付文科

(中共杭州市委黨校政治學(xué)與法學(xué)教研部，杭州 310024)

國家治理體系現(xiàn)代化的一個根本標志是各級財政預(yù)決算制度的完善與否，即是否能按照憲法的基本精神來確立人大、政府、社會公眾三者的權(quán)責(zé)關(guān)系。憲法的基本精神是一切權(quán)力屬于人民，人民通過各級人民代表大會來行使權(quán)力，各級政府是執(zhí)行機構(gòu)。隨著我國預(yù)算改革的不斷深入，預(yù)算已成為了實現(xiàn)上述目標最基本和最重要的工具。立法機關(guān)通過預(yù)算來控制政府的“錢袋子”，以期能對政府的預(yù)算活動進行有效規(guī)制，也是保障社會公平公正、改善民生民本、促進健康發(fā)展的客觀要求。為了使政府的公共開支和行為不偏離法治軌道，為了使政府所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)能合乎民意需要，為了使預(yù)算資源的分配能實現(xiàn)社會公共利益的最大化，必須賦予立法機關(guān)預(yù)算審議的權(quán)力。即“權(quán)力來源于權(quán)利，按照社會正義的要求，它應(yīng)當(dāng)服務(wù)于權(quán)利的實現(xiàn)與增長”［1］232。政府部門應(yīng)是執(zhí)行機關(guān)，而非是決策機關(guān)，如何用錢不能由政府說了算。正如學(xué)者所說:“政府是否真正受制于憲法，是否為有限政府，是否能將政府行為限定在法制化軌道，其根本在于國家的財政權(quán)是否真正掌握在人民手中，而不是在政府自己手中?！保?］審查和批準財政預(yù)算、監(jiān)督財政預(yù)算的執(zhí)行，是憲法和法律賦予全國人大及其常委會的一項重要職權(quán)，也是地方人大及其常委會代表人民依法管理國家事務(wù)的重要途徑和方式。為此，筆者于2014年9月，赴建德市人大進行了實地調(diào)研，程茂紅主任介紹了建德市人大在全口徑預(yù)決算監(jiān)督治理方面的實踐經(jīng)驗。經(jīng)與各有關(guān)部委辦交流、退休干部座談、實地考察，最后形成這篇調(diào)研報告。

一、建德市人大加強全口徑預(yù)決算監(jiān)督的背景

(一)全口徑預(yù)決算制度是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱

十八大報告有關(guān)政治體制改革第一條就是:“支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)，加強立法工作組織協(xié)調(diào)，加強對‘一府兩院’的監(jiān)督，加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督?！钡搅巳腥珪稕Q定》，這一改革預(yù)設(shè)又進一步細化，明確規(guī)定:“健全‘一府兩院’由人大產(chǎn)生、對人大負責(zé)、受人大監(jiān)督制度。健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。加強人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能。落實稅收法定原則?！薄妒舜髨蟾妗泛汀稕Q定》所寫下的這些條款，不但有重大的理論進步，實際上指明和預(yù)設(shè)了未來中國國家財政管理體制改革的方向——建立全口徑預(yù)算制度是核心。作為國家財政最基本的制度，預(yù)算制度是否先進、現(xiàn)代化，反映出一個國家治理水平的高低。所謂全口徑預(yù)算，即全面取消預(yù)算外資金，將所有政府性收入納入預(yù)算管理。它包括公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算(浙江省還包括政府債務(wù)預(yù)算)。從這4個維度入手，維護預(yù)算的統(tǒng)一性和完整性。全口徑預(yù)算的終極目標是將所有政府收支納入其中，并進行高效、統(tǒng)一管理，這實際上不僅規(guī)范了財政資金，還涉及大量地方政府事權(quán)的規(guī)范，要求將地方政府的事權(quán)與財權(quán)高度匹配，并建立綜合的政府收支問責(zé)機制，由人大等機構(gòu)對政府行為進行預(yù)算控制，是財政收支管理向政府理財觀念轉(zhuǎn)變的深刻變革，是執(zhí)政者自己對自己的改革，其潛在意義不亞于一次革命。所以，西方學(xué)者布倫南和布坎南甚至認為:“財政約束實際上可以代替選舉約束，也就是說，即使在選舉約束失效時它們?nèi)匀挥行??！保?］10

《預(yù)算法》《監(jiān)督法》等有關(guān)法律明確人大常委會對財政預(yù)決算的審查、批準、調(diào)整和執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)。預(yù)算法的修訂草案進一步完善了人大在預(yù)算中的地位和審批、監(jiān)督職能，通過法律重申了人民通過人大來監(jiān)督、管理預(yù)算的理念，進一步讓預(yù)算法回歸到了作為憲法的基本理念上。其中意義，不僅僅是對全口徑的財政收支信息進行監(jiān)督，有效防治腐敗，更是民主決策和民主監(jiān)督在國家治理中的具體體現(xiàn)，是我國民主化進程的重要里程碑。三中全會《決定》在第五部分的第17條明確指出:“改進預(yù)算管理制度。實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。”其根本目的在于幫助政府依法行政，促使行政權(quán)在陽光下運行。加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，通過多重制約和監(jiān)督機制，確保國家的資金更加安全，政府資金能夠花得規(guī)范、花得透明、花到實處、花出效率。

(二)開展全口徑預(yù)決算監(jiān)督是地方人大工作職責(zé)所在

《地方組織法》詳細規(guī)定了地方人大常委會擁有的監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)、重大事項決定權(quán)等職權(quán)。這些權(quán)力是法律明確賦予人大的基本職權(quán)，但在實際工作中，我們的體制是黨管干部，人大作用發(fā)揮不大。而且重大事項決定權(quán)界限比較模糊，哪些屬重大事項，人大及其常委會怎樣討論、如何決定重大事項，具體程序是什么等都缺乏明確的界定和規(guī)范，缺乏操作性。而地方人大對財政預(yù)決算審查監(jiān)督權(quán)，則是地方人大對“一府兩院”行使監(jiān)督權(quán)的抓手。在近兩年的實際工作實踐中，建德市人大以往年人代會在行使預(yù)決算監(jiān)督權(quán)時遇到的5個問題為抓手，選擇以理順市財政預(yù)算編制科室口徑的統(tǒng)一、組建財政預(yù)算監(jiān)督審查小組、關(guān)注重點突出監(jiān)督實效為突破口，進行全口徑預(yù)決算監(jiān)督。只有致力管好人民的“錢袋子”，才能“切實防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)，而實質(zhì)無權(quán)的現(xiàn)象”。

(三)人大行使預(yù)決算監(jiān)督權(quán)時存在的5個問題

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算流于形式

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制簡化，在人代會上通過的預(yù)算數(shù)只是一個估算的數(shù)字，對當(dāng)年事權(quán)支出沒有一個全面分析，而是根據(jù)上年財力簡單推算今年可支配財力，再去匹配當(dāng)年所在做的事項。人代會通過的預(yù)算不能全面反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支內(nèi)容，如2014年鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三改一拆”花費的財力(乾潭鎮(zhèn)700多萬元)，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)年初是沒有預(yù)算的，所以規(guī)范鎮(zhèn)級財政預(yù)算管理、建立健全預(yù)算約束機制顯得尤為重要和迫切。

2.部門預(yù)算編制不規(guī)范

預(yù)算編制內(nèi)容不夠詳細，支出標準和預(yù)算定額缺乏科學(xué)性，在編制時沒有將基本支出細化到經(jīng)濟科目。項目支出績效申報過于簡單，項目可行性論證不夠充分，項目立項缺乏可比性，按功能分類支出科目未細化至項，在實際執(zhí)行中擠占專項資金屢有發(fā)生。

3.政府投資項目損失浪費嚴重

由于項目前期不到位，在建設(shè)過程中規(guī)避招投標、隨意調(diào)整變更、提高建設(shè)標準等情況隨處可見，造成財政資金損失和浪費。

4.政府負債瀕臨失控局面

受不正確政績觀影響，當(dāng)前負債搞建設(shè)樂此不疲，截至2013年底，市鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債規(guī)模龐大，負債三率(負債率、債務(wù)率、償債率)警戒線已超標。地方政府過度舉債，不僅帶來財政風(fēng)險，損害政府的形象和公信力，影響經(jīng)濟和社會的發(fā)展，甚至危及社會穩(wěn)定。

5.人大監(jiān)督剛性不足

由于相關(guān)的監(jiān)督及預(yù)算方面的法規(guī)先天不足，人大及常委會在行使預(yù)決算監(jiān)督權(quán)時更多的是程序性監(jiān)督，離實質(zhì)性監(jiān)督還有不小差距，造成人大及常委會的監(jiān)督不具有剛性約束。

二、建德市人大全口徑預(yù)決算監(jiān)督的主要做法

(一)借鑒經(jīng)驗，出臺相關(guān)辦法

面對新形勢、新要求，2013年初，市人大在積極爭取建德市委支持基礎(chǔ)上，與市委、市政府聯(lián)合組成學(xué)習(xí)考察團，分批赴溫嶺、鄞州、閔行等地學(xué)習(xí)考察相關(guān)經(jīng)驗和先進做法，制訂出臺了建德市的《預(yù)算審查監(jiān)督暫行辦法》和《政府重大投資項目監(jiān)督暫行辦法》，“兩辦法”分別經(jīng)建德市委常委會和建德市人大常委會審議通過。其中《預(yù)算審查監(jiān)督暫行辦法》首次提出“全口徑預(yù)算”概念并明確范圍，將社會保險基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算納入預(yù)決算監(jiān)督范圍;對預(yù)算編制時間、內(nèi)容和細化程度設(shè)置了具體要求;強調(diào)了對當(dāng)年擬新建2 000萬元以上政府投資項目、市級政府性債務(wù)和當(dāng)年債務(wù)償還計劃的審查;要求對審計工作報告提出問題的糾正和采取措施情況進行審查。《政府重大投資項目監(jiān)督暫行辦法》重點審查當(dāng)年擬新建的、投資規(guī)模2 000萬元以上的市級政府(含國有公司)投資項目。要求重大項目編制年度計劃，納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃管理，接受人代會及其常委會監(jiān)督，明確投資規(guī)模超概算10%以上(或絕對額超500萬元以上)項目未經(jīng)規(guī)定程序不得變更和調(diào)整。

(二)借助智力，建立專家小組

針對人大專門監(jiān)督機構(gòu)人員少、專業(yè)人員缺乏、對政府預(yù)決算審查時間精力不足的現(xiàn)狀，2013年建德市人大常委會成立財政預(yù)算監(jiān)督審查小組，由人大常委會分管財經(jīng)工作的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，財經(jīng)工委人員、審計局副局長、總審計師、國資公司總會計師、機關(guān)單位具有高級會計師、高級經(jīng)濟師職稱的財務(wù)人員等組成。主要職責(zé)是具體參與研究分析市本級的財政預(yù)決算報告(草案)和部門預(yù)算(草案)，協(xié)助財經(jīng)工委搞好市本級財政預(yù)決算報告和部門預(yù)算的初審工作，提出具體意見和建議，為市人大及其常委會審查批準市本級財政預(yù)決算報告和部門預(yù)算審查提供咨詢。小組活動由分管財經(jīng)的常委會領(lǐng)導(dǎo)召集，2014年預(yù)算編制時，預(yù)算監(jiān)督審查小組全過程參與財政部門預(yù)算編制工作，多次走訪部門單位，廣泛聽取意見，對遇到的共性問題(如派遣人員待遇標準偏低、部分空編較多單位公用經(jīng)費不足、政策保障類資金多頭申報等問題)開展調(diào)研，梳理形成材料與財政部門共同探討解決，完成預(yù)算初稿審查，提交主任會議討論，由預(yù)算審查委員會結(jié)合人代會各代表團的審議意見，形成審查報告提交大會審議。

(三)關(guān)注重點，突出監(jiān)督實效

市人大在預(yù)決算監(jiān)督審查過程中，主要解決好5個方面的問題。

1.處理好縣鄉(xiāng)兩級財政的關(guān)系

一個縣的地方公共財政收入是有限的，如何確定縣鄉(xiāng)兩級收入比例，處理好事權(quán)與財權(quán)的關(guān)系，是財政體制改革的重要內(nèi)容之一。當(dāng)前，鄉(xiāng)級財政“事大財小”問題比較突出，導(dǎo)致“小馬拉大車”的問題，財力不足，大幅負債，運轉(zhuǎn)困難。市人大就如何建立事權(quán)與財權(quán)大致相匹配的運作機制，有多少錢辦多少事，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)大小，預(yù)算分配適當(dāng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜進行調(diào)研，提出意見。

2.處理好市本級預(yù)算和部門預(yù)算的關(guān)系

理論上市本級預(yù)算是部門預(yù)算的匯總，但實際上部門預(yù)算支出大于本級預(yù)算，市人大就應(yīng)關(guān)注部門預(yù)算支出來源除公共財政和政府基金預(yù)算安排之外，上年結(jié)余、國庫暫存款、上級補助和財政專戶安排的資金有多少，解決可能游離人大監(jiān)督之外的資金問題。

3.關(guān)注政府投資項目資金預(yù)算

政府投資項目支出占財政支出的比重很大，政府資金浪費也主要出現(xiàn)在投資項目上，這一方面問題比較多，也比較突出，市人大將監(jiān)督的著眼點放在項目前期工作上。當(dāng)前政府投資項目前期不到位、實施中變更多、投資額大幅增加現(xiàn)象普遍存在，給財政造成很大壓力，造成投資績效低下。因此人大監(jiān)督從項目前期工作就開始，對于前期不到位的項目不得列入年度項目實施計劃。2014年，市人大常委會對投資2 000萬元以上的新建政府投資項目進行表決，對條件不成熟的一律排除在外，不得進入實施，從而提高了監(jiān)督實效。

4.審議債務(wù)收支計劃

當(dāng)前財政收支矛盾突出，債務(wù)收入在很大程度上彌補了支出缺口，所以債務(wù)支出安排更要追求績效。2014年市人大常委會專題審議了政府負債規(guī)模和債務(wù)收支計劃，關(guān)注債務(wù)資金結(jié)構(gòu)、投向和效果，把債務(wù)與項目實施緊密結(jié)合在一起進行審查。

5.重視預(yù)決算和審計結(jié)果的公開

根據(jù)財政部的部署，2015年縣級財政要公開本級財政預(yù)決算、部門預(yù)決算和“三公經(jīng)費”預(yù)決算。應(yīng)該說，預(yù)決算的公開是推動政府職能轉(zhuǎn)變，規(guī)范權(quán)力運行，建設(shè)廉潔政府的需要，是大勢所趨。近年來，市人大在人代會期間，將預(yù)算草案和部門預(yù)算分發(fā)給每個人大代表，給代表們充分的時間去研讀，而不是像過去每個代表小組發(fā)兩冊，第二天收回的“照會”式公開。對于審計工作報告，市人大通過相關(guān)媒體進行全文刊登，原汁原味反映審計發(fā)現(xiàn)的問題。

4.審計聯(lián)動，提高監(jiān)督剛性

針對人大監(jiān)督剛性不足、監(jiān)督力量有限的問題，探索“人大+審計”監(jiān)督模式，提升監(jiān)督實效。2013年市人大根據(jù)財政同級審計報告中披露的重點內(nèi)容，圍繞人民群眾關(guān)注的財政支出結(jié)構(gòu)、公立醫(yī)院改革、政府投資項目管理、住房公積金使用、國有公司運營、新農(nóng)村建設(shè)六大問題，分6個篇章在媒體進行連續(xù)報道和解讀。同時將審計反映問題通過列表形式細化落實到整改單位，以審議意見書發(fā)送到市政府，由市政府責(zé)成各相關(guān)單位落實整改。財經(jīng)工委還會同審計局參與了審計整改情況回訪。人大主任會議于2013年11月專題聽取審計整改情況，督促整改落到實處.2014年7月份常委會將專題聽取審議審計整改意見落實情況報告，對審計發(fā)現(xiàn)問題“監(jiān)督到底”。對于每年開展的部門工作評議，審計也及時跟進，對部門開展評議審計。根據(jù)人大常委會的要求，重點審計部門預(yù)算執(zhí)行、專項資金使用和政府投資項目管理等情況，并將各被評議單位的審計結(jié)果在常委會上報告。

三、強化全口徑預(yù)決算監(jiān)督取得的成效及思考

(一)強化全口徑預(yù)決算監(jiān)督取得的成效

1.全口徑預(yù)算監(jiān)督倒逼市財政局工作科室調(diào)整

2013年我們就如何加強預(yù)算審查監(jiān)督、政府投資項目管理做了大量工作，通過學(xué)習(xí)考察，制訂監(jiān)督辦法，促進市財政局設(shè)立了預(yù)算編制中心。該中心的設(shè)立，改變了財政以往由多個科室歸口管理預(yù)算編制時標準不一、口徑不同、效率偏低等弊端，形成一個機構(gòu)、一個團隊統(tǒng)一匯編全市預(yù)算的工作模式，通過實施規(guī)范化、標準化的業(yè)務(wù)流程，提高預(yù)算編制科學(xué)化精細化水平。編制中心設(shè)立后，預(yù)算編制開展時間得到提前，規(guī)范度得到提高，透明度得到加強，人大開展審查監(jiān)督的基礎(chǔ)得到夯實。2014年8月初，根據(jù)全口徑預(yù)決算監(jiān)督的需要，市財政局再次大刀闊斧地進行內(nèi)部科室、機構(gòu)整合，組建三位一體的預(yù)算局、執(zhí)行局、監(jiān)督局。使得財政局內(nèi)部的機構(gòu)職能與權(quán)責(zé)更加科學(xué)化、合理化，尤其是監(jiān)督局對專項資金的績效監(jiān)督評價更加到位。

2.部門資金績效意識提升

在2013年對部門預(yù)算中150萬元以上的專項資金進行績效目標申報管理試點基礎(chǔ)上，2014年起全面開展績效評價，即部門單位所有項目支出必須申報可供量化考核的績效目標。對部門來說，預(yù)算編制難度增加，但更規(guī)范、透明;對人大來說，項目資金監(jiān)督審查基礎(chǔ)得到加強。正因為對預(yù)算編制的要求提高了，部門編制項目經(jīng)費時謹慎性提升，項目資金使用“渾水摸魚”難度加大，不僅提高了部門預(yù)算執(zhí)行剛性，也提升了資金績效。

3.審計整改落實力度強化

以往審計部門向市人大反映，一些審計發(fā)現(xiàn)的問題“年年審，年年犯”，得不到有力整改。近年來市人大憑著“一督到底”的韌勁，通過多種監(jiān)督方式，剛?cè)岵?，對難度小、易整改的問題，督促部門盡早解決;對難度大、牽涉廣的問題，幫助部門協(xié)調(diào)解決。審計問題整改率明顯提高，政府部門整改意識明顯增強。例如，針對審計發(fā)現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模過大、不可持續(xù)的問題，市人大要求政府投資“有所為、有所不為”，市政府近期下發(fā)了《關(guān)于進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)管理的通知》，要求建立債務(wù)預(yù)算管理制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)預(yù)算編制執(zhí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)編報、財政審核、人大決議”程序。同時制定清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道向個人籌資實施方案，并在實施中。又如2013年審計報告反映我市國有公房經(jīng)營不規(guī)范、市場化程度偏低，公房轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象較多，轉(zhuǎn)讓費落入個人口袋的情況。市人大對該問題高度重視，多次督促市國資公司整改。2014年國資公司對轉(zhuǎn)租進行了一次全面清理，截至2014年7月，共已簽訂合同發(fā)放房卡1 509戶，其中477戶與原承租人不一致的進行了清理規(guī)范，有效遏制“二房東”從中牟利現(xiàn)象，目前整個面上沒有轉(zhuǎn)租現(xiàn)象。接下來市人大要求國資公司深入調(diào)研，制定出臺公房分類管理具體辦法，以3年為過渡期，倒排時間表，重點突破，分步實施，最終實現(xiàn)市場化管理，從根本上提升國有資產(chǎn)管理水平。

(二)對加強全口徑預(yù)決算監(jiān)督的思考

從浙江省預(yù)算監(jiān)督的實踐看，溫嶺參與式預(yù)算監(jiān)督是探索基層民主實踐的典型案例。溫嶺人大提出“全口徑預(yù)算、全方位參與、全過程監(jiān)督”的“三全”監(jiān)督治理模式。溫嶺人大張學(xué)明主任認為該模式“充分發(fā)揮人民代表大會制度的優(yōu)越性，積極運用民主懇談這一協(xié)商民主形式，緊緊圍繞預(yù)算這一事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾切身利益的重大問題，有序組織人民群眾廣泛參與預(yù)算協(xié)商、討論、決策并不斷強化對預(yù)算的審查和監(jiān)督，調(diào)動了全市人民依法管理地方國家事務(wù)的積極性、主動性和創(chuàng)造性，保證了人民當(dāng)家作主”［4］。溫嶺參與式預(yù)算具有3個特點:一是從人大及人大代表的角度看，參與式預(yù)算是有效制約和監(jiān)督權(quán)力運行的好方法，人大監(jiān)督越來越具有針對性，使得政府行政行為與財政資金的投向得到約束，防止或消除了預(yù)算決策的隨意性，并有效控制和削減了“三公”經(jīng)費和政府債務(wù);二是從社會公眾角度看，參與式預(yù)算是拓展基層民主生長空間的好平臺;三是從黨政部門角度看，參與式預(yù)算讓政府從加強領(lǐng)導(dǎo)向加強治理能力轉(zhuǎn)變。但是，要在全國尤其是中西部欠發(fā)達地區(qū)全面推廣溫嶺參與式預(yù)算，筆者覺得還有一定困難。一方面主要是一些代表的履職水平、群眾民主參與意識不高;另一方面是黨政機關(guān)是否有放權(quán)的勇氣，是否愿意將權(quán)力放到群眾的監(jiān)督之下。因此，各地要根據(jù)自身所處的地域環(huán)境及實際情況，因地制宜的開展人大對預(yù)決算的審查監(jiān)督的工作方式。根據(jù)建德市人大最近兩年的工作實踐經(jīng)驗，對于如何做好人大對全口徑預(yù)決算的審議與監(jiān)督，提出兩個方面的思考建議，供參考。

1.完善法規(guī)制度，為預(yù)算監(jiān)督提供依據(jù)

(1)《監(jiān)督法》需要配套立法的跟進?！侗O(jiān)督法》出臺后，為政府依法行政，規(guī)范人大監(jiān)督行為發(fā)揮了積極作用。但《監(jiān)督法》文本相關(guān)規(guī)定模糊，立法配套缺位，給各級人大行使監(jiān)督權(quán)打了折扣，因此有必要通過法律修正案、制定實施細則或出臺相應(yīng)的立法解釋等方式對該法文本中某些“模糊條款”進行界定，對某些“原則性條款”進行細化和解釋。比如，關(guān)于各級人大常委會監(jiān)督“一府兩院”的“時限”及其相應(yīng)的“法律責(zé)任”問題，安徽省和貴州省出臺了地方配套立法。預(yù)算和審計監(jiān)督是當(dāng)前人大監(jiān)督工作中的重點，如何落實《監(jiān)督法》賦予各地人大常委會在預(yù)算、審計方面的專門監(jiān)督職能，需要出臺“預(yù)算監(jiān)督法”“審計監(jiān)督法”等專門監(jiān)督配套立法。

(2)完善人大監(jiān)督職能機構(gòu)。人大對“一府兩院”的監(jiān)督是一項專業(yè)性很強的工作，需要具備相關(guān)專業(yè)知識的人才，目前各級人大及其常委會并沒有設(shè)置專門監(jiān)督機構(gòu)，缺少可操作性的專門監(jiān)督手段和力量。為此，建議建立獨立的預(yù)算工委，全程監(jiān)控政府全口徑的預(yù)算編制、實施、執(zhí)行和決算，取代財政預(yù)算監(jiān)督審查小組。另外，人大對預(yù)決算監(jiān)督很大程度上依賴于政府工作部門——審計局，這種內(nèi)部審計體制影響監(jiān)督成效。針對人大肩負的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，地方人大內(nèi)也應(yīng)成立專門的監(jiān)察機構(gòu)。也就是說，建議把審計和監(jiān)察部門納入人大系統(tǒng)之內(nèi)，成為人大的專門監(jiān)督機構(gòu)。

(3)預(yù)決算公開和審計結(jié)果公開需要制度規(guī)范。財政部要求2015年預(yù)決算公開，但并沒有對公開到什么程度、是否要公開經(jīng)濟科目和通過什么平臺公開做出規(guī)定。各地對審計結(jié)果的公開也是做法不一，有些以人大常委會名義在人大網(wǎng)站和當(dāng)?shù)貓蠹埳瞎_，有些以審計局的名義公開。因此，有必要出臺預(yù)決算和審計結(jié)果公開辦法，規(guī)范政府信息公開行為，也是打造陽光政府的需要。

(4)政府投資項目前期工作要用法律來約束。雖然各級政府對政府投資項目管理很重視，都出臺了相應(yīng)的管理辦法，其中對項目前期工作也有具體的要求和規(guī)定，但在實際操作中，人為干預(yù)現(xiàn)象比較嚴重，導(dǎo)致很多項目不具備開工條件也上馬了，給政府造成巨大損失，但責(zé)任追究卻難以到責(zé)任人，因此應(yīng)把項目前期管理和監(jiān)督上升到法律層面，強化其嚴肅性和權(quán)威性。

2.創(chuàng)新監(jiān)督手段，提升預(yù)決算監(jiān)督效力

(1)借力使力協(xié)同作戰(zhàn)，提高預(yù)算監(jiān)督效率。各地人大的預(yù)決算監(jiān)督機構(gòu)普遍存在人手少、專業(yè)力量薄弱問題，與龐大的財政資金、眾多的預(yù)算部門和項目相比極不相稱，監(jiān)督工作開展力不從心，這就需要靠“借力”來“使力”，人大要不斷探索與審計局、有資質(zhì)的績效評價中介機構(gòu)等力量開展合作的模式，發(fā)揮他們專業(yè)特長，共同看好政府的“錢袋子”。這樣的操作模式雖然可行，但于法無據(jù)，故需在一定層面從法律上賦予權(quán)力并作出規(guī)定。

(2)借助現(xiàn)代信息化手段，建立公開透明的陽光預(yù)決算審查監(jiān)督機制，加大執(zhí)行監(jiān)督力度。未來需要建立“預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督信息平臺”。設(shè)置專門的網(wǎng)站欄目，適時公開財政預(yù)算決算和審計報告，包括一級科目、二級科目、部門預(yù)算，以及公眾關(guān)注的“三公”經(jīng)費等，要將完整的政府預(yù)決算信息置于公眾的監(jiān)督之下。不斷擴大公眾的有效參與，有利于對行政權(quán)力進行有效的監(jiān)督，有利于增強預(yù)決算的透明度和剛性約束，從而大大增強政府的權(quán)威和公信力。加大預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督力度，人大要與財政、審計部門聯(lián)網(wǎng)，對預(yù)算執(zhí)行實行在線監(jiān)督，提高監(jiān)督時效性，使對財政支出的監(jiān)督由周期性報表監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)殡S時性電子信息監(jiān)督，對結(jié)果監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)楹w各環(huán)節(jié)的全程監(jiān)督。在操作技術(shù)成熟的條件下，也應(yīng)在制度層面予以保障。

在全面深化改革的時代背景下，地方人大預(yù)決算監(jiān)督工作雖然面臨著各種問題和困擾，但通過實踐探索，亦有很多可以完善進步的空間。在這個完善的過程中，我們必須清醒地認識到，完善人大對預(yù)決算監(jiān)督不是目的，而僅是民主監(jiān)督的一種手段。完善這一監(jiān)督審議制度的目的是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。完善的過程必將把紙上賦予人民的權(quán)力轉(zhuǎn)化為實際的權(quán)力，這將會使我們的政府更加透明，而只有透明的政府，才會是一個有力量的政府，才會是一個取信于民的政府。

四、全口徑預(yù)決算監(jiān)督治理調(diào)研之外的思考

通過對地方人大監(jiān)督治理工作的調(diào)研，筆者以為，不僅是建德市人大的工作還是其他縣市基層人大的工作，在未來的工作中的著力點應(yīng)在以下四個方面。

(一)堅持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主

發(fā)展社會主義民主政治，保證人民當(dāng)家作主，保證國家政治生活既充滿活力又安定有序，首要的是要堅持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權(quán)利，切實防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實際上無權(quán)的現(xiàn)象。為此，基層群眾自治制度的破局工作，應(yīng)從以下3個方面上下聯(lián)動來提振對人大制度自信的信心:一要以零容忍的決心堅決反腐，重塑并提升執(zhí)政黨的合法性基礎(chǔ)，其抓手是制度建設(shè)，以制度建設(shè)使干部不想腐、不能腐、不敢腐。二是從優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中汲取治國理政的經(jīng)驗，解決在當(dāng)下人們的身份意識迷失之弊，其重要的抓手之一就是充分發(fā)揮浙江正在建設(shè)的文化禮堂之功能如何最大限度的發(fā)揮(詳見拙文《文化禮堂，路在何方》)。三是黨內(nèi)民主帶動地方基層民主，解決民眾政治參與的瓶頸式爆發(fā)，其抓手一是直選，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣之人大代表逐漸走向?qū)Ｂ毣源私鉀Q代表性問題。

(二)解決“權(quán)為民所賦”的問題

就是要積極探索在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的大前提之下，如何解決基層干部的權(quán)力來源問題，即“權(quán)為民所賦”的深層次核心問題。須知，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對黨負責(zé)，但更要為人民負責(zé)。只有理順權(quán)力的來源問題，我們的各級領(lǐng)導(dǎo)干部才能真正做到為人民服務(wù)。正如新華社評論說:“百姓想監(jiān)督，還得要百姓能監(jiān)督?！边@“能監(jiān)督”是事后的，屬于“反腐”范圍;而“能制衡”是事前的，屬于“防腐”范疇。制衡權(quán)力，就是“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”，而最有力量的權(quán)力制衡，就是我們耳熟能詳?shù)摹皺?quán)為民所賦”。

(三)盤活現(xiàn)有的制度體制資源

當(dāng)前人大最現(xiàn)實的工作就是探索如何把已經(jīng)建立的各項制度、體制做真做足，盤活現(xiàn)有的制度體制資源，就足以能夠保證人民當(dāng)家作主。人大工作做真做足，可以有效應(yīng)對執(zhí)政黨面對的兩大挑戰(zhàn):一是互聯(lián)網(wǎng)這個最大變量的挑戰(zhàn);二是可以把資本家賺取的不當(dāng)剩余價值限定在一個合理的區(qū)間，使勞資關(guān)系走向和諧共贏，從而防范私有化帶來的執(zhí)政風(fēng)險。

(四)發(fā)揮人大制度的正能量

積極探索如何發(fā)揮人大制度的正能量，消解西方強力推廣所謂的唯一、正確的民主理念，認清西方國家所鼓吹的選舉民主的本質(zhì)。在理論層面上，要認真闡釋清楚理解民主的兩個維度——價值維度與制度維度。方朝暉教授認為，民主的價值維度是對民主的規(guī)范認識，代表民主的精神追求;沒有價值維度，民主就相當(dāng)于沒有靈魂的軀殼。但是，畢竟制度才是民主的真正落實，才代表民主的實體;因此民主的實體是制度而非價值;如果民主有某種價值，也是通過其制度來實現(xiàn)的。我們在理解民主時雖不能脫離價值維度，但只有從制度的角度看民主，才會看清民主在實踐中的真實面貌。一般來說，在尚未實現(xiàn)民主的國家，人們更傾向于從價值的維度來理解民主，把它當(dāng)做理想，寄予很多期待;而在已經(jīng)實現(xiàn)民主的國家，人們更傾向于從制度的維度來理解民主，認為民主就是那一套實際操作過程［5］。因此，當(dāng)下我們理論界與人大工作實務(wù)界要認真做到并讓人民深刻認識到:人民代表大會制度是實現(xiàn)民主制度的最佳制度形式。同時，執(zhí)政黨必須要認識到在完善、宣傳人大制度之時，要切實做到價值理性與工具理性的統(tǒng)一。否則，這一制度的合法性將會遭到削弱乃至消亡。

［1］童之偉.憲法學(xué)［M］.北京:清華大學(xué)出版社，2008.

［2］熊偉.憲政與中國財政轉(zhuǎn)型［J］.法學(xué)家，2004(5).

［3］布倫南，布坎南.憲政經(jīng)濟學(xué)［M］.馮克利，譯.北京:中國社會科學(xué)出版社，2004.

［4］張學(xué)明.參與式預(yù)算:協(xié)商民主的生動實踐［J］.人大研究，2013(3).

［5］方朝暉.澄清當(dāng)下流行的民主觀念誤區(qū)［J］.人民論壇，2014(18).