○胡江萍

黨的十八屆三中全會提出，要以更大勇氣、更高智慧全面推進(jìn)改革發(fā)展，其中對支持城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、棚戶區(qū)改造、公共資源均衡配置及農(nóng)民進(jìn)城等更是作出了重要部署。預(yù)計在不遠(yuǎn)的將來，我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將迎來新變革。

一、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，必須厘清四個問題

問題一：新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程是快點好還是慢點好，是要數(shù)量增長型的城鎮(zhèn)化還是質(zhì)量提高型的城鎮(zhèn)化？改革開放30多年來，快速城鎮(zhèn)化已成為我國發(fā)展的重要標(biāo)志。2011年，全國城鎮(zhèn)化率達(dá)51.27%，歷史性地邁過50%這一門檻，2012年又達(dá)52.57%。有觀點認(rèn)為，我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程太快了，很多在其他國家需要10年、20年甚至半個世紀(jì)才能完成的建設(shè)，我們4-5年就必須完成；但也有觀點認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的發(fā)展關(guān)鍵是在發(fā)展觀、政績觀上出了問題，與速度本身的快慢并無必然聯(lián)系。實際上，我國城鎮(zhèn)化率比世界平均水平還要低10多個百分點，如果慢吞吞不作為，就會喪失戰(zhàn)略機遇，而速度太快的話，則會大大加劇居住、治安、交通、醫(yī)療、教育、環(huán)境等方面的矛盾，也不可取。最理想的是選擇一個合理的區(qū)間發(fā)展速度，以質(zhì)量為先，按照舍得放、慢一點、可持續(xù)的思路，做到又好又快發(fā)展。

問題二：新型城鎮(zhèn)化在路徑選擇上是大城市化還是小城鎮(zhèn)化，是城市優(yōu)先發(fā)展的城鎮(zhèn)化還是城鄉(xiāng)互補協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化？當(dāng)前各種觀點交織，大抵是大城市容易產(chǎn)生擁擠和犯罪等問題，小城市就業(yè)機會少、人均占地多等，說到底無非是規(guī)模經(jīng)濟的問題。既然從經(jīng)濟學(xué)的角度分析，那么每個經(jīng)濟理性人都會用腳投票。其實城市的大小不是關(guān)鍵，關(guān)鍵看能否提供就業(yè)機會，能否生存，或者生活得更好。從國際經(jīng)驗來看，采取城市優(yōu)先發(fā)展模式的拉美、非洲等國，大城市之外就是農(nóng)村，這樣的經(jīng)濟傳遞效率是極低的。對我國而言，我們不能將新型城鎮(zhèn)化理解為發(fā)展越來越多的大中城市，更不是追求城鄉(xiāng)一樣化，用城市、工業(yè)來消滅農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，而應(yīng)按照城鄉(xiāng)各自的發(fā)展規(guī)律，用大城市帶動中等城市，中等城市輻射小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)服務(wù)周邊農(nóng)村，走互補協(xié)調(diào)發(fā)展之路。

問題三：新型城鎮(zhèn)化是走老路還是改新道，是群眾受益的一個過程還是GDP崇拜下的一種沖動？當(dāng)前，一些地方對新型城鎮(zhèn)化表示出了濃厚的興趣和前所未有的重視，有的甚至放出豪言要在短時間內(nèi)使本地城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%或是90%。這種干勁值得肯定，但取向卻值得探究。特別是在當(dāng)前穩(wěn)增長的大背景下，我們的新型城鎮(zhèn)化，是將其視為釋放改革紅利、讓群眾受益的一個過程，還是僅僅作為刺激經(jīng)濟增長的一種手段？毋庸置疑，新一輪城鎮(zhèn)化，必將帶來巨大的投資和消費需求，對經(jīng)濟的發(fā)展將起到重要的拉動和促進(jìn)作用。但如果僅將其作為加速GDP增長的一種工具，則可能偏離正確方向，也達(dá)不到預(yù)期效果。這就要求決策者更要拓寬思路、放遠(yuǎn)眼光、抓住本質(zhì)，理性分析和正確處理好城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，依據(jù)自然條件、資源稟賦和區(qū)位特征確定城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)模和方向，進(jìn)而不斷促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展。

問題四：農(nóng)民進(jìn)城到底是主人還是過客，是簡單的“被上樓”還是深度的“市民化”？以往的城鎮(zhèn)化，表面上城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍擴大了，房屋道路建得更多了，但數(shù)以億計的農(nóng)民工在城市中穿梭往來，仍然只是城市的邊緣人，他們?nèi)绺∑及汶S波飄蕩，扎不下根，城里留不下，農(nóng)村回不去。所以，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)還應(yīng)落到“人的城鎮(zhèn)化”。新型城鎮(zhèn)化不是鋼筋水泥的城鎮(zhèn)化，不是玻璃幕墻的城鎮(zhèn)化，也不僅僅是城市空間擴張的城鎮(zhèn)化及推高GDP的城鎮(zhèn)化，而應(yīng)是有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)全面推進(jìn)以土地制度、戶籍制度、教育制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度、社會保障制度為核心的綜合配套改革進(jìn)程，逐步使城鄉(xiāng)居民基本無差別地同享現(xiàn)代文明、均享基本公共服務(wù)。

二、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，必須樹立四種理念

一是個性城市理念。城市特色是城市的核心競爭力，是城市的發(fā)展后勁，也是城市可持續(xù)發(fā)展的保證。過去，一些地方在城鎮(zhèn)化中一味追求所謂現(xiàn)代化，小城市學(xué)大城市，國內(nèi)學(xué)國外，而這個學(xué)習(xí)多半又是不加揚棄、全盤照收的模仿或“克隆”。這種東施效顰式的“一窩蜂”現(xiàn)象，造成城市特色不鮮明、風(fēng)格雷同、個性缺失、千城一面。新型城鎮(zhèn)化就是要凸顯城市特色、張揚城市個性，努力在經(jīng)濟、文化、政治、社會和環(huán)境等方面深挖各自特色，并加以引導(dǎo)、發(fā)揚，打造亮點，走差異化發(fā)展路子。

二是整體發(fā)展理念。以往的城鎮(zhèn)化，由于行政區(qū)劃的原因，各地之間大多是各吹各號、各唱各調(diào)，甚至是重復(fù)建設(shè)、同質(zhì)競爭。提整體發(fā)展理念，就是要注重整合資源、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和區(qū)域協(xié)調(diào)，遵循主體功能區(qū)的戰(zhàn)略定位并與其有機匹配，解決區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、城市之間職能的合理分工、經(jīng)濟的協(xié)作發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享，減少資源浪費和不良競爭，實現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展。要加強中心城市和縣城縣級市、縣城縣級市和小城鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間的經(jīng)濟社會聯(lián)系，從城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市管理等各方面打破行政區(qū)劃的約束，進(jìn)行整體規(guī)劃、分步建設(shè)、協(xié)同管理。

三是緊湊城市理念。當(dāng)前，不少城市都是攤大餅式發(fā)展，身寬體胖、效率低下。在新型城鎮(zhèn)化中堅持緊湊化不是以犧牲環(huán)境和生活質(zhì)量為代價，而是在容積率較高的基礎(chǔ)上，同時滿足基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)功能完善，生態(tài)環(huán)境良好，城市功能得到充分發(fā)揮。一方面通過提高開發(fā)強度，避免城市無序蔓延，保護郊區(qū)的開敞空間（農(nóng)村、耕地等）免遭開發(fā)；另一方面，因交通距離縮短，可通過發(fā)展公共交通，鼓勵步行和自行車出行，降低能源消耗，減少廢氣排放。另外，高密度的城市開發(fā)可在有限范圍內(nèi)容納更多的城市活動，提高公共服務(wù)設(shè)施的利用效率，減少城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。

四是生態(tài)城市理念。綠色生態(tài)是一座城市最大的品牌，也是最大的財富。我們在先前城市建設(shè)中，往往用“水泥森林”取代天然森林，帶來環(huán)境污染、生態(tài)惡化等系列城市病。新型城鎮(zhèn)化必須樹立綠色生態(tài)理念，一方面要用好、用活優(yōu)勢資源，做好山水文章，把城市建設(shè)布局巧妙融入到山水自然生態(tài)之中，打造山水相融、城景相依的秀美景觀；另一方面要加快城市垃圾廢棄物處理設(shè)施、污水處理廠及其配套設(shè)施建設(shè)，不斷強化城區(qū)環(huán)衛(wèi)保潔工作力度，健全城市道路及排水排污設(shè)施的改造和環(huán)境整治功能，為市民創(chuàng)造健康、舒適的生活環(huán)境。

三、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，必須堅持四項原則

一是基礎(chǔ)設(shè)施的先行。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能產(chǎn)生“乘數(shù)效益”，是加快城鎮(zhèn)趕超發(fā)展的先決條件，是城鎮(zhèn)競爭力的體現(xiàn)。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中首先就是要加快城鎮(zhèn)交通設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，提高通行能力。同時，要加強城鎮(zhèn)供排水、供氣、供電、污水和垃圾處理等工程，以及學(xué)校、醫(yī)院、體育場館等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。要通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“杠桿作用”，撬動更多的外來資金及民間資本參與到商業(yè)、旅游、餐飲、文化、房地產(chǎn)等城市經(jīng)濟中來，以吸引更多的人流、物流、信息流、資金流。

二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)。一個城市要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展與繁榮，產(chǎn)業(yè)支撐是基礎(chǔ)和根本，否則城市再大也是一個“空殼”，這樣的城鎮(zhèn)化就會是無源之水、無本之木。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，就是要以城鎮(zhèn)功能完善吸引產(chǎn)業(yè)集聚，以產(chǎn)業(yè)集聚促進(jìn)人口集中，形成以產(chǎn)興城、依城促產(chǎn)、產(chǎn)城互動發(fā)展格局。要按照資源集約利用、功能集合構(gòu)建、人口有序轉(zhuǎn)移的要求，提升產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)水平，形成一批規(guī)模優(yōu)勢突出的產(chǎn)業(yè)集群和新型工業(yè)化基地。要注重規(guī)劃建設(shè)一批商務(wù)中心區(qū)和特色商業(yè)區(qū)，推動金融、會展、商務(wù)、創(chuàng)意和特色商貿(mào)、文化休閑等服務(wù)業(yè)合理布局，使新型城鎮(zhèn)化建筑在堅實、可持續(xù)的發(fā)展基礎(chǔ)上。

三是城市功能的配套。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中，特別是在新城區(qū)建設(shè)中，要注重功能分區(qū)，走組團式發(fā)展的路子，按照“生產(chǎn)、生態(tài)和生活”的要求建設(shè)，避免成為“白天無人，晚上燈火通明”的睡城，或是“白天熱鬧，晚上一片漆黑”的產(chǎn)業(yè)城，甚至是“白天晚上都沒人”的死城。對現(xiàn)有城區(qū)，要加強社會建設(shè)、發(fā)展社會事業(yè)，提高公共服務(wù)的均等化水平，不斷滿足居民在社會保障、住房條件、醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化、交通出行、公共安全等方面的需求，切實提高城鎮(zhèn)的綜合承載力。

四是城市文脈的承揚。城市發(fā)展要有自己的文脈，保住了這個文脈，就保住了城市的“根”，就能增加城市的厚重感，就能重塑城市精神。蘇州的周莊、山西的平遙等，都是很典型的事例。周莊歷經(jīng)900多年歲月滄桑而完整地保留了江南水鄉(xiāng)集鎮(zhèn)的建筑格局，經(jīng)著名畫家陳逸飛的油畫再現(xiàn)而名揚海內(nèi)外，被譽為江南水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)的典范遺存，成為名聞遐邇的旅游之鄉(xiāng)。遺憾的是，我們許多城市在這方面做得還很不夠，經(jīng)常用一些與城市歷史毫無聯(lián)系的手法搞建設(shè)，割斷了城市文脈，自毀了寶貴財富。因此，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，必須突出各自特色，發(fā)揮文化優(yōu)勢，把文化元素更多地融入進(jìn)去，同時積極吸收外來優(yōu)秀文化，以不斷提升城市品味和魅力。

四、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，必須處理好四大關(guān)系

一是眼前與長遠(yuǎn)的關(guān)系。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過程中，一些工作是迫在眉睫的，需重點突破，一些工作是打基礎(chǔ)、謀長遠(yuǎn)的，需持之以恒地堅持，兩者之間需緊密銜接，互為促進(jìn)。如城鎮(zhèn)規(guī)劃確定以后，可能還有不完善的地方，但只允許一邊走一邊豐富，把要緊的工作抓在手頭，并為未來發(fā)展預(yù)留空間，而不能前熱后冷、干干停停，更不能變來變?nèi)ハ拐垓v。對哪些地方住人，住多少人，發(fā)展什么樣的產(chǎn)業(yè)，保持什么樣的建筑特色，現(xiàn)階段應(yīng)該建設(shè)什么，將來應(yīng)該如何發(fā)展等，都應(yīng)予以科學(xué)設(shè)計，一經(jīng)明確就要一任接著一任干，一張藍(lán)圖繪到底。

二是超前與務(wù)實的關(guān)系。當(dāng)前，一些地方在城市定位上胃口太大，動輒就是國際、國內(nèi)、區(qū)域中心城市，或是功能性的經(jīng)濟中心、文化中心、金融中心，還有一些市、縣，人口不過100多萬，而規(guī)劃的城市建設(shè)面積就高達(dá)100多平方公里。這些不能說沒有一點依據(jù)和實現(xiàn)的可能，但可以肯定地說，絕大多數(shù)都是一廂情愿、空中樓閣。所以，我們在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，一定要從實際出發(fā)，尊重規(guī)律，適度超前、適時推進(jìn)，量力而行、盡力而為。

三是建設(shè)與管理的關(guān)系。重建設(shè)，輕管理，是城鎮(zhèn)建設(shè)中的“老大難”問題，幾成痼疾。近年來，雖得到重視和加強，但建設(shè)與管理不同步、不對稱的問題依然突出。究其原因，從客觀上講，存在投入不足、法規(guī)建設(shè)滯后等因素，主觀上還在于一些地方認(rèn)為城市管理既不能產(chǎn)生直接經(jīng)濟效益，還會帶來許多“麻煩”，因而不愿下真功夫、花大氣力。所以，我們不僅要建好城市，更要高度重視管好城市，不僅要建設(shè)住宅和基礎(chǔ)設(shè)施，還要通過加大環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施投入，不斷探索科學(xué)的管理機制和模式，打造文明、有序、干凈良好的生活環(huán)境。

四是顯績與潛績的關(guān)系。當(dāng)前，一些干部在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，熱衷于做往臉上貼金的事，過多地看重形象、政績工程，對一些不能引起上級關(guān)注、不能露臉、不能形成“影響”、總結(jié)里不能體現(xiàn)的事情，則是不聞不問，或是視而不見。這就導(dǎo)致各地在大馬路、大廣場、大公園的建設(shè)上熱情高漲，而對埋在地下看不見的市政管網(wǎng)（電力、燃?xì)?、給排水）或不顯眼的城市人防、消防設(shè)施等建設(shè)重視不夠。為此，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，必須加強引導(dǎo)，運用好指揮棒的作用，在關(guān)注顯績的同時，更要重視潛績。