李一中，聶資鈍

(益陽市人民檢察院，湖南 益陽 413000)

職務(wù)犯罪偵查一體化，是目前操作性最強、應(yīng)用最廣、效果最佳的機制。它以檢察一體為理論基礎(chǔ)，體現(xiàn)了上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級檢察院的憲法原則，符合職務(wù)犯罪偵查工作的自身規(guī)律，在實戰(zhàn)中得到廣泛運用。［1］職務(wù)犯罪偵查一體化機制作為一種實踐創(chuàng)新的成果始于上個世紀末。1999年11月《關(guān)于檢察機關(guān)反貪污賄賂工作若干問題的決定》第12條和第13條的規(guī)定，最早涉及職務(wù)犯罪偵查一體化。2000年5月《關(guān)于加強瀆職侵權(quán)檢察工作的決定》，職務(wù)犯罪偵查一體化機制初顯雛形。2002年5月，在全國檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作會議上正式提出職務(wù)犯罪偵查一體化。2005年9月8日，最高人民檢察院反貪總局召開的檢察機關(guān)反貪部門第六次偵查工作會議明確提出，實行偵查一體化，就是要運用以省院為指導(dǎo)，以市院為主體，以區(qū)院為基礎(chǔ)的偵查辦案模式，通過整合偵查資源配置，形成縱向指揮有力、橫向協(xié)作緊密、運轉(zhuǎn)高效有序的偵查運行機制，發(fā)揮檢察機關(guān)的整體效能，以此推動反貪偵查工作健康發(fā)展。2006年起，最高人民檢察院決定全國推廣職務(wù)犯罪偵查一體化。

目前，學(xué)術(shù)界對職務(wù)犯罪偵查一體化機制研究略顯不足。如檢察機關(guān)在人、財、物等方面還沒有一體化。而這一研究的不足，將影響我們打擊職務(wù)犯罪，筆者愿作些初步思考，期望能拋磚引玉，對司法理論和實務(wù)的完善有所裨益。

一、職務(wù)犯罪偵查一體化機制運行中存在的主要問題及分析

職務(wù)犯罪偵查一體化是針對越來越復(fù)雜的職務(wù)犯罪情況，推出的偵查工作創(chuàng)新，但該項機制還處在探索階段，是在現(xiàn)行憲法和人民檢察院組織法規(guī)定的制度內(nèi)創(chuàng)新，因此在運行中還存在一些問題，尚待完善。

(一)領(lǐng)導(dǎo)體制沒有理順

我國憲法和人民檢察院組織法明確規(guī)定:上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院。這一點與審判機關(guān)上級法院監(jiān)督下級法院體制完全不同。而實踐中檢察機關(guān)實行的是地方黨委領(lǐng)導(dǎo)為主，上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)為輔的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。而上級院領(lǐng)導(dǎo)的范圍、方式和程序等在法律上均未做出詳細的規(guī)定，由于檢察機關(guān)的上下領(lǐng)導(dǎo)體制沒有理順，一定程度上影響職務(wù)犯罪偵查一體化最大限度發(fā)揮作用。

(二)人、財、物沒有統(tǒng)一管理

目前檢察機關(guān)實行的是以地方黨委領(lǐng)導(dǎo)為主、上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)為輔的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，在人事方面，上級檢察院處于協(xié)管地位。檢察長、副檢察長的提名是由同級黨委報人選，再與上級檢察院協(xié)商，如雙方意見不同，副檢察長由地方黨委決定，檢察長由上級組織部門決定，再由地方人大選舉或任命;中層干部的任免由本院黨組報地方黨委政法委審批后行文。檢察委員會委員、檢察員由檢察長報地方人大常委會任命。在財、物方面，檢察機關(guān)的工資、辦公經(jīng)費等開支均由地方財政撥款，由于各級財政收入不同，各地檢察機關(guān)的經(jīng)費而呈現(xiàn)很大的差別，甚至一個城市不同區(qū)差別也很大。有的地方往往由于財力不足、經(jīng)費緊張等原因，對應(yīng)撥的款項規(guī)定由檢察機關(guān)追贓后返還，甚至規(guī)定查辦當?shù)匕讣环颠€，查辦外地案件全額返還。有的地方政府還安排檢察機關(guān)參加招商引資、拆遷等非職務(wù)活動，這些都使職務(wù)犯罪偵查權(quán)難以獨立行使。由于上級檢察院對下級院的人、財、物無法有效管理，管人與管事相脫節(jié)，難以形成政令暢通、指揮有力的偵查機制。

(三)偵查權(quán)行使沒有完全一體化

雖然職務(wù)犯罪偵查一體化是目前能夠一定程度上避開干擾，最大限度獨立辦案的良好機制，但由于有些規(guī)定不夠完善，弱化了該機制的行使。查辦要案的黨內(nèi)請示報告制度是為了加強黨的領(lǐng)導(dǎo)而制定，實踐中也很好地發(fā)揮了在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展職務(wù)犯罪偵查工作。由于該規(guī)定不夠詳細，各地執(zhí)行中有擴大化趨勢，有的檢察院把案件線索也報當?shù)攸h委審批，地方黨委不批，就無法開展初查，匯報對象方面有的檢察院向黨委一把手匯報，有的向政法委書記匯報，有的向紀委書記匯報。如初查、立案檢察機關(guān)意見與黨委主要負責同志意見不一致，該如何處理?該規(guī)定也沒有明確。

總之，現(xiàn)行的職務(wù)犯罪偵查權(quán)權(quán)的行使與嚴峻的職務(wù)犯罪局面有不相適應(yīng)之處。為了保證檢察機關(guān)依法獨立行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)，改革勢在必行。

二、完善檢察機關(guān)在人、財、物管理一體化方面的法律思考

為使職務(wù)犯罪偵查一體得到健康運行，上下級檢察院之間就必須在人、財、物等方面垂直一體。筆者認為，某些國家檢察一體化模式可以值得我們借鑒。

(一)垂直領(lǐng)導(dǎo)，檢察機關(guān)體制改革的新思路

從各國(地區(qū))職務(wù)犯罪偵查機構(gòu)的設(shè)置情況看，主要有兩種類型：一是設(shè)立由行政首長負責的獨立機構(gòu)，如香港廉政公署、新加坡反貪污調(diào)查局等，將職務(wù)犯罪偵查權(quán)歸屬于行政權(quán)，但在職責權(quán)限和業(yè)務(wù)運作上又具有較大的獨立性，帶有較濃厚的司法色彩;二是設(shè)立在檢察機關(guān)內(nèi)的偵查機構(gòu)，如日本、韓國等大陸法系國家，肯定職務(wù)犯罪偵查權(quán)的司法屬性，融偵查與監(jiān)督于一體，便于行使檢察職權(quán)。但無論哪種類型，職務(wù)犯罪偵查機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性都是不爭的事實。各國反貪污賄賂的實踐證明，在反貪污斗爭中取得成功的偵查機關(guān)都有一個共同的特點：國家和地區(qū)的權(quán)力核心在哪里，反貪污賄賂機關(guān)就直接從屬于哪里。只有這樣，才能保證偵查機關(guān)查辦貪污賄賂等職務(wù)犯罪的獨立性和有效性。［2］

從國外職務(wù)犯罪偵查機關(guān)設(shè)置可以看出，都是從中央到地方統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，偵查權(quán)直屬中央，這一點我們可以學(xué)習(xí)。為更好排除地方保護主義，職務(wù)犯罪偵查一體化迫切需要建立一個從上至下統(tǒng)一，只對上級負責，不對其他機關(guān)負責的機制，垂直領(lǐng)導(dǎo)是維護國家法制統(tǒng)一的必要保證，也并不會削弱黨對檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，最高人民檢察院黨組接受中央的領(lǐng)導(dǎo)，上級檢察院黨組領(lǐng)導(dǎo)下級檢察院黨組。根據(jù)目前實際，可以分兩步走。先對省以下檢察機關(guān)取消雙重領(lǐng)導(dǎo)，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，省檢察院接受省委和最高人民檢察院雙重領(lǐng)導(dǎo)，市、縣檢察機關(guān)收歸省檢察院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，不受地方干涉。待時機成熟，再由最高人民檢察院對全國各級人民檢察院垂直領(lǐng)導(dǎo)，最高人民檢察院接受黨中央領(lǐng)導(dǎo)，向全國人大匯報工作，地方各級人民檢察院只接受上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)。要實現(xiàn)垂直領(lǐng)導(dǎo)，就必須對現(xiàn)有政治體制實施改革，先修改憲法，明確檢察機關(guān)新領(lǐng)導(dǎo)體制，再按照憲法的相關(guān)精神和原則，修改人民檢察院組織法，明確規(guī)定上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的范圍、權(quán)限、程序、方式、后果，保證檢察權(quán)的統(tǒng)一正確行使。

在人事方面，改變地方檢察長、副檢察長由同級黨委推薦，同級人大及其常委會選舉任命的做法，省以下檢察院檢察長、副檢察長，由上級院檢察長提名，呈報省檢察院提請省人大任命。檢察委員會委員、檢察員由本院檢察長提名呈報省檢察院提請省人大常委會任命，中層干部由本院黨組決定后報上一級人民檢察院備案。

在經(jīng)費、裝備保障方面，可以借鑒英國檢察機關(guān)的財政保障機制，為偵查一體化提供有力的物質(zhì)保障。英國檢察系統(tǒng)實行財政獨立，檢察機關(guān)經(jīng)費獨立預(yù)算，這就使檢察機構(gòu)完全擺脫了地方當局的控制和影響。筆者認為，在財政方面，檢察機關(guān)應(yīng)實行全省統(tǒng)一的獨立預(yù)算，每年由省人民檢察院根據(jù)各級檢察機關(guān)的實際需要制定行政經(jīng)費、辦案經(jīng)費、裝備經(jīng)費等一切應(yīng)支出費用財政預(yù)算，提交省人民代表大會或其常務(wù)委員會審議，經(jīng)審查批準后的財政預(yù)算，由中央財政全額劃撥，將檢察經(jīng)費從地方財政分離出來，以經(jīng)濟獨立推動偵查一體化。［3］

健全上下級檢察機關(guān)請示報告制度。不但下級檢察院要定期向上級檢察院報告工作，上級檢察院的工作情況也要定期向下級檢察院通報，聽取下級檢察院的意見，以使上下級檢察機關(guān)形成有機統(tǒng)一的整體。［4］

(二)黨內(nèi)請示報告制度的完善

黨內(nèi)請示報告制度對于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展反腐很有必要。偵查一體化也是為了更好地打擊職務(wù)犯罪，必須堅持黨委的領(lǐng)導(dǎo)以及紀委的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督制約。黨內(nèi)請示報告可從以下幾方面完善和規(guī)范。

第一，明確請示報告的范圍、對象、程序、要求等，避免隨意擴大請示報告的范圍和對象，保障檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)。

第二，對交辦的案件，上級人民檢察院要做到及時向同級黨委報告;對提辦、指定管轄的案件，上級人民檢察院要向有關(guān)地方黨委通報情況;對工作中的有關(guān)部署和安排，必要時要酌情向紀委和有關(guān)部門通報，接受紀委的組織協(xié)調(diào)和有關(guān)部門的監(jiān)督制約。

第三，對主要事實證據(jù)有重大分歧的案件不要交由黨委討論決定，交由黨委討論只能給黨委增加困難，造成不必要的麻煩，也無助于案件的解決。黨委對立案偵查有異議的，同級檢察機關(guān)應(yīng)當及時將情況報告上一級人民檢察院。上一級人民檢察院及時對查案工作進行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。對不需要立案的要案線索，人民檢察院初查后可自行決定初查終結(jié)，無須向黨委請示。［5］

第四，對要案的偵查，檢察機關(guān)應(yīng)在立案、逮捕、審查起訴、判決后將有關(guān)材料上報地方黨委備案審查。［6］

［1］王振川．深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀，推動職務(wù)犯罪偵查工作平穩(wěn)健康發(fā)展［DE/OL］．http：//www．rmjcw．cn/zg/200904/t20090407_203320．html

［2］何向南．試論完善職務(wù)犯罪偵查權(quán)的配置與運行［J］．貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2008，(1)．

［3］王祺國，劉周．職務(wù)犯罪偵查一體化問題研究［J］．河北法學(xué)，2005，(10)．

［4］劉元成．談如何完善上下級檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制［DE/OL］．http：//www．hl．jcy．gov．cn/detail．cfm?newsid=228D4A902EF9＆id=218C418539EDFDDD0EC4FB F3473C86D9C4DD13FF

［5］彭運生．淺析查辦職務(wù)犯罪要案黨內(nèi)請示報告制度［DE/OL］． http：//www．chinalawedu．com/news/16900/173/2004/12/ma99418293415121400215904_145681．htm

［6］試論職務(wù)犯罪“偵查一體化”建設(shè)［DE/OL］．http：//www．yunxian．jcy．gov．cn/fazhi1．a(chǎn)sp?id=56