吳祝平

(黃岡職業(yè)技術學院高教所和學報編輯部，湖北黃岡438002)

一、我國高校決策權力結構

國內(nèi)學者對我國高校決策權力結構的研究，主要集中在行政權力與學術權力的關系上。但事實上，我國高校內(nèi)部的基本權力除了包含行政權力、學術權力外，還有民主監(jiān)督權力，以及獨具特色也是影響力最強的政治權力(或稱政黨權力)。

(一)我國高校決策權力法律法規(guī)文本考察

新中國建立60多年來，我國高校領導體制先后經(jīng)歷了校務委員會制(1949－1950年)、校長負責制(1950－1956年)、黨委領導下的校務委員會負責制(1956－1961年)、黨委領導下的以校長為首的校務委員會負責制(1961－1966年)、黨的一元化領導下“革命委員會”制(1966－1976年)、黨委領導下的校長分工負責制(1977－1985年)、部分高校試行校長負責制(1985－1989年)等7種不同階段。1989年以來，高等學校開始推行黨委領導下的校長負責制，在多年實踐的基礎上，1996年中共中央發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》(2010年作了修訂，以下簡稱《高校組織工作條例》)，明確規(guī)定高等學校實行黨委領導下的校長負責制，1998年這種領導體制被載入了《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高教法》)，以法律的形式正式固定下來［1］。

《高教法》第39條規(guī)定，黨委“按照中國共產(chǎn)黨章程和有關規(guī)定，統(tǒng)一領導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權，負責執(zhí)行中國共產(chǎn)黨的路線、方針、政策，堅持社會主義辦學方向，領導學校的思想政治工作和德育工作，討論決定學校內(nèi)部組織機構的設置和內(nèi)部組織機構負責人人選，討論決定學校的改革、發(fā)展和基本管理制度等重大事項，保證以培養(yǎng)人才為中心的各項任務的完成?！薄陡咝＝M織工作條例》第10條規(guī)定“高等學校黨的委員會按照黨委領導下的校長負責制，發(fā)揮領導核心作用”，并明確了黨委的主要職責(共八項)。

《高教法》第30條明確校長為高校的法定代表人。第41條規(guī)定，校長“全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作”，明確了校長行使的職權(共六項)。并規(guī)定高校的校長辦公會或校務會議負責處理有關事項。

《高教法》第42條規(guī)定學術委員會的權責主要是“審議學科、專業(yè)的設置，教學、科學研究計劃方案，評定教學、科學研究成果等有關學術事項”。

《高教法》第43條規(guī)定“通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護教職工合法權益”?！陡咝＝M織工作條例》第33條規(guī)定，黨委“領導教職工代表大會，支持教職工代表大會正確行使職權，在參與學校的民主管理和民主監(jiān)督、維護教職工的合法權益等方面發(fā)揮積極作用”。

以上法律法規(guī)文本考察說明，從制度設計的角度看，我國公辦高校內(nèi)部主要有黨委、校長及校長辦公會、學術委員會、教職工代表大會(以下簡稱“教代會”)四種權力主體。它們共同構成了一種“決策——執(zhí)行——審議及監(jiān)督”的權力結構關系。黨委是最高決策權力機構，校長及校長辦公會是最高決策執(zhí)行權力主體，學術委員會和教代會則是審議咨詢和民主監(jiān)督權力機構［2］2。

(二)高校決策權力結構的歷史考察

回顧人類“大學”發(fā)展的歷史，可以發(fā)現(xiàn)大學實際上是由學生們首創(chuàng)的。世界第一所大學是意大利的博洛尼亞大學(University of Bologna)，誕生于1088年，那是歐洲中世紀最黑暗的時刻，猶如黎明前。當時博洛尼亞聚集了一些對羅馬法感興趣的學者，于是歐洲各地的學子慕名前來，大家集資雇請這些學者為他們上課。為了讓求學過程更加有序，他們結成了同鄉(xiāng)會等組織，各同鄉(xiāng)會又聯(lián)合起來成為“大學”，選出自己的校長，與外部試圖控制他們的宗教和世俗權威進行斗爭和斡旋。后來教師們也成立了“博士協(xié)會”，與學生組織協(xié)商學校事務，共同守護學校成長。

歐洲中世紀大學的另一個傳統(tǒng)始于法國巴黎，13世紀初開始的巴黎大學是由教師創(chuàng)立和管理，校長也是由教師選舉產(chǎn)生，運作資金主要來自官方。以上兩個大學的模式后來被很多歐洲大學模仿和復制，但這兩種由某一個利益團體為主導的方式有其明顯的缺點，也就是過分關注一個群體的利益，因此不利于大學的長久發(fā)展。于是有的學校綜合了這兩種模式，由教師、學生和其他相關方面共同管理學校，例如稍后創(chuàng)立的牛津大學就是由教長、學生同鄉(xiāng)會和教師協(xié)會共同管理的學校。

由于世俗君權的日益強大和政府權力對大學的直接干預與控制，西方近代大學的內(nèi)部權力主體發(fā)生了很大的變化。大學內(nèi)部權力結構科層化;教師失去了參與選舉校長、宗教儀式甚至學校典禮的權力;校長不再是由教師群體選舉產(chǎn)生，而是由政府任命并主要受政府權力約束監(jiān)督;學生沒有了參與管理的權力［2］70。

目前運作成效最好的美國大學管理模式既傳承了歐洲中世紀大學的基因，也有很多自己的創(chuàng)新。比如，將“治學”和“治校”的責任分開，前者由教授們主導從而保障了學術自由和質(zhì)量。而學校管理由校董會和校長等管理人員承擔，以校友為主要力量的校董會為學校的運作和發(fā)展提供源源不斷的財力，也盡可能超脫短期利益，在激烈的大學競爭中把握學校的核心價值，而校長領導的專業(yè)團隊則保證了學校的日常運作和短期目標的實現(xiàn)［3］。

可見，西方國家高校決策權力結構中最早出現(xiàn)的主導權力是學生權力，繼而被教師權力取而代之;近代大學決策權力開始出現(xiàn)“行政－學術”二重性權力結構;現(xiàn)代大學決策權力則呈現(xiàn)以社會約束權力機制主導的“共同治理”特征。

與西方高校不同，自建立現(xiàn)代大學以來，行政控權下的“權力約束權力”機制是我國公立高校內(nèi)部最主要的權力約束機制。京師大學堂是第一所由中央政府建立的國立綜合性大學，其內(nèi)部權力關系具有自上而下授權委托和行政控權下的“政教合一”特點。主要表現(xiàn)為校內(nèi)的主要行政人員由清廷垂直任命，且層層授權、頂層控權;校長等重要行政人員非職業(yè)化，他們基本是政府行政人員的兼職行為，其主要社會身份不是大學校長和職員［2］107。在西南聯(lián)合大學和蔡元培主政時期的北京大學，曾出現(xiàn)過“教授治?！钡刃问降膶W術權力主導機制，但這顯然不是當時高校主流的權力約束機制。

如前所述，新中國成立以來我國高校內(nèi)部權力運行體制機制經(jīng)歷多次變化。其中“校長負責制”和“黨委領導下的校長負責制/校務委員會負責制”是最主要的兩種權力運行機制。目前，在高校內(nèi)部增設以校友為主體構成的董事會或由政府、行業(yè)、企業(yè)參與的理事會的做法，可以視為對“黨委領導、校長負責”的高校權力運行機制的補充和完善。

(三)討論與小結

1.我國高校決策權力的構成

參與(或影響)我國高校決策的權力究竟應當由哪些方面構成?學術界有一元論到多元論的各種不同觀點。筆者認為，由于決策權力可以進一步分解為監(jiān)督權、審議權、咨詢權、決定權等等，下列權力均在不同程度上介入我國高校決策，呈現(xiàn)一元主導、多元參與的決策結構。

(1)政治權力(政黨權力)。權力主體為黨委及其領導下的各級黨組織。高校的政治權力主要來源于執(zhí)政黨權力，是國家權力對大學的影響和控制。

(2)行政權力。權力主體為以校長為首的行政系統(tǒng)。行政權力主要來源于政府的授權委托，通過科層制的行政系統(tǒng)，突出下級服從上級，具有整體性和層級性;通過法律、政策、指示、指令等自上而下貫徹執(zhí)行，具有一定的強制性。

(3)學術權力。權力主體為由教授、副教授等學者組成的學術組織系統(tǒng)。高校的學術權力不是外部賦予的，而是高校內(nèi)在邏輯的客觀要求，也是大學本質(zhì)特性的外化;主要依靠學者自身的權威產(chǎn)生影響，運行方式是自下而上的。

(4)民主權力。權力主體為以教代會、學生代表大會(以下簡稱學代會)為代表的社群系統(tǒng)。民主權力基于學校內(nèi)部利益相關者集體式的權利訴求，包括知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，以及與其切身利益密切相關事項的決定權［4］。

(5)社會權力。權力主體為董事會或理事會。社會權力基于社會利益相關者參與高校決策的權利訴求。其權力定位尚無明確的法律規(guī)定。

2.我國高校決策權力結構關系

在上述高校決策權力中，哪種權力應當起主導作用?這是一個頗具爭議的問題，學術界素有“校長治?！保?］“專家治校”［6］“教授治?！保?］之說;高校引入董事會(或理事會)制度后，也出現(xiàn)了董事會主導決策的觀點［8］。如前所述，西方國家高校決策權力結構在不同歷史時期不斷演變，并不是一成不變的。筆者認為，究竟哪種權力應在高校決策過程中居主導地位是由不同國家不同時期的社會環(huán)境決定的。我國高校決策權力結構不應當也不可能全盤照搬西方模式。實際上，中國高層對此問題的認識也是根據(jù)不同時期的具體情況不斷探索、不斷深化的。如，1958年9月中共中央、國務院《關于教育工作的指示》以“一長制容易脫離黨的領導，所以是不妥當?shù)摹睘橛?，否定了校長負責制，要求高校實行“黨委領導下的校務委員會負責制”。盡管1985年5月《中共中央關于教育體制改革的決定》曾明確將“黨政分開”作為高校權力運行原則，并在要求高校試行“校長負責制”。但最終還是在1989年確定推行黨委領導下的校長負責制［2］92，是符合中國國情的，具有鮮明的中國特色。與西方國家實行競爭性政黨制度不同，中國共產(chǎn)黨在中國長期執(zhí)政，這就形成了中國決策體制的基本特征是黨在決策體制中居于領導地位。這意味著黨組織與其他決策行為主體之間不是平行、并列的關系，而是領導與被領導的關系［9］。同理，黨委在我國高校決策體系中擁有最高決策權力。

至此，可以得出一個簡短的結論:我國高校決策權力結構關系的完整表述應為“黨委領導、校長負責、教授治學、民主監(jiān)督”。當然，這可能只是一種理想的狀態(tài)，在實際運行過程中會出現(xiàn)諸多的矛盾和問題。為此，必須建立和完善相應的決策權力約束機制。

二、我國高校決策權力運行的主要問題

一是權力高度集中。高校決策主要由黨委會、校長辦公會作出;絕大多數(shù)高校黨委會與校長辦公會的成員基本一致，導致政治權力、行政權力、學術權力，乃至決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權集于一身。

二是行政權力與學術權力關系失衡。行政權力和學術權力的界限模糊，以行政權力干預或取代學術權力的現(xiàn)象普遍存在;學術委員會僅僅發(fā)揮審議作用，并不真正具有本應具有的學術決策權力，對行政權力也缺乏約束監(jiān)督的權力。

三是民主權力保障不力。法律法規(guī)授予教代會、學代會的權力沒有得到應有的保障，使其難以獨立自主地開展工作;教師學術自由、學生學習自由的權力更缺乏制度保障。其中構成高校決策權力起源的學生權力，在我國目前高校決策權力結構中幾乎消失。

四是缺乏程序制衡。在我國高校決策權力運行中缺乏程序觀念和程序意識，各項制度普遍缺乏明確的制度程序，更缺乏對自由裁量權、決策后果、決策公開透明等方面的約束機制。

三、完善我國高校決策權力約束機制

(一)合理配置決策權，實現(xiàn)決策主體多元化

當前主要是要明確劃分各決策權力主體的職權范圍。首先要在保持黨委在決策結構中領導地位的前提下，注重決策權力的橫向劃分，按照黨委與行政系統(tǒng)的不同職能，對決策權力進行合理分工并使之法律化、制度化，改變“黨政不分”、“以黨代政”、黨包攬一切的狀況。江蘇省委組織部、省委教育工委聯(lián)合頒發(fā)的《江蘇省高等學校貫徹黨委領導下的校長負責制的若干規(guī)定》，細化了黨委、書記和校長的職責，規(guī)范了黨委全委會、黨委常委會和校長辦公會的議事規(guī)則，并明確提出了“黨委領導重在決策，校長負責重在執(zhí)行”的基本定位。這一經(jīng)驗值得借鑒。

其次要明確行政權力與學術權力的邊界。最近出臺的《高等學校學術委員會規(guī)程》明確規(guī)定學術委員會擁有下列事務的審議(決定)權:學科、專業(yè)及教師隊伍建設規(guī)劃，以及科學研究、對外學術交流合作等重大學術規(guī)劃;自主設置或者申請設置學科專業(yè);學術機構設置方案，交叉學科、跨學科協(xié)同創(chuàng)新機制的建設方案、學科資源的配置方案;教學科研成果、人才培養(yǎng)質(zhì)量的評價標準及考核辦法;學位授予標準及細則，學歷教育的培養(yǎng)標準、教學計劃方案、招生的標準與辦法;學校教師職務聘任的學術標準與辦法;學術評價、爭議處理規(guī)則，學術道德規(guī)范;學術委員會專門委員會組織規(guī)程，學術分委員會章程。擁有以下事項的學術評價權:學校教學、科學研究成果和獎勵，對外推薦教學、科學研究成果獎;高層次人才引進崗位人選、名譽(客座)教授聘任人選，推薦國內(nèi)外重要學術組織的任職人選、人才選拔培養(yǎng)計劃人選;自主設立各類學術、科研基金、科研項目以及教學、科研獎項等。擁有下列決策咨詢權:制訂與學術事務相關的全局性、重大發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略;學校預算決算中教學、科研經(jīng)費的安排和分配及使用;教學、科研重大項目的申報及資金的分配使用;開展中外合作辦學、赴境外辦學，對外開展重大項目合作。擁有學術糾紛裁決權，以及對學術不端行為的調(diào)查、復議、聽證和處理權。

(二)健全決策制度，實現(xiàn)決策權力運行規(guī)范化

黨的十八大報告指出“堅持用制度管權、管事、管人”，習近平同志反復強調(diào)“把權力關進制度的籠子里”。根據(jù)我國高校當前的具體情況，應重點考慮以下方面問題:

一是制訂高校章程。高校章程是高校的憲法、辦學的依據(jù)，也是約束高校決策的根本大法?！陡叩葘W校章程制定暫行辦法》明確要求高校章程應當明確基本規(guī)則、決策程序與監(jiān)督機制的事項包括:開展教學活動、科學研究、技術開發(fā)和社會服務;設置和調(diào)整學科、專業(yè);制訂招生方案及選拔學生的條件、標準、辦法和程序;制訂和實施學校規(guī)劃;設置教學、科研及行政職能部門;確定內(nèi)部收入分配原則;招聘、管理和使用人才;學校財產(chǎn)和經(jīng)費的使用與管理。應當健全黨委領導下的校長負責制的具體實施規(guī)則，規(guī)范黨委集體領導的議事規(guī)則、決策程序。應當明確校長的職權范圍;規(guī)范校長辦公會或者校務會議的組成、職責、議事規(guī)則。應當明確學術組織的組成原則、負責人產(chǎn)生機制、運行規(guī)則與監(jiān)督機制。應當明確教代會、學代會的地位作用、職責權限、組成與負責人產(chǎn)生規(guī)則，以及議事程序。應當明確保障和提高教育教學質(zhì)量的原則與制度，規(guī)定對學科、專業(yè)、課程以及教學、科研的水平與質(zhì)量進行評價、考核的基本規(guī)則。應當健全教師、學生權益的救濟機制，明確其權利義務;明確受理教師、學生申訴的機構與程序。對自主設置的校務委員會、教授委員會、校友會等組織機構，應當明確其地位、宗旨以及基本的組織與議事規(guī)則;自主設置理事會或董事會的，應當明確其地位作用、組成和議事規(guī)則。

二是落實“三重一大”決策制度。黨中央明確要求“三重一大”事項(重大決策、重要人事任免、重大項目安排、大額度資金使用)必須由領導班子集體作出決定。教育部《關于進一步推進直屬高校貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》，也要求高校健全民主決策機制，規(guī)范集體決策程序，強化監(jiān)督檢查措施，加大責任追究力度，并明確規(guī)定了高?！叭匾淮蟆钡闹饕秶?、“三重一大”決策的基本程序和保障機制(包括決策回避制度、決策公開與查詢制度、決策報告制度和執(zhí)行決策的督查制度、決策考核評估制度、決策責任追究制度等)。

(三)規(guī)范決策程序，保障決策科學化

程序化的決策機制是保證決策民主和決策科學的必要條件。高校決策權力運行程序約束主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

一是重大問題議事規(guī)則的制訂。在我國高校的決策制度中，通常沒有明確規(guī)定決策程序?；蛘唠m然作了規(guī)定，但在執(zhí)行過程中又沒有引起重視。沒有一套嚴格的決策程序，決策的正確性無從檢驗，作出的決策仍然是經(jīng)驗決策，談不上科學決策。真正的科學決策一定要遵循“議題提出——問題澄清——目標界定——備選方案收集——方案結果評估——最佳方案選擇”的基本程序，并且對每個環(huán)節(jié)的程序都要作出明確、詳細的規(guī)定。

二是自由裁量權行使規(guī)則的制訂。在高校運行過程中會碰到大量偶發(fā)性問題，如不及時處理將會嚴重影響高校的發(fā)展和穩(wěn)定，但對這些問題的決策又難以按正常程序進行，賦予主要負責人一定的自由裁量權是必要的。問題是自由裁量權在運行過程中，由于決定靈活性強、對決策者約束小，容易造成隱蔽性的違法。所以，對自由裁量權的行使必須要形成一定的規(guī)則。

(四)發(fā)揮權利制衡作用，保障決策民主化

無論是行政權力的行使，還是學術權力的行使，都必須保障利益相關者的民主權力，并以利益相關者的權利約束決策權力。這種決策過程的民主，可以分為自上而下和自下而上兩種類型［10］。高校權力運行中，以權利約束權力，可以從以下幾個方面著手:

自上而下的過程，是學校主動公布有關信息，啟動民主過程，這包括校務公開和決策過程中的征求意見環(huán)節(jié)。要通過建立校務公開制度，使權力的運行透明。發(fā)揮權利在決策過程中的制衡作用，關鍵在于依法保障利益相關者的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。其中首要的是知情權。與此相關聯(lián)的是要建立決策后果約束制度。教職工、學生一般很難看到完整的決策過程，但對決策的后果卻常常有切身感受。因此，考察一項制度成敗與否、權力運行得當與否、決策失誤與否，必須要看其后果。實施后果約束要建立健全對領導干部的監(jiān)督檢查、考核、獎懲、責任追究制度。

自下而上的過程，比較常見的渠道是教代會、學代會。在強大的公共權力面前，任何個體單一的權利都難以形成有效的約束，必須借助于一定的組織形式。教代會、學代會是法定的社群組織，教代會、學代會制度理應成為以權利約束權力的基本形式。但目前在我國高校決策權力運行中，教代會、學代會權力弱化現(xiàn)象十分嚴重。因此，必須完善教代會、學代會的組織結構和運行方式，使其真正發(fā)揮以權利約束權力的強大作用。

此外，針對辦學主體多元化的特點，高校要創(chuàng)新辦學體制機制，聯(lián)合所在地政府、行業(yè)、企業(yè)、社區(qū)、相關學校等合作辦學者成立學校理事會，加強學校與社會互動聯(lián)系，建立社會監(jiān)督與支持學校發(fā)展的長效機制。在現(xiàn)有的高校領導體制和法律框架下，為減少改革阻力，建議理事會首先定位于黨政的輔助決策機構，主要為高校發(fā)展規(guī)劃制定、重要政策出臺、重大改革項目開展提供咨詢和論證意見。理事會運作穩(wěn)定后，再逐漸增加理事會的決策功能，特別是涉及高職院校辦學定位、發(fā)展規(guī)劃乃至重要人事任命等方面的決策權和建議權［11］。

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［2］張曉冬.高等學校內(nèi)部權力制約機制研究［D］.武漢:華中科技大學，2013.

［3］董潔林.校友治校:大學改革的方向?［EB/OL］.(2014－03－11)［2014－4－15］http://cn.wsj.com/gb/20140311/DJL072557.asp.

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［5］張愛淑，丁三青.澳大利亞高校內(nèi)部管理體制及其運行機制——以斯文本科技大學為例［J］.煤炭高等教育，2008，26(3):74－77.

［6］劉龍洲，廖志鵬.論現(xiàn)代大學制度下我國高校內(nèi)部管理體系的構架［J］.湖南工業(yè)大學學報(社會科學版)，2009，14(3):129－130.

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［9］周光輝.當代中國決策體制的形成與變革［J］.中國社會科學，2011(3).

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［11］何萬一.公辦高職內(nèi)部治理結構改革的路徑選擇［N］.中國教育報，2013－09－17(5).