèn)，GDP在全省占比達(dá)31%。在這種城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式下，中心城的帶動作用突出，周邊的城鎮(zhèn)不斷向中心城合并，或者圍繞中心城鎮(zhèn)形成“城鎮(zhèn)群”，如長三角、珠三角等城市群。這一階段，我國城鎮(zhèn)化率從1992年的27.46%提高到2009年的45.68%，城市的數(shù)量從517座增加到655座，鎮(zhèn)的數(shù)量從14,539座增加到19,234座。

二、存在的問題：傳統(tǒng)作用機(jī)制下我國城鎮(zhèn)化發(fā)展不協(xié)調(diào)性日益凸顯

改革開放以來的各種動力因素大大推進(jìn)了我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，但是也導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化、地區(qū)間城鎮(zhèn)化水平差異巨大、城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量不高等問題。

城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展不協(xié)調(diào)。2011年我國城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率之比為1.29，遠(yuǎn)低于全球的平均比值1.95%，和美國4.1、法國4.11、英國4.09、德國2.64、日本2.483周其仁：城鄉(xiāng)中國之五——工業(yè)化超前、城鎮(zhèn)化滯后。（其中，全球及美國、日本等國家采用2010年數(shù)據(jù)）。的差距更大。城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的原因主要有：首先，中西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重化，能廣泛吸收就業(yè)的輕工業(yè)未得到充分發(fā)展。2011年，我國東北、東部、中部、西部的輕重工業(yè)總產(chǎn)值比例分別為26:74、30:70、27:73、24:764數(shù)據(jù)來源：中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒。算法如下：例如，東部地區(qū)輕重工業(yè)比例=東部地區(qū)10?。ㄊ校┹p工業(yè)總產(chǎn)值之和/東部地區(qū)10?。ㄊ校┕I(yè)總產(chǎn)值。,四個區(qū)域的輕重工業(yè)企業(yè)總數(shù)比例分別為34:66、44:56、37:63、33:67。按照工業(yè)化發(fā)展的一般規(guī)律來看，在工業(yè)化前期，輕工業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位；在工業(yè)化中后期，重工業(yè)比重顯著上升，即出現(xiàn)“重工業(yè)化”。我國落后地區(qū)重工業(yè)化反而偏高，這很大程度上是受過去優(yōu)先發(fā)展重化工業(yè)的趕超型戰(zhàn)略影響的結(jié)果。因此，中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力尚未完全激發(fā)，輕工業(yè)發(fā)展仍有很大空間，工業(yè)的吸收能力依然強(qiáng)勁。第二，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)的階段也是經(jīng)濟(jì)全球化更趨活躍的時期，“中國制造”推動了我國工業(yè)產(chǎn)值的提升，但是工業(yè)產(chǎn)品出口過程中的流通、營銷、設(shè)計(jì)、金融等環(huán)節(jié)均是利用國外的現(xiàn)有渠道。相同產(chǎn)值的工業(yè)發(fā)展并沒有帶動同等水平的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)，致使城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。第三，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)當(dāng)前仍然處于分散發(fā)展態(tài)勢，不能有效集中人口。這既造成土地的過多占用，又不利于集聚和規(guī)模效應(yīng)的形成，限制了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。第四，“戶籍登記”的城鄉(xiāng)分離制度一定程度上制約了農(nóng)村富余勞動力向城鎮(zhèn)和二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而機(jī)械地降低了城鎮(zhèn)的引力，阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

城鎮(zhèn)化區(qū)域間發(fā)展不協(xié)調(diào)。2011年，東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.75%，東北地區(qū)為58.74%，中部地區(qū)為45.5%，西部地區(qū)為42.99%。上海、北京、天津三市的城鎮(zhèn)化率更是達(dá)到80%以上，而甘肅、云南、貴州、西藏等西部的城鎮(zhèn)化率低于40%。從城鎮(zhèn)分布密度5本文城鎮(zhèn)分布密度用每萬平方公里上的城鎮(zhèn)數(shù)量。來看，東部、東北、中部、西部地區(qū)城鎮(zhèn)分布密度分別為66.8、20.5、51.6和10.6座/萬平方公里。我國城鎮(zhèn)化的區(qū)域差距不僅體現(xiàn)在省和省之間，還體現(xiàn)在省內(nèi)不同地區(qū)之間。以廣東省為例，珠江三角洲的城鎮(zhèn)化率為82.7%，而廣東東翼地區(qū)為57.7%，西翼為37.7%，山區(qū)五省為44.3%。

城鎮(zhèn)化發(fā)展速度和質(zhì)量不協(xié)調(diào)。從2001年到2012年，12年來我國城鎮(zhèn)化率提高了16個百分點(diǎn)，但走的是以地方政府為主導(dǎo)，以土地為主要內(nèi)容，以外延擴(kuò)展為特點(diǎn)，以外部需求為牽引，以物質(zhì)資本大量消耗為代價(jià)的高成本的城鎮(zhèn)化。這種城鎮(zhèn)化的質(zhì)量不高，帶來一系列問題。首先，土地的城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化。改革開放30多年間，我國城市建成區(qū)面積擴(kuò)大了8.2倍，但城鎮(zhèn)常住人口僅增加了2.5倍。這說明相對于土地的大量占用，我國農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化速度和產(chǎn)業(yè)增長并沒有相應(yīng)地得到較大幅度提高。其次，我國人口城鎮(zhèn)化中名義城鎮(zhèn)化和實(shí)際城鎮(zhèn)化差距很大。2011年，我國流動人口達(dá)到2.3億人，占總?cè)丝诘?7%，這部分人口面臨著戶籍、醫(yī)療、養(yǎng)老、子女入學(xué)等問題，其參加社保的比率不足1/5。

三、發(fā)展新動力：新形勢下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有利于推動我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

金融危機(jī)后，國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境更趨復(fù)雜，我國舊有依靠低成本驅(qū)動的“出口導(dǎo)向型”和“投資驅(qū)動型”發(fā)展模式受到挑戰(zhàn)，需要加快構(gòu)建發(fā)展的新優(yōu)勢，拓展內(nèi)需市場。而產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移通過生產(chǎn)要素的流動和整合，構(gòu)建國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值體系，能夠推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并最大限度發(fā)揮工業(yè)對城鎮(zhèn)化的帶動作用，從而提升東部的城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，提高中西部城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，是新形勢下我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要動力。

（一）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有利于促進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)同步發(fā)展

對于轉(zhuǎn)入地來說，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能引起勞動力、技術(shù)、資本等要素在本地進(jìn)行整合，這一過程既是工業(yè)化發(fā)展的過程同時也是城鎮(zhèn)化的過程。例如，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，需要吸收勞動力就業(yè)，從而引起集聚，客觀上促進(jìn)了城市規(guī)模的擴(kuò)大和新城市的建設(shè)。同時，勞動力的聚集意味著相應(yīng)的消費(fèi)需求，促進(jìn)工商業(yè)和城市住房、交通、通訊、水電等基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，形成“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移——經(jīng)濟(jì)增長——生產(chǎn)要素集中——城鎮(zhèn)化”的循環(huán)發(fā)展鏈條。

對于轉(zhuǎn)出地來說，短期內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移可能導(dǎo)致資金外流、產(chǎn)業(yè)“空心化”、居民收入減少和結(jié)構(gòu)性失業(yè)等問題。但目前東部地區(qū)的土地、勞動力、能源等要素成本大幅上升，處于產(chǎn)業(yè)鏈中低端、盈利能力較弱的勞動密集型產(chǎn)業(yè)已較難生存。2011年，廣東省虧損企業(yè)虧損額達(dá)到369.85億元，比上一年同期增長56.6%。因此，從中長期來看，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有利于東部發(fā)達(dá)地區(qū)集中對生產(chǎn)要素進(jìn)行重組，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，從而推進(jìn)城鎮(zhèn)化邁向新的高度。短期內(nèi)，東部地區(qū)可通過產(chǎn)業(yè)的省內(nèi)轉(zhuǎn)移或者采取區(qū)域合作共享機(jī)制來過渡。

對于全國總體來說，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能部分地將沿海地區(qū)和國外的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系轉(zhuǎn)向沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)我國廣大內(nèi)陸地區(qū)的開放。這有利于建立面向國內(nèi)市場的包括從原料供應(yīng)、設(shè)計(jì)研發(fā)、生產(chǎn)加工、品牌營銷的產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈體系，從而帶動國內(nèi)各種配套設(shè)施如金融、運(yùn)輸服務(wù)、通訊服務(wù)體系等的發(fā)展，最大限度拉動各區(qū)域的就業(yè)及城市建設(shè)，推動城鎮(zhèn)化。

（二）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有利于縮小區(qū)域間城鎮(zhèn)化發(fā)展差距

落后地區(qū)的城鎮(zhèn)化是使我國城鎮(zhèn)化率總體較低的重要原因，未來我國城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)還是推動落后地區(qū)的城鎮(zhèn)化率。而產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是縮小區(qū)域間城鎮(zhèn)化差距，進(jìn)而提升我國總體城鎮(zhèn)化率的重要路徑。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移一方面可以減少省內(nèi)各區(qū)域之間的城鎮(zhèn)化發(fā)展差距，另一方面可以減少東中西部之間的城鎮(zhèn)化差距。

從縮小省內(nèi)城鎮(zhèn)化差距來看，由于省內(nèi)各區(qū)域的發(fā)展條件相對類似，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以發(fā)揮城市的擴(kuò)散力為主，先是向郊區(qū)發(fā)展，后逐步向更深的腹地（農(nóng)村）深入。2005年起，廣東開始設(shè)立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園區(qū)，2011年1年～10月，廣東全省35個產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園共引進(jìn)項(xiàng)目3,118個，投資額7,386億元?！半p轉(zhuǎn)移”6“雙轉(zhuǎn)移”是廣東提出的“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”和“勞動力轉(zhuǎn)移”兩大戰(zhàn)略的統(tǒng)稱，具體是指珠三角勞動密集型產(chǎn)業(yè)向東西兩翼、粵北山區(qū)轉(zhuǎn)移；而東西兩翼、粵北山區(qū)的勞動力，一方面向當(dāng)?shù)囟?、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，另一方面其中的一些較高素質(zhì)勞動力，向發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)轉(zhuǎn)移。效果明顯，此前一直在不斷拉大的珠三角與東西北山區(qū)之間的區(qū)域差異系數(shù)，出現(xiàn)了歷史性的收緊，從2007年的0.721到2010年的0.633。產(chǎn)業(yè)的遷移帶動山區(qū)地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展和建設(shè)。

從縮小東中西部之間的城鎮(zhèn)化差距來看，過去中西部地區(qū)由于沒有產(chǎn)業(yè)的支撐，又沒有外力推動的需求大漲，市場的活力沒有發(fā)揮，大部分農(nóng)民留在農(nóng)村或者向東部地區(qū)轉(zhuǎn)移。而產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為中西部地區(qū)帶來發(fā)展的同時也創(chuàng)造出大量的就業(yè)機(jī)會。以河南為例，自2010年以來，河南省3年內(nèi)吸引的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移投資近1萬億元，這些投資創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會給該省的勞動力市場帶來了深刻變化：2011年，河南省省內(nèi)轉(zhuǎn)移安置農(nóng)村勞動力1,268萬人，首次超過省外輸出的1,190萬人。就業(yè)人口的聚集會相應(yīng)地推動需求增加和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展，從而和工業(yè)化形成良性的循環(huán)。推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、增強(qiáng)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會“造血”機(jī)能是緩解區(qū)域失衡的治本之策。

（三）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有利于提高現(xiàn)有城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量

要提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，重點(diǎn)在兩方面：一方面，推動產(chǎn)城融合。城市的擴(kuò)張和建設(shè)要與產(chǎn)業(yè)緊密相連，只有產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展才能推動城鎮(zhèn)化的健康和可持續(xù)發(fā)展。另一方面，要著力解決流動人口的市民化問題，即人的城鎮(zhèn)化問題。

對于人口市民化問題，我國流動人口規(guī)模巨大，不可能靠沿海少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)大城市來吸納龐大的勞動力。目前我國各大城市的財(cái)政也不具備保障所有農(nóng)民工的社保福利問題。而產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有利于合理引導(dǎo)人口流向，調(diào)整地區(qū)生產(chǎn)力布局，通過產(chǎn)業(yè)向內(nèi)地、向中小城市的轉(zhuǎn)移，使更多農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)和進(jìn)城落戶定居，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，形成人口、產(chǎn)業(yè)和資源協(xié)調(diào)配置的空間開發(fā)新格局。對于城市發(fā)展來說，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化發(fā)展的持久動力。我國東部地區(qū)已進(jìn)入城鎮(zhèn)化穩(wěn)定發(fā)展階段，下一步提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的核心在于加快轉(zhuǎn)型提升。一部分產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)從“中國制造”到“中國創(chuàng)造”的轉(zhuǎn)變。高端技術(shù)能夠形成對郊區(qū)其他配套產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)散作用，從而擴(kuò)大城鎮(zhèn)的規(guī)模，帶動形成具有國際影響力和綜合競爭力的世界級城市群。而中西部地區(qū)提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的核心在于穩(wěn)步推進(jìn)。要在完善本地基礎(chǔ)設(shè)施和市場環(huán)境的基礎(chǔ)上，塑造城鎮(zhèn)特色，有規(guī)劃有選擇地承接高梯度地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，和本地的產(chǎn)業(yè)配套，實(shí)現(xiàn)本地產(chǎn)業(yè)的規(guī)模發(fā)展和升級，形成相關(guān)產(chǎn)業(yè)的集群，推動園區(qū)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化的同步發(fā)展。無疑，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能在不同的方向上提升東部地區(qū)和中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。

（四）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有利于協(xié)調(diào)推進(jìn)我國城市化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化

城市化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化并舉是我國特色城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，也是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的重要因素。城市化是指人口向城市的集中過程，農(nóng)村城鎮(zhèn)化指農(nóng)村人口向縣域范圍內(nèi)城鎮(zhèn)的集中過程或者說是形成小城鎮(zhèn)的過程。基于城市巨大的吸力，農(nóng)村勞動力在比較利益的驅(qū)動下，不斷涌向城市，造成農(nóng)民工權(quán)益得不到保障、農(nóng)村留守老人和孩子等社會問題，而“大城市病”則更趨嚴(yán)重。目前，東部地區(qū)已加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化的步伐，推動城市化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展。2010年東、中、西部和東北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加值之比為58.3:19.1:12.8:9.8。

以產(chǎn)業(yè)集群為特征的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的主要路徑。截至2011年底，浙江省擁有年產(chǎn)值億元以上的產(chǎn)業(yè)集群區(qū)519個，平均每個縣有3個產(chǎn)業(yè)集群，如諸暨大唐的襪業(yè)、湖州織里童裝、杭州的女裝、永嘉橋頭的紐扣、蒼南宜山的腈綸等。珠三角404個建制鎮(zhèn)中，有四分之一的鎮(zhèn)形成了特色產(chǎn)業(yè)集群。當(dāng)前，由于中西部各大城市的功能和產(chǎn)業(yè)已經(jīng)基本穩(wěn)定，大部分東部發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目直接落戶到中西部的城市郊區(qū)或者縣下轄的小城鎮(zhèn)，這為農(nóng)村城鎮(zhèn)化和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了契機(jī)。由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而推動發(fā)展的小城鎮(zhèn)，逐步成為城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、城市公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、城市現(xiàn)代文明向農(nóng)村輻射的中樞，能更大力度地解決勞動力就業(yè)問題，實(shí)現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化。而同時,大中城市的自身功能也因?yàn)橐怨ご俎r(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的不斷推進(jìn)而逐步增強(qiáng)，整體上實(shí)現(xiàn)了城市化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、路徑措施：“集群式”承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移推進(jìn)后發(fā)地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展

雖然產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對于促進(jìn)城鎮(zhèn)化的作用不可忽視，但由于轉(zhuǎn)出地產(chǎn)業(yè)配套能力強(qiáng)部分抵消了成本的劣勢、政府追求GDP的增長效應(yīng)、創(chuàng)新主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)尚未形成規(guī)模，而轉(zhuǎn)入地的基礎(chǔ)設(shè)施較差、產(chǎn)業(yè)配套能力弱、企業(yè)發(fā)展環(huán)境差等因素阻礙了我國的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)程。應(yīng)通過政策引導(dǎo)和承接轉(zhuǎn)移模式創(chuàng)新來解決上述問題，發(fā)揮政府前期的指導(dǎo)和規(guī)劃作用，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

基于產(chǎn)業(yè)園區(qū)或產(chǎn)業(yè)集群基地承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要承接載體是城市郊區(qū)或者縣下轄的小城鎮(zhèn)，過去在發(fā)展過程中缺乏統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)、占用過多耕地，導(dǎo)致集聚效能不足、輻射半徑過小、城鎮(zhèn)功能薄弱，拉動力、整合力不強(qiáng)等的分散式發(fā)展，從而削弱了承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的能力，逐漸喪失了承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)會。在未來以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移來推動城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，要堅(jiān)持以園區(qū)為載體的集群化發(fā)展，促進(jìn)要素集中，降低交易成本，提高投資效益。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接地要編制相關(guān)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展規(guī)劃和指導(dǎo)意見，引導(dǎo)企業(yè)向園區(qū)集中、園區(qū)向城鎮(zhèn)集中。有較好工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的農(nóng)村，可探索建立新型農(nóng)村社區(qū)，以城鎮(zhèn)化的理念改造農(nóng)村，以公共服務(wù)均等化覆蓋農(nóng)村，以現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)體系支撐農(nóng)村，推動產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化的同步發(fā)展。

發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)通過飛地經(jīng)濟(jì)模式實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移。當(dāng)前，東部發(fā)達(dá)地區(qū)土地資源匱乏、環(huán)境承載壓力加大、發(fā)展空間受限等問題日益顯著，企業(yè)走出去成為必然。而東部山區(qū)及中西部地區(qū)空間較為充足，但缺乏資金、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)，發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的合作恰恰是優(yōu)勢互補(bǔ)。當(dāng)前省內(nèi)不同地區(qū)之間的飛地經(jīng)濟(jì)模式已經(jīng)取得了良好的進(jìn)展，下一步可將這種模式擴(kuò)展到不同省之間，通過欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供土地，發(fā)達(dá)地區(qū)提供管理、資金、品牌等共同開發(fā)園區(qū)，實(shí)現(xiàn)發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)帶動和就業(yè)帶動，實(shí)現(xiàn)兩地在經(jīng)濟(jì)收益和產(chǎn)業(yè)升級上的雙贏，從而推動兩地的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和質(zhì)量的提升。

在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中注重產(chǎn)業(yè)鏈的配套合作。產(chǎn)業(yè)配套薄弱是阻礙中部地區(qū)向中西部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的一個重要因素。重慶在IT產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移承接中取得良好效果，值得借鑒。重慶通過科學(xué)規(guī)劃和環(huán)境改善，引進(jìn)了惠普、宏碁與華碩3家世界筆記本電腦品牌商。這3家龍頭企業(yè)不僅在渝設(shè)立運(yùn)營總部，將基地的加工貿(mào)易訂單和結(jié)算都放在了重慶，而且以商招商，引來了富士康、廣達(dá)、英業(yè)達(dá)、緯創(chuàng)、仁寶、和碩等6家全球著名代工廠商，這些代工廠商又將300多家配套廠商帶到重慶落戶，形成了“3+6+300”的強(qiáng)勢IT產(chǎn)業(yè)集群。未來中西部在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中也應(yīng)探索采用“核心企業(yè)帶動本土化整合的集群式承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移模式”吸引產(chǎn)業(yè)鏈上的企業(yè)集體轉(zhuǎn)移，并通過構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈，使轉(zhuǎn)移過來的企業(yè)與機(jī)構(gòu)進(jìn)行本地化整合，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)環(huán)境，帶動本地企業(yè)群體突破，實(shí)現(xiàn)整體升級與跨梯度發(fā)展。

綜合利用激勵性和限制性政策推動產(chǎn)業(yè)的有序轉(zhuǎn)移。當(dāng)前，我國已發(fā)布了《主體功能區(qū)規(guī)劃》和《產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指導(dǎo)目錄（2012）》，應(yīng)在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上出臺相關(guān)財(cái)稅、金融、土地和環(huán)保等配套政策支持符合國家產(chǎn)業(yè)布局的相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作開展得好的地方政府、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和重點(diǎn)企業(yè)給予相應(yīng)的表彰認(rèn)定、政策優(yōu)惠和資金獎勵。同時，提高東部發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)入門檻，為東部企業(yè)西遷提供有效激勵。例如英國在20世紀(jì)60年代實(shí)施企業(yè)遷移許可證政策，通過設(shè)置嵌入繁榮地區(qū)的許可證制度，來限制企業(yè)進(jìn)入擁擠的繁榮地區(qū)。我國現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)限制發(fā)展政策主要是以環(huán)保和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來衡量，已出臺的相關(guān)政策沒有地區(qū)差異性，這對東部發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級是極為不利的，制定和實(shí)施東部產(chǎn)業(yè)限制發(fā)展政策十分必要。

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