陳國(guó)芳，朱 斌，劉潤(rùn)發(fā)

(湖南省人民檢察院，湖南 長(zhǎng)沙 410001)

概念是理性認(rèn)識(shí)的工具，也是抽象思維得以展開(kāi)的起點(diǎn)。行政公訴權(quán)概念不是從來(lái)就有的，也不是固定不變的，它在不同的時(shí)空和語(yǔ)境中均有其不同的意蘊(yùn)。正如哈特所言:“幾乎每一個(gè)法律、法學(xué)的詞語(yǔ)都沒(méi)有確定的、一成不變的意義，而是依其被使用的語(yǔ)境(環(huán)境、條件和方式)具有多重意義，只有弄清這些語(yǔ)境，才能確定它們的意義?！保?］P17誠(chéng)然，公訴權(quán)概念對(duì)行政公訴權(quán)具有統(tǒng)攝作用，但行政公訴權(quán)除了具有公訴權(quán)的共性外，它還有其獨(dú)特的理論品質(zhì)。因此，從權(quán)利與權(quán)力相結(jié)合的視角探究行政公訴權(quán)的內(nèi)涵對(duì)于我國(guó)盡早建構(gòu)行政公訴權(quán)制度具有重要的理論指導(dǎo)和現(xiàn)實(shí)意義。

一、行政公訴權(quán)的嬗變

行政公訴權(quán)作為一種權(quán)力由來(lái)已久，但作為一個(gè)法律概念則是近代政治國(guó)家和市民社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物?？v觀世界各國(guó)行政公訴權(quán)制度，不少國(guó)家有關(guān)于行政公訴權(quán)或類(lèi)似行政公訴權(quán)的相關(guān)規(guī)定。由于我國(guó)立法上沒(méi)有賦予檢察機(jī)關(guān)行政公訴權(quán)的規(guī)定，以致于理論界很少有人將行政公訴權(quán)作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力形態(tài)加以研究。筆者認(rèn)為，行政公訴權(quán)作為一個(gè)權(quán)力術(shù)語(yǔ)，它的出現(xiàn)有其特定的歷史環(huán)境。因此，要合理界定行政公訴權(quán)，就必須把它放置在應(yīng)有的特定語(yǔ)境中加以考察。

其一，行政公訴權(quán)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特殊產(chǎn)物。馬克思指出:“人們自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造，而是從直接碰到的、既定的、從過(guò)去繼承下來(lái)的條件下創(chuàng)造。”［2］P585行政公訴權(quán)的確立也不例外。它是社會(huì)生產(chǎn)力和政治民主發(fā)展的客觀必然。由于生產(chǎn)力水平極為低下，原始社會(huì)沒(méi)有國(guó)家和階級(jí)，也不存在犯罪和訴訟，更談不上訴權(quán)的存在。隨著階級(jí)斗爭(zhēng)的激化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，統(tǒng)治階級(jí)逐漸認(rèn)識(shí)到，犯罪不僅僅侵害私人利益，而且還破壞國(guó)家的統(tǒng)治秩序，危害公共利益，從而加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)懲罰犯罪的干預(yù)，于是建立起國(guó)家審判制度，進(jìn)而加強(qiáng)了國(guó)家權(quán)力，即由國(guó)家負(fù)責(zé)審理和判決刑事案件，以國(guó)家懲罰取代私人懲罰，當(dāng)然，在這一段時(shí)期內(nèi)，國(guó)家懲罰與私人懲罰并存，且這種取代過(guò)程是逐步進(jìn)行的。［3］P28-29隨著國(guó)家權(quán)力的加強(qiáng)和司法制度的日臻完善，行政公訴權(quán)才得以產(chǎn)生。

其二，行政公訴權(quán)是在權(quán)力語(yǔ)境中逐步形成的。權(quán)力總是存在于權(quán)力主體與權(quán)力客體對(duì)立統(tǒng)一的社會(huì)關(guān)系和相互作用之中。［4］P2權(quán)力對(duì)于階級(jí)社會(huì)來(lái)說(shuō)，它是一個(gè)永恒的命題。由于各國(guó)法律文化傳統(tǒng)、價(jià)值觀念以及現(xiàn)實(shí)需要的差異，不同國(guó)家甚至同一國(guó)家的不同時(shí)期權(quán)力的形式與內(nèi)容也不盡相同。從訴權(quán)是權(quán)力之一種形態(tài)，兩者都是以強(qiáng)制力為后盾。另一方面，它們都是調(diào)整、維護(hù)社會(huì)利益關(guān)系的重要手段。“從個(gè)人主義的觀念來(lái)看，刑事公訴是由于個(gè)體對(duì)抗犯罪的能力不足。公權(quán)機(jī)關(guān)為保護(hù)受害人的權(quán)利而代替刑事受害人行使的追訴權(quán)。公訴是作為私權(quán)的訴權(quán)的變異形態(tài)——公權(quán)化的私訴權(quán)。但是公訴權(quán)的行使主體是公權(quán)力，已與權(quán)利主體相分離，所以，現(xiàn)今的公訴權(quán)是權(quán)力而不是權(quán)利，只有刑事自訴權(quán)是訴權(quán)?！保?］19世紀(jì)西方國(guó)家信奉“管得最少的政府是最好的政府”，它們大多實(shí)行自由放任政策，國(guó)家行政職能通常局限于國(guó)防、外交、社會(huì)治安、稅收和郵政等。進(jìn)入20世紀(jì)，特別是“二戰(zhàn)”以后，市場(chǎng)失靈以及其他社會(huì)問(wèn)題更為突出。許多國(guó)家賦予政府職能無(wú)所不能，無(wú)所不管，使人們“從搖籃到墳?zāi)埂倍家蕾噰?guó)家和政府，于是國(guó)家和政府逐步演變成“行政國(guó)家”、“全能政府”。然而，這一現(xiàn)象卻導(dǎo)致了“政府失靈”。為了有效解決“政府失靈”帶來(lái)的一系列社會(huì)問(wèn)題，規(guī)范、控制行政權(quán)是各個(gè)國(guó)家的共識(shí)。其中，這些國(guó)家大多賦予檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政權(quán)侵害國(guó)家或社會(huì)公共利益的行政違法行為予以提交法院接受司法審查。由此，行政公訴權(quán)不僅成為規(guī)制行政權(quán)的重要手段，也是確保國(guó)家公權(quán)力合法運(yùn)行的保障力量。

其三，行政公訴權(quán)是階級(jí)社會(huì)維護(hù)公共利益的客觀需要。傳統(tǒng)公訴權(quán)的確立是統(tǒng)治階級(jí)為了維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益而設(shè)置的。無(wú)論在法國(guó)還是在英國(guó)，檢察官都是從專(zhuān)門(mén)為國(guó)王服務(wù)的法律人員演變而來(lái)的，其最初的職責(zé)就是維護(hù)王室的利益。［6］P34犯罪是對(duì)社會(huì)公共利益的侵害，同樣對(duì)被告人進(jìn)行追懲也體現(xiàn)了對(duì)公共利益的保護(hù)。本質(zhì)上，公訴權(quán)就是統(tǒng)治階級(jí)借助于國(guó)家強(qiáng)制力介入私人糾紛的一種專(zhuān)政工具，因而其階級(jí)性是十分鮮明的。作為法秩序的守護(hù)人，公訴機(jī)關(guān)或公訴人原則上并不代表當(dāng)事人的任何一方，它只不過(guò)是社會(huì)公共利益的中堅(jiān)維護(hù)者。從訴權(quán)層面上看，公訴權(quán)的確立主要在于對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)。這一點(diǎn)是世界各國(guó)對(duì)公訴權(quán)本質(zhì)的共同認(rèn)識(shí)。不可否認(rèn)，公訴制度自誕生之日起，就是以國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的代表而出現(xiàn)的。因而，公益原則是檢察機(jī)關(guān)或檢察官活動(dòng)的根本原則。［7］P13從法國(guó)、英國(guó)和前蘇聯(lián)等國(guó)家的刑事司法制度來(lái)看，我們可以把檢察官的起源發(fā)展看作國(guó)家秩序與個(gè)人自由對(duì)立統(tǒng)一的演化過(guò)程，即為了維護(hù)自由必須實(shí)現(xiàn)秩序，為了實(shí)現(xiàn)秩序必須限制自由。正是國(guó)家秩序與個(gè)人自由的對(duì)立統(tǒng)一產(chǎn)生了檢察官。［8］P28可見(jiàn)，秩序與自由是刑事公訴權(quán)的價(jià)值取向。

二、行政公訴權(quán)的內(nèi)涵

雖然西方發(fā)達(dá)國(guó)家大多建立了行政公訴制度或類(lèi)似制度，但因各國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情和法律文化傳統(tǒng)的不同，行政公訴權(quán)的含義在各國(guó)的表述也不盡一致。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)對(duì)行政公訴權(quán)的界定是目前行政法學(xué)研究領(lǐng)域中最為薄弱的。然而，對(duì)行政公訴權(quán)的界定是行政公訴權(quán)理論研究的起點(diǎn)。因?yàn)椤案拍畹漠a(chǎn)生標(biāo)志著人類(lèi)思維開(kāi)始從原始狀態(tài)進(jìn)入邏輯思維的階段。……邏輯思維的特點(diǎn)在于運(yùn)用概念，并進(jìn)行判斷和推理，因而通常又成為概念思維或理論思維?！保?］P285

從字面上看，行政公訴權(quán)就是行政與公訴權(quán)的最佳結(jié)合。雖然我們無(wú)法用一個(gè)包容性的定義來(lái)完全概括行政公訴權(quán)的內(nèi)涵，但是結(jié)合國(guó)內(nèi)外的訴訟理論與司法實(shí)踐，站在訴權(quán)的高度給行政公訴權(quán)下一個(gè)比較確切的定義是可行的。行政公訴權(quán)既是訴權(quán)社會(huì)化的必然產(chǎn)物，也是現(xiàn)代公訴權(quán)的應(yīng)有之義，還是行政公訴的權(quán)力來(lái)源。就此而言，行政公訴權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政主體損害或危及國(guó)家利益或社會(huì)公共利益以及不特定多數(shù)人合法權(quán)益的行政違法行為，在無(wú)人起訴或當(dāng)事人無(wú)法起訴等情況下，代表國(guó)家將該行為(包括作為或不作為)提交人民法院進(jìn)行審判并在訴訟中行使相應(yīng)權(quán)利的一種訴訟權(quán)力。簡(jiǎn)言之，行政公訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)基于國(guó)家授權(quán)或法定情形，代表國(guó)家利益或社會(huì)公共利益對(duì)某些行政公益案件向法院提起訴訟并行使相應(yīng)權(quán)利的權(quán)力。這一概念由以下幾個(gè)要素構(gòu)成。

第一，行政公訴權(quán)主體——原告資格。原告資格表明行政公訴權(quán)可以或應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)機(jī)關(guān)或個(gè)人、團(tuán)體來(lái)行使，是現(xiàn)實(shí)的、個(gè)案的訴權(quán)，構(gòu)成了行政公訴權(quán)的第一個(gè)層次。行政公訴權(quán)主體是原告資格不斷擴(kuò)大的結(jié)果，也是行政訴訟發(fā)展的必然。一般而言，行政訴訟中對(duì)原告資格有嚴(yán)格的限制，法律上的救濟(jì)往往是與權(quán)利相聯(lián)系的?？梢?jiàn)，行政公訴權(quán)的確立必將擴(kuò)大行政訴訟的原告資格。沒(méi)有起訴權(quán)，審判權(quán)則無(wú)從啟動(dòng)。即使法律將所有的行政行為，或更多的公民權(quán)利納入行政訴訟范圍之內(nèi)，如果原告資格限定得非常嚴(yán)格，也會(huì)由于權(quán)利主體沒(méi)有資格獲得救濟(jì)而使權(quán)利得不到有效保護(hù)。［10］P211行政公訴權(quán)以保護(hù)國(guó)家或社會(huì)公共利益為目的，因而它的原告資格只能是與案件無(wú)利害關(guān)系的特定國(guó)家機(jī)關(guān)。在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，它是最適宜擔(dān)當(dāng)行政公訴權(quán)主體的。

第二，行政公訴權(quán)客體——行使范圍。行政公訴權(quán)客體回答了哪些行政案件可以被檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴，它是因行政權(quán)的存在和行使而引起的行政爭(zhēng)議或權(quán)益沖突，即行政公訴的行使界限構(gòu)成了行政公訴權(quán)的第二個(gè)層次。就法院來(lái)說(shuō)，行政公訴權(quán)的客體意味著審判權(quán)擴(kuò)及到該類(lèi)行政爭(zhēng)議;就行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，意味著自己在行使行政職權(quán)的過(guò)程中，如果存在侵害或?qū)⒁趾?guó)家利益或社會(huì)公共利益的行為，就有可能被檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴，受到法院的司法審查;就檢察機(jī)關(guān)而言，意味著法律為自己設(shè)定了相應(yīng)的國(guó)家訴權(quán)，對(duì)于侵害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的行政行為，它有權(quán)提起行政公訴。相對(duì)于行政訴權(quán)而言，行政公訴權(quán)客體是比較狹窄的，它只能是特定范圍內(nèi)的某些涉及國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的行政爭(zhēng)議?？梢?jiàn)，立法將某些侵害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的行政爭(zhēng)議納入到行政公訴權(quán)的行使范圍之中，對(duì)于行政公訴當(dāng)事人具有一定的約束力。

第三，行政公訴權(quán)內(nèi)容——權(quán)能職責(zé)(或義務(wù))?；緳?quán)能是行政公訴權(quán)的核心，也是行政公訴權(quán)的動(dòng)力。它和職責(zé)共同構(gòu)成行政公訴權(quán)的第三個(gè)層次。行政公訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)對(duì)于侵害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的行政行為請(qǐng)求法院提供司法救濟(jì)并在訴訟中行使相應(yīng)權(quán)利的權(quán)力。公訴是現(xiàn)代各國(guó)檢察機(jī)關(guān)的基本職能。檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴不同于提起刑事訴訟，也不同于普通的行政訴訟。因?yàn)樗粌H僅是行政訴訟程序法和行政實(shí)體法的范疇，而且還廣泛地觸及檢察體制乃至司法制度的深層次變革。因此，檢察機(jī)關(guān)在行政公訴中享有哪些具體的權(quán)能職責(zé)，不僅僅是一個(gè)行政訴訟法的問(wèn)題，它還是一個(gè)關(guān)乎行政公訴權(quán)與其它國(guó)家權(quán)力的配置問(wèn)題。

綜上，原告資格表明行政公訴權(quán)可以或應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)機(jī)關(guān)或個(gè)人、團(tuán)體來(lái)行使，是現(xiàn)實(shí)的、個(gè)案的訴權(quán)，構(gòu)成了行政公訴權(quán)的第一個(gè)層次。行政公訴權(quán)客體是行政公訴權(quán)的行使范圍。行使范圍確定的是一般的、假設(shè)的、對(duì)事的訴權(quán)，構(gòu)成了行政公訴權(quán)的第二個(gè)層次。行政公訴權(quán)內(nèi)容是行政公訴權(quán)的權(quán)能職責(zé)配置，它們構(gòu)成了行政公訴權(quán)的第三個(gè)層次。在權(quán)力關(guān)系中，行政公訴權(quán)主體處于主動(dòng)地位，起主導(dǎo)作用，而行政公訴權(quán)客體只起輔助作用，居被動(dòng)地位，行政公訴權(quán)內(nèi)容是行政公訴權(quán)主體作用于行政公訴權(quán)客體的“物質(zhì)力”和“精神力”。原告資格、行使范圍是對(duì)行政公訴權(quán)的限制，但它們均沒(méi)有指明行政公訴權(quán)本身的具體內(nèi)容。相對(duì)于行政公訴權(quán)而言，行政公訴權(quán)內(nèi)容是各項(xiàng)具體權(quán)能和職責(zé)的總和。因此，原告資格、行使范圍、權(quán)能職責(zé)是行政公訴權(quán)的權(quán)力構(gòu)造，它們之間相互聯(lián)系、相互作用、缺一不可。

三、行政公訴權(quán)的基本特征

行政公訴權(quán)的基本特征是指行政公訴權(quán)各要素之間反映行政公訴權(quán)本質(zhì)的規(guī)定性，也是區(qū)別行政公訴權(quán)與其他相關(guān)權(quán)力的邏輯起點(diǎn)。與行政訴權(quán)相比，行政公訴權(quán)有其豐富的內(nèi)涵，也有其特有的理論品質(zhì)。

第一，行政公訴權(quán)是一種預(yù)防性訴權(quán)。由于行政公訴權(quán)客體是以不需要現(xiàn)實(shí)發(fā)生的公益損害為要件，因而它與預(yù)防性訴權(quán)具有相同之處。正是從預(yù)防性視角分析，行政公訴權(quán)與與預(yù)防性訴訟既有聯(lián)系又有區(qū)別。［11］傳統(tǒng)訴訟是以已發(fā)生的、現(xiàn)實(shí)的損害事實(shí)為依據(jù)，而行政公訴權(quán)客體則不一定要求損害事實(shí)的現(xiàn)實(shí)發(fā)生。因?yàn)橐坏﹪?guó)家利益或社會(huì)公共利益受到實(shí)際損害，不僅違法者難以有足夠的財(cái)力、物力來(lái)彌補(bǔ)損失，而且有很多損失是無(wú)法挽回的，如人的生命、健康。在現(xiàn)代型訴訟中，訴的利益涉及范圍較廣、訴訟結(jié)果影響較大，一旦造成現(xiàn)實(shí)損害，均難以彌補(bǔ)或無(wú)法彌補(bǔ)。比如，環(huán)境侵權(quán)對(duì)象的不特定性。因?yàn)樵V訟的提起不以發(fā)生實(shí)質(zhì)性的損害為要件，即對(duì)公益的侵害不需要現(xiàn)實(shí)地發(fā)生，只要一般理性人根據(jù)有關(guān)的情況合理地判斷某行政行為經(jīng)過(guò)一定時(shí)間或某條件成就后，將會(huì)給社會(huì)公益造成實(shí)際損害的，受害人就可申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)該不法行為提起行政公訴。

第二，行政公訴權(quán)是一種行政訴權(quán)。行政公訴權(quán)是一種特殊的行政訴權(quán)，即行政訴權(quán)的高級(jí)形態(tài)。行政公訴權(quán)是行政公訴的權(quán)力來(lái)源，因而訴訟性是行政公訴權(quán)的表現(xiàn)形式。相對(duì)于其他社會(huì)組織、團(tuán)體而言，檢察機(jī)關(guān)行使行政公訴權(quán)的獨(dú)立性和超脫性是不言而喻的。行政公訴權(quán)主要表現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)向人民法院訴請(qǐng)撤銷(xiāo)行政主體損害公益的行政違法行為、訴請(qǐng)行政主體查處損害公益的違法行為，以及訴請(qǐng)行政主體履行其他維護(hù)公共利益的職責(zé)等。作為一種法權(quán)，行政公訴權(quán)的行使要以法律有特別規(guī)定為前提。一是行使范圍的法定性。為維護(hù)國(guó)家或社會(huì)公共利益，檢察機(jī)關(guān)是基于法律監(jiān)督權(quán)而提起行政訴訟。從理論上講，檢察機(jī)關(guān)可以監(jiān)督全部行政違法案件，但事實(shí)上檢察機(jī)關(guān)只能就行政主體侵害國(guó)家或社會(huì)公共利益的的行為提起訴訟。二是行使條件的法定性。根據(jù)行政訴訟的功能，結(jié)合行政執(zhí)法的現(xiàn)狀，行政公訴權(quán)的行使范圍應(yīng)當(dāng)限制在涉及國(guó)家或社會(huì)公共利益的范圍之內(nèi)。三是程序運(yùn)作的法定性。行政公訴權(quán)如果缺乏程序法和實(shí)體法規(guī)制，勢(shì)必導(dǎo)致行政公訴權(quán)的濫用。因此，行政公訴權(quán)的啟動(dòng)必須依法運(yùn)作。

第三，行政公訴權(quán)是一種國(guó)家訴權(quán)。國(guó)家訴權(quán)是指國(guó)家將本應(yīng)屬于社會(huì)的訴權(quán)通過(guò)立法的形式確認(rèn)為國(guó)家壟斷的訴權(quán)。與其他國(guó)家權(quán)力一樣，行政公訴權(quán)是以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾。從訴權(quán)的來(lái)源看，行政公訴權(quán)是社會(huì)訴權(quán)發(fā)展到一定階段的特殊產(chǎn)物，也是國(guó)家訴權(quán)產(chǎn)生的標(biāo)志。在實(shí)質(zhì)意義上，行政公訴權(quán)是公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一，也是社會(huì)性與國(guó)家性的統(tǒng)一。正如有學(xué)者指出:“公訴權(quán)是一種國(guó)家權(quán)力，國(guó)家是公訴權(quán)的惟一主體，”［12］P10從權(quán)力的歸屬主體看，行政公訴權(quán)的專(zhuān)有性就是指行政公訴權(quán)只能屬于國(guó)家，只有國(guó)家才有權(quán)進(jìn)行公訴或放棄公訴。因?yàn)?，“?guó)家的公共意志是獨(dú)一無(wú)二的，而且必然是獨(dú)一無(wú)二的，這是一個(gè)絕對(duì)權(quán)力對(duì)每一個(gè)個(gè)人都是獨(dú)一無(wú)二的這種必然性所決定的另一特點(diǎn)。”［13］P13-14從權(quán)力的行使主體看，在多數(shù)國(guó)家，一般由檢察機(jī)關(guān)作為專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使行政公訴權(quán)。行政公訴權(quán)的這種屬性能夠使檢察機(jī)關(guān)適用統(tǒng)一的公訴標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。由檢察官依法行使公訴權(quán)，不僅能夠在公訴方面實(shí)現(xiàn)最大程度的公正性，避免陷入私人起訴可能產(chǎn)生的報(bào)復(fù)和濫訴的弊端，而且還可以在最大程度上保證起訴標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。［14］P12作為一種國(guó)家訴權(quán)，行政公訴權(quán)是以國(guó)家名義對(duì)行政主體侵害國(guó)家或社會(huì)公共利益的行政違法行為提交人民法院進(jìn)行審理。如果檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有對(duì)行政案件向人民法院提起公訴，那么人民法院也就無(wú)法審理該案件。

第四，行政公訴權(quán)是一種公益訴權(quán)。公益訴權(quán)是以維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的訴權(quán)。行政公訴權(quán)作為一種公益訴權(quán)，維護(hù)公益應(yīng)是其立足點(diǎn)。可見(jiàn)，行政公訴權(quán)是基于維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益而提起行政訴訟的國(guó)家訴權(quán)，因而它具有明顯的公益性，這主要表現(xiàn)在:一是訴訟目的的公益性。行政公訴權(quán)的目的自始至終在于維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，確保行政法律的正確統(tǒng)一實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)行政法律秩序。二是訴訟主體的公益性。行政公訴權(quán)主體必須是國(guó)家和社會(huì)公共利益的忠實(shí)代表，有一定的職權(quán)、組織機(jī)構(gòu)和人員配備，能夠獨(dú)立公正地履行訴訟職能。在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)自誕生以來(lái)就是公共利益的化身，它從來(lái)就沒(méi)有自己的特殊利益。因而，檢察機(jī)關(guān)作為行政公訴權(quán)主體具有天然的公益性。三是訴的利益的公益性。檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴的目的的是為了保護(hù)公共利益免受行政違法行為的侵害，因而行政公訴權(quán)客體主要限于國(guó)家或社會(huì)公共利益是否被行政違法行為所侵害。因此，行政公訴權(quán)的對(duì)象只能是以侵害或危及國(guó)家或社會(huì)公共利益以及不特定多數(shù)人的合法權(quán)益的行政違法行為或事實(shí)行為。

第五，行政公訴權(quán)是一種程序性權(quán)力。在一般情況下，行政公訴權(quán)是一種單純的程序性權(quán)力(在特定情況下，行政公訴權(quán)也可是一種實(shí)體權(quán)力，但總體來(lái)說(shuō)，行政公訴權(quán)是一種程序性權(quán)力)。相比之下，無(wú)論是審判權(quán)還是行政權(quán)，都具有一種“處置性”特征，即這些權(quán)力能夠改變實(shí)體的社會(huì)關(guān)系。［15］P89從權(quán)力效力看，行政公訴權(quán)是一種司法請(qǐng)求權(quán)，它主要反映公訴機(jī)關(guān)對(duì)審判機(jī)關(guān)的一種司法請(qǐng)求，能夠引起審判的意義，具有非終局性的程序性特點(diǎn)。因而，程序性是行政公訴權(quán)的根基，即行政公訴權(quán)是一種程序性權(quán)力，而不是一種實(shí)體處分權(quán)。審判活動(dòng)是一種中立的活動(dòng)，它以當(dāng)事人的訴權(quán)與法院的審判權(quán)相結(jié)合為基礎(chǔ)。顯然，在行政公訴案件審理中，行政公訴權(quán)就相當(dāng)于當(dāng)事人的訴權(quán)。作為一項(xiàng)程序性權(quán)力，行政公訴權(quán)以提起公訴為首要表現(xiàn)形式。在必要時(shí)，行政公訴權(quán)可以對(duì)不具備提起公訴條件的案件行使不起訴權(quán)，這是由國(guó)家訴權(quán)的本質(zhì)特征所決定的。盡管如此，這些權(quán)力的行使并不是實(shí)體處分權(quán)，它的終局性處置均需訴訟后由法院最終裁判，因而行政公訴權(quán)的首要功能在于啟動(dòng)行政公訴程序。可見(jiàn)，行政公訴權(quán)是以國(guó)家審判權(quán)為后盾來(lái)解決行政糾紛的。而行政審判權(quán)的啟動(dòng)則是以行政公訴權(quán)為前提條件的。

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