蘇惠斯

摘 要：“省直管縣“財政體制是近年學(xué)術(shù)界研究的重點領(lǐng)域。本文選取核心期刊的相關(guān)文獻(xiàn)，對相關(guān)研究成果進(jìn)行梳理及評價。以期擴(kuò)大研究視野，明確各級政府間財政關(guān)系，探究改革的問題和經(jīng)驗借鑒，推進(jìn)省直管縣財政體制，深化和完善省以下財政管理體制，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)縣域公共產(chǎn)品的有效供給，實現(xiàn)社會公平和財政民主。

關(guān)鍵詞：省直管縣；政府層級；縣級財政；縣域經(jīng)濟(jì)

東部地區(qū)財政“省直管縣“和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點取得顯著成效后，學(xué)術(shù)界對“省直管縣“財政體制的分析和研究日漸增多。作為省以下財政體制改革的一大創(chuàng)舉，省直管縣改革在黨和國家重要文件、領(lǐng)導(dǎo)人講話中均有提及。省直管縣改革作為當(dāng)今理論與實踐中的重大問題，已經(jīng)得到學(xué)術(shù)界深入討論。總結(jié)歸納相關(guān)研究的階段性成果，并從中挖掘進(jìn)一步研究和提升的空間，對于完善“省直管縣”體制改革相關(guān)問題研究具有十分重要的借鑒意義。本文選取核心期刊論文進(jìn)行梳理，從“省直管縣”體制改革研究的研究內(nèi)容和研究方法兩個方面做以簡要述評。

從研究方法上看，早期關(guān)于省直管縣改革的研究多為定性分析和規(guī)范分析，主要是以經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論為支撐，分析“市管縣”體制的弊端，“省管縣”的理論邏輯和現(xiàn)實動因。在“省直管縣”財政改革研究的深入階段，分析方法主要包括規(guī)范分析，實地調(diào)研和實證分析研究，并運用經(jīng)濟(jì)學(xué)，政治學(xué)，法學(xué)等相關(guān)學(xué)科內(nèi)容研究各地實踐經(jīng)驗和存在的問題，提出推進(jìn)省直管縣改革的思路。此外，由于試點縣的增多以及試點時間的推移，樣本數(shù)據(jù)的出現(xiàn)使得定量分析稱為可能，也使得研究更趨于科學(xué)，細(xì)化，也使得研究成果更具說服力。

從研究內(nèi)容上看，學(xué)術(shù)界展開了全方位的探討，視角日趨全面，主要集中在以下幾個方面：

1.地方政府層級與“省直管縣”

研究認(rèn)為，當(dāng)前我國五級政府層級成本高，行政效率低下，阻礙了經(jīng)濟(jì)、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，因此減少政府層級改革是客觀要求和必然趨勢。^[1]委托代理層級多偏多，信息不對稱，上級政府缺乏能力和動力監(jiān)督若干層級的下級政府，容易形成道德風(fēng)險，因此有必要較少政府財政層級。^[2]“省直管縣”改革有利于降低行政成本，提高政府政策信息傳遞的準(zhǔn)確性、有效性和管理的績效。

2.“省直管縣”對縣級財政的影響

有觀點認(rèn)為，省直管縣改革提高了縣級政府的財政自給率，但其政策效應(yīng)呈邊際效益遞減趨勢，其中改革對縣級市、富?？h和規(guī)模較大縣的政策效應(yīng)最明顯。^[3]還有研究指出，省直管縣并不能從根本上解決縣鄉(xiāng)財政困難，^[4]這是因為縣級政府為經(jīng)濟(jì)增長而競爭的激勵更強(qiáng)，改革難以孕育縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的的內(nèi)生動力。此外，賈俊雪等通過實證分析得出，財政收入分權(quán)水平提高有利于增強(qiáng)縣級財政的自自給能力，實現(xiàn)縣級財政解困，而包括撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)改革和省直管縣體制創(chuàng)新在內(nèi)的政府治理結(jié)構(gòu)改革在增強(qiáng)縣級財政自給能力和改善財政狀況方面沒有取得明顯成效，其中省直管縣體制創(chuàng)新反而不利于縣級財政自給能力的增強(qiáng)。^[5]

3.“省直管縣”對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

不少研究認(rèn)為，省直管縣改革較少政府層級，賦予縣級更多資金，優(yōu)惠政策，資源和發(fā)展的自主權(quán)，決策權(quán)，有力推動了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。高軍等利用江蘇省51個縣（市）空間面板數(shù)據(jù)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，“省直管縣”財政體制對經(jīng)濟(jì)增長的作用主要是通過縣（市）擴(kuò)權(quán)而產(chǎn)生的“政府競爭效應(yīng)”實現(xiàn)的。^[6]也有研究指出，鄭新業(yè)等基于河南省數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，省直管縣改革提高了被直管縣經(jīng)濟(jì)增長率1.3個百分點，并且是經(jīng)濟(jì)分權(quán)，而非財政分權(quán)構(gòu)成了增長的源泉。^[7]李猛的研究視角聚焦于省直管縣對宏觀經(jīng)濟(jì)的全面影響，研究改革方案能否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和持續(xù)繁榮。其研究結(jié)果表明：政府層級體制對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響具有不確定性，改革的關(guān)鍵點不在于省直管縣這一具體形式，而是在于轉(zhuǎn)變政府職能的同時緩解縣鄉(xiāng)財政困境。當(dāng)縣鄉(xiāng)財政困境得到明顯緩解時，省直管縣有利于中國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長，如果縣鄉(xiāng)財政困境未能根本解決，省直管縣不利于中國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長。^[8]

4.“省直管縣”與縣級政府公共產(chǎn)品供給

地方政府在進(jìn)行省直管縣改革中出現(xiàn)了一個不太樂觀的趨勢，即隨著省直管縣改革的不斷推進(jìn)，縣級政府獲得更多的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，使其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力增加，可能造成其為了追逐政績而忽視公共服務(wù)的狀況發(fā)生。生產(chǎn)性公共服務(wù)供給得到了強(qiáng)化，而服務(wù)性公共服務(wù)并沒有得到改善。因此，在實施省直管縣改革之后，省級政府應(yīng)該加大對縣級政府的監(jiān)督和約束，以此來制約縣級政府的建設(shè)沖動。

小結(jié)

總的來看，理論界有關(guān)“省直管縣”體制改革的研究成果，可謂數(shù)量眾多，角度各異，其中不乏一些真知灼見，但各地實踐的條件、模式和效果也不相同，改革在諸多方面存在著問題，仍然有進(jìn)一步提升和拓展的研究空間。鑒于此，未來關(guān)于省直管縣的研究應(yīng)該集中在以下幾個方面：1.重點研究省直管縣改革對解決縣鄉(xiāng)財政困難的影響程度和路徑，對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響程度和路徑。分析導(dǎo)致改革成效差異的原因，倡導(dǎo)因地制宜，即使是同一省內(nèi)，改革的模式也不必然相同。2.財政體制與行政體制融合問題，研究省直管縣改革如何從財政直管過渡到行政直管。3.省直管縣改革促進(jìn)縣級財政收入增長的同時，能否增強(qiáng)縣級政府提供社會管理和公共產(chǎn)品的能力。民眾是否享受到了省直管縣改革帶來的效益，財政是否趨向于民主。

制度的創(chuàng)新源于人們對現(xiàn)存制度的不滿意或不滿足，追求更優(yōu)制度的心態(tài)，即由制度非均衡到均衡的過程。因此，對“省直管縣”財政改革的研究成果進(jìn)行梳理，明確改革的難點和重點，探尋因地制宜、循序漸進(jìn)的財政體制改革路徑，有利于完善財政管理體制，推動制度創(chuàng)新，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)縣域公共產(chǎn)品的有效供給，實現(xiàn)社會公平和財政民主。（作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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[2] 賈康，于長革.“省直管縣”財政改革的意義、內(nèi)容及建議[J].中國稅務(wù)，2010（4）

[3] 劉佳，馬亮，吳建南.省直管縣改革與縣級政府財政解困——基于6省面板數(shù)據(jù)的實證研究[J].公共管理學(xué)報，2011（7）

[4] 龐明禮，李永久，陳翻.“省管縣”能解決縣鄉(xiāng)財政困難嗎？[J].中國行政管理，2009（7）

[5] 賈俊雪，郭慶旺，寧靜.財政分權(quán)、政府治理結(jié)構(gòu)與縣級財政解困[J].管理世界，2011（1）

[6] 高軍，王曉丹.“省直管縣”財政體制如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長[J].財經(jīng)研究，2012

[7] 鄭新業(yè)，王晗，趙益卓.“省直管縣”能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長嗎？——雙重差分方法[J].管理世界，2011（8）

[8] 李猛.“省直管縣”能否促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長？[J].金融研究，2012（1）