○徐 軍

今年，市委把“創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”作為1號調(diào)研課題，聚焦基層建設(shè)，著力固本強(qiáng)基，適應(yīng)創(chuàng)新社會(huì)治理要求，著力應(yīng)對和破解上海特大型城市建設(shè)管理的重點(diǎn)難點(diǎn)，以進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)活力，凝聚改革發(fā)展合力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)同步發(fā)展。課題從2月26日部署啟動(dòng)以來，引起社會(huì)各方高度關(guān)注。近期，市委組織部組織召開了專家學(xué)者座談會(huì)，從理論、實(shí)踐層面進(jìn)行了專題研討，我們對一些觀點(diǎn)、意見和建議作了整理、歸納、提煉。

“管理”到“治理”：以新的理念指引頂層設(shè)計(jì)和體制創(chuàng)新

黨的十八大提出要“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”，十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確要“創(chuàng)新社會(huì)治理”。“管理”與“治理”，一字之差，其內(nèi)涵和意義卻有著極大的提升和拓展。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，有什么樣的價(jià)值理念，就會(huì)產(chǎn)生什么樣的制度安排。社會(huì)治理應(yīng)該奉行什么樣的理念？這是推動(dòng)治理體制創(chuàng)新的先決條件。

社會(huì)治理的核心是多元主體參與。從“管理”變?yōu)椤爸卫怼?，?shí)質(zhì)是從“善政”走向“善治”，是思想理念的一次轉(zhuǎn)變和重大進(jìn)步。社會(huì)治理指的是多元主體平等參與、協(xié)商互動(dòng)，通過合作、協(xié)商、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式管理社會(huì)事務(wù)，這應(yīng)該是治理中的很重要的一個(gè)理念。而延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代那種政府永遠(yuǎn)靠命令式的行政管理思維，甚至使用強(qiáng)制或暴力的方式，顯然不足以應(yīng)對處于轉(zhuǎn)型、變革、發(fā)展中的社會(huì)，在愈加公開、透明、多元的環(huán)境中更不可能完全加以控制。比如社會(huì)維穩(wěn)，過去我們的維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)增加很多，但是發(fā)現(xiàn)增加越多矛盾就越突出。包括城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)的大型鎮(zhèn)，一個(gè)鎮(zhèn)30萬人，相當(dāng)于一個(gè)區(qū)，出了很多問題，怎么辦？為了有效管控，就是增配警力、增設(shè)派出所。一直延續(xù)這種思維方式和管理理念是不科學(xué)的。又比如，如何改變現(xiàn)在這種封閉式的、純居住的社區(qū)概念，以什么樣的理念來構(gòu)建新型社區(qū)生態(tài)，需要以服務(wù)交流為切入，打造開放的、共享的、互惠的社區(qū)共同體，讓社區(qū)各類主體參與進(jìn)來，各種要素充分利用起來。這樣一個(gè)新的社區(qū)生態(tài)，有著完備的服務(wù)系統(tǒng)，很多社區(qū)內(nèi)的要素能夠得到有效的配置，像老人助餐點(diǎn)，不一定要街道投錢去建助餐點(diǎn)，可以借助市場化的力量讓社區(qū)內(nèi)的飯店提供就餐。在社區(qū)工作的白領(lǐng)階層，可通過辦理民生一卡通等方式享受七折、八折的公共服務(wù)待遇，來培育和增強(qiáng)社區(qū)意識。

實(shí)現(xiàn)多元主體平等參與應(yīng)弱化行政公權(quán)力的影響。目前實(shí)踐中有這樣一個(gè)困境，就是主體之間很難有平等的關(guān)系。在我們國家制度性安排中，最強(qiáng)的是行政性制度，依次是政治性和法律性制度，最弱的是公約性制度。行政性的攤派、任務(wù)分配，已成為行政運(yùn)轉(zhuǎn)的非常重要的動(dòng)力系統(tǒng)，比如街道可以直接給居委會(huì)派活，區(qū)通過街道向居委會(huì)派活，最終導(dǎo)致居委會(huì)的自治功能被弱化，呈現(xiàn)“行政化”傾向，普遍反映負(fù)擔(dān)太重。因此，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，在城鄉(xiāng)社區(qū)要推動(dòng)公約性的制度成長，降低行政控制成本，加強(qiáng)居民公約性的制度安排。社會(huì)治理，政府應(yīng)當(dāng)是有限政府，不應(yīng)在具體公共事務(wù)中“大包大攬”，行政力量要撤退，可由社會(huì)自我管理的交由社會(huì)，可由市場機(jī)制調(diào)節(jié)的交給市場，讓社會(huì)主體在資源配置中、在社會(huì)管理中發(fā)揮作用，形成政府、社會(huì)組織、民間領(lǐng)袖、社區(qū)精英、公民個(gè)人等共同參與的治理格局。

治理體制創(chuàng)新需要理順條塊關(guān)系?！翱吹靡姷墓懿恢?，管不著的看得見”，形象地描述著條塊之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，也是長期以來存在的詬病。早在上世紀(jì)90年代，市委就提出“兩級政府、三級管理”，管理重心下移，但條塊分割仍然沒有得到解決，資源掌握在不同的條線部門手里，沒有形成整體性治理框架。比如，一到社區(qū)，基層社會(huì)治理被多部門分割，組織、民政、社建、團(tuán)委、政法、計(jì)生、工會(huì)等都掛牌子，需不需要各成體系？房產(chǎn)信息、人口信息、單位信息等互不相通，有無必要予以整合？這么大的城市，那么多的熱線電話，是否真正便民利民？理順條塊關(guān)系，涉及體制問題，必須從基層治理的實(shí)際出發(fā)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，形成權(quán)責(zé)一致的治理體制和機(jī)制，構(gòu)建支撐社會(huì)治理的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和便民服務(wù)系統(tǒng)。

重心在基層：充分激發(fā)基層組織的活力和創(chuàng)造力

社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，這也直接決定了加強(qiáng)基層建設(shè)的重要性和緊迫性。這個(gè)領(lǐng)域?yàn)槭裁粗匾恳驗(yàn)閭鹘y(tǒng)依托單位的科層制管理體系打破以后，群眾從單位走向社會(huì)、走到社區(qū)，社區(qū)成為城鄉(xiāng)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的重要場所，是中國后單位時(shí)代社會(huì)穩(wěn)定的細(xì)胞、社會(huì)結(jié)構(gòu)體系的細(xì)胞，并決定著大量的、基礎(chǔ)性的群眾事務(wù)和群眾工作應(yīng)該也必須由社區(qū)來完成。也正基于此，我們所有的公共政策、所有的工作推進(jìn)要向基層聚焦，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有職有權(quán)有物，激發(fā)基層組織內(nèi)在活力，以直接更好地為群眾提供精準(zhǔn)有效的服務(wù)和管理。

要以問題導(dǎo)向?yàn)榍腥耄ぐl(fā)基層活力。基層組織充滿活力，社會(huì)治理就有創(chuàng)新動(dòng)力。只有以問題為導(dǎo)向，才能有的放矢解決基層基礎(chǔ)薄弱環(huán)節(jié)。比如體制創(chuàng)新方面，城鎮(zhèn)化推進(jìn)、土地開發(fā)、大型居住區(qū)建設(shè)等導(dǎo)致鎮(zhèn)所轄社區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大，鎮(zhèn)管社區(qū)體制能否承接起人口數(shù)量急劇上升帶來的公共服務(wù)管理壓力？街道在特大型城市中的職責(zé)、功能究竟是什么？是一級政府？還是政府的派出機(jī)構(gòu)？街道體制是否需要統(tǒng)一由經(jīng)濟(jì)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)型？又比如治理能力建設(shè)方面，社區(qū)工作者的職業(yè)化體系如何建設(shè)？居委會(huì)的活力如何，怎樣實(shí)現(xiàn)自治功能回歸？社會(huì)組織和社區(qū)精英如何培育、如何有效參與治理？因此，提升基層治理能力，要體現(xiàn)系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策，既要通過頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)體制創(chuàng)新，也要實(shí)實(shí)在在解決問題來激發(fā)和增強(qiáng)基層活力。

要以黨建引領(lǐng)為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)凝聚帶動(dòng)。從政黨與社會(huì)的關(guān)系來看，黨執(zhí)政的合法性資源越來越多的在社會(huì)中積累。社會(huì)治理也好，基層建設(shè)也好，都要有政治核心。比如，在社區(qū)自治中，廣泛參與、信任達(dá)成需要框架平臺，需要頻繁互動(dòng)，但誰來做？按治理理論來講，黨組織應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)者、倡議者、推動(dòng)者，黨組織進(jìn)來，就是要解決社區(qū)公共事務(wù)的集體行動(dòng)的困境問題，把平臺搭建起來，引領(lǐng)社區(qū)群眾開展自治。又比如，上海在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理方面，有很好的基礎(chǔ)，很好的經(jīng)驗(yàn)，像“凝聚力工程”、“三凝聚、三服務(wù)”機(jī)制、“三會(huì)一章一約”制度等長期堅(jiān)持、一以貫之，并上升為制度機(jī)制，基層組織建設(shè)也得到同步推進(jìn)，通過充分發(fā)揮基層黨組織的優(yōu)勢和作用，提高黨在基層群眾中的影響力和號召力。

要以機(jī)制引導(dǎo)為抓手，改進(jìn)治理方式。比如，居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司三駕馬車協(xié)調(diào)機(jī)制，在工作實(shí)踐中，三者之間經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生多種沖突，如何處理關(guān)系，使其同向而行，就需要以共同利益來牽引。像有的街道在探索項(xiàng)目申報(bào)機(jī)制，小區(qū)里停車場、菜場、馬路要修，首先要申報(bào)項(xiàng)目，且必須居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司聯(lián)合申報(bào)。為什么要聯(lián)合申報(bào)，就是通過這樣的機(jī)制來整合他們，以利益紐帶構(gòu)建一個(gè)共同空間，然后由街道引導(dǎo)進(jìn)行治理，形成一種相互依存的新型關(guān)系，從而達(dá)到和諧穩(wěn)定。又比如，居民參與機(jī)制問題，除了利益驅(qū)動(dòng)之外，還需要設(shè)計(jì)相關(guān)的公共議題、公共空間，諸如社區(qū)內(nèi)的景觀、環(huán)境、空間利用都會(huì)跟居民自己相關(guān)，包括區(qū)域范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共設(shè)施布局等。所以只強(qiáng)調(diào)社區(qū)意識，不關(guān)注利益訴求，是無法真正調(diào)動(dòng)起參與的主動(dòng)性和積極性的。再比如，黨員的動(dòng)員機(jī)制，黨員到居住地報(bào)到制度，比較多的反映是“參與社區(qū)活動(dòng)黨員去了怎么對接，好像一時(shí)還找不到很理想的辦法”，報(bào)到以后由居民區(qū)派活，黨員缺乏自主選擇權(quán)，時(shí)間、興趣愛好、職業(yè)特長都不對路，造成優(yōu)質(zhì)政治資源浪費(fèi)。如何把社區(qū)里最活躍的人力資源激發(fā)出來，居委會(huì)可根據(jù)資源要素搭建不同種類活動(dòng)團(tuán)隊(duì)和自治平臺，黨員到若干個(gè)社群性或功能型平臺上報(bào)到，根據(jù)自身特長和業(yè)余安排直接參加活動(dòng)。統(tǒng)計(jì)分析，一個(gè)1000戶2700-2800人的居委會(huì)，按照戶籍黨員占10%的比例，居委會(huì)黨員大概200名、多的有超過500名的，還有在職的，通過動(dòng)員組織這些蘊(yùn)含在社區(qū)的資源，可以很好地壯大基層治理的力量。

新的增長空間：讓社會(huì)組織進(jìn)發(fā)活力和優(yōu)勢

這20年來我們基本是以行政主導(dǎo)型為主來發(fā)展基層、推進(jìn)基層建設(shè)。最大問題是，所有的矛盾都聚焦到政府，所有的事務(wù)都匯集于政府，效果并不好，老百姓也不會(huì)滿意。社會(huì)治理格局下，政府要讓渡空間，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與社會(huì)治理。要將一些可由社會(huì)自我管理的事項(xiàng)交由社會(huì)，充分發(fā)揮社會(huì)自我調(diào)節(jié)功能，會(huì)收獲更好的效果。

要不斷培育和壯大社會(huì)組織。長期以來政府做了那么多的事情，社會(huì)卻沒有很好地被發(fā)育出來，比如在社區(qū)層面做了這么多年“四級網(wǎng)絡(luò)”，居委會(huì)不斷加大建設(shè)力度，但是社區(qū)共同體沒有出來。我們建設(shè)社區(qū)文化中心，這么多設(shè)施，也沒有很好成為社會(huì)組織、草根組織成長的空間?，F(xiàn)在成為一個(gè)瓶頸，政府職能轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)不出去，一部分事務(wù)就轉(zhuǎn)到事業(yè)單位。為什么？因?yàn)樯鐣?huì)有能力承接的組織不多。因此要把社會(huì)治理的主體，特別是社會(huì)組織這個(gè)主體培育盡快做起來，調(diào)動(dòng)更多社會(huì)力量幫助政府做民生、做實(shí)事。

政府購買服務(wù)要?jiǎng)?chuàng)新突破。政府購買服務(wù)，主要是通過建立契約關(guān)系，吸納社會(huì)力量參與具體行政事務(wù)、公益服務(wù)項(xiàng)目等，是政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)治理的重要方式。政府購買服務(wù)就要對政府職能轉(zhuǎn)化進(jìn)行梳理，職能怎樣轉(zhuǎn)化，“服務(wù)包”怎么出來，目錄、定價(jià)、人員等要素如何設(shè)計(jì)，相關(guān)部門如何協(xié)調(diào)？在轉(zhuǎn)化的過程中，政府的能力、社會(huì)的能力因素，也與社會(huì)組織發(fā)育不夠、作用發(fā)揮不夠相關(guān)聯(lián)。社會(huì)組織植根于社會(huì)大眾中，具有民間性、草根性、廣泛性等特點(diǎn)，可以通過組織化、制度化的表達(dá)方式協(xié)調(diào)不同群體利益，共同協(xié)商解決問題。社會(huì)組織以其柔性的方式，紓解社會(huì)情緒和化解問題矛盾方面起到更好的效果，有時(shí)候政府做了許多工作，付出了許多努力卻無濟(jì)于事，交給社會(huì)組織去做，反而能夠做成做好。怎么提升？等等，都是新的課題。社會(huì)力量參與，政府職能以及分工體系必須明確并具有操作性。面臨龐大的行政系統(tǒng)，政府購買服務(wù)的制度和機(jī)制創(chuàng)新尚處于起步階段，還要繼續(xù)深化完善。

（責(zé)任編輯 譚 力）