李毅

2014年6月30日18時58分，大連市金州開發(fā)區(qū)鐵山中路與松嵐街地段的中石油新大一線輸油管道，被一家民企在施工中鉆漏。市政當局和中石油采取了緊急處理措施，但大面積泄漏的原油順河流而下，至少引起三處大火，并終于在距泄漏點6公里的遼寧中路路段發(fā)生爆炸。現(xiàn)場火光沖天，2萬多居民被緊急疏散。

7月1日晚，事故導(dǎo)致的明火被徹底撲滅，無人員傷亡，疏散居民也陸續(xù)返回。

這是大連四年來發(fā)生的第八次油氣安全事故，外界哀嘆：“四年八爆”。其中，七起事故與中石油有關(guān)。

2010年7月16日，中石油在大連新港發(fā)生油管爆炸，約1500噸原油傾瀉入海，造成嚴重生態(tài)污染；一年后的同一天，大連市領(lǐng)導(dǎo)剛剛作了“牢記教訓(xùn)、緊抓安全”的講話后，中石油大連石化廠區(qū)內(nèi)千萬噸常減壓蒸餾裝置換熱器又發(fā)生泄漏起火。

緊接著，2011年8月29日，中石油大連石化分公司儲運車間875號儲運罐起火爆炸，大連石化公司總經(jīng)理蔣凡隨后被免職。

2013年6月2日，中石油大連石化分公司發(fā)生油渣罐閃爆事故，大連消防出動幾十輛消防車全力滅火，后造成至少2人失蹤、2人受傷。

但中石油在《2013年度企業(yè)社會責任報告》中，對大連諸爆炸事故只字未提，而中石油旗下上市公司中國石油（601857.SH，00857.HK）2013年報中更表示“安全環(huán)保形勢總體穩(wěn)定好轉(zhuǎn)”。

1998年組建至今的16年間，中石油已經(jīng)成為全球規(guī)模最大的石油公司之一。中國經(jīng)濟的高速發(fā)展，造成了市場對油氣資源及化工產(chǎn)品的渴求，也造就了中石油等國有石油巨頭無與倫比的發(fā)展速度。

2014年公布的《財富》世界500強排名中，中石化與中石油分列第三和第四強。

整體實力強大的中石油為何事故頻頻？《財經(jīng)》記者采訪發(fā)現(xiàn)，其中一個重要原因，是油氣行業(yè)安全生產(chǎn)主管單位之間存在“互踢皮球”現(xiàn)象，由此造成外部監(jiān)管缺位。

同時，中石油內(nèi)部HSE（健康、安全、環(huán)境）監(jiān)管與公司組織結(jié)構(gòu)、行政體系和文化存在矛盾，從而影響了HSE的結(jié)果。

石油行業(yè)一位主管HSE的負責人對《財經(jīng)》記者稱：“中國的石油企業(yè)，只有出了大事故才開始真正重視安全，但其悖論在于，事故發(fā)生后，這條線上所有負責人、甚至連這個分公司也將退出舞臺、重新洗牌。”

事故危險已解除，但造成大連“四年八爆”的因素并未消除，中石油乃至整個中國油氣行業(yè)的安全生產(chǎn)仍然存在巨大隱患。

中石油管理缺陷

若說中石油平素不注重安全工作，這絕非事實。

業(yè)內(nèi)人士告訴《財經(jīng)》記者，中石油近年和杜邦公司合作，建立了一套HSE管理體系。在對中石油公司總部230個HSE標準進行了梳理與分析的基礎(chǔ)上，完成了《中國石油HSE制度梳理報告》，確定了公司的HSE制度框架，“著實花了不少錢”。

中石油各下屬公司在管道方面，也一直有常規(guī)的安全檢查工作，還常伴有專項檢查行動。譬如，中石油全系統(tǒng)今年就曾開展了一場油氣輸送管道安全專項整治。據(jù)稱，中石油昆侖燃氣公司麾下1.96萬公里的城鎮(zhèn)燃氣管道，開展了隱患深化排查整治。

根據(jù)中石油《2012年健康安全環(huán)境報告》，公司已修訂了《主要污染物總量減排核算辦法》、《重大危險源分級管理規(guī)范》等24項HSE制度標準。公司總部連續(xù)六年與所屬企業(yè)主要負責人簽訂《安全環(huán)保責任書》，所屬企業(yè)將安全環(huán)保目標責任逐層分解到各級職能部門和基層崗位員工。

但是，內(nèi)部人士向《財經(jīng)》記者透露，中石油盡管建立了HSE管理體系并實施對標，“但效果有限”。主因之一，在于HSE管理體系的運轉(zhuǎn)受到公司內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和職能體系設(shè)置的掣肘。

從組織結(jié)構(gòu)看，此次發(fā)生爆炸的大連石油管道的運營和安全，歸屬于中石油天然氣與管道分公司的沈陽調(diào)度中心負責，該中心的大連分站設(shè)在大連瓦房店。

截至2013年底，中石油天然氣與管道分公司管理運營的長輸油氣管道超過3萬公里，其中原油管道4400多公里，天然氣管道2.3萬多公里，成品油管道3000多公里。其下轄大慶、長春、長吉等21個輸油（氣）分公司以及管道工程項目經(jīng)理部、管道科技中心、技術(shù)服務(wù)中心等單位，另設(shè)有1個生產(chǎn)指揮派出機構(gòu)，即沈陽調(diào)度中心。

但是，中石油的管理體制卻為“二級行政、三級職能”。在業(yè)務(wù)職能上，天然氣與管道板塊按從上到下順序可分解為三層，即中石油總公司、天然氣與管道分公司、大連輸油分公司和沈陽調(diào)度中心（平級）。

而在行政級別上，所有下屬的板塊公司，無論身處第幾級業(yè)務(wù)職能，都是總公司的二級單位（司局級），譬如大連輸油分公司和沈陽調(diào)度中心的負責人，由中石油總部直接任命。

“一把手抓安全，由誰任命、即對誰負責”。第三級職能部門的負責人并非由第二級部門任命，造成了上級指令下達之后執(zhí)行、落實不順暢，中石油內(nèi)部形成了“多頭管理”、“越級匯報”現(xiàn)象，匯報和指令發(fā)布、傳達、執(zhí)行的效率低下。

其中，受掣肘最大的，正是HSE管理體系。上述中石油內(nèi)部人士認為，中石油的部門設(shè)置和組織結(jié)構(gòu)，已經(jīng)阻礙了HSE管理體系的落地。但要更改公司的組織結(jié)構(gòu)和職能部門設(shè)置，短時間內(nèi)又不太現(xiàn)實。

在HSE方面，中石油一直追求“零傷害、零污染、零事故”。但這一標準，與代表國際主流HSE理念的一些大型國際石油公司的理念存在出入。目前，國內(nèi)大部分油田企業(yè)均將“零事故”定為年度目標，而非長期追求的終極目標。

按照國際HSE管理理念，在目標和指標確定之后，應(yīng)著手編制實現(xiàn)目標、指標的管理方案。在管理方案中，要進一步明確實現(xiàn)具體目標、指標的職責，確定負責完成每項任務(wù)的負責人，確定削減或控制風險所采用的措施和方法、完成每項任務(wù)的時間表、完成每項任務(wù)配置的資源。

目前，國內(nèi)大部分油田企業(yè)都采用記錄表格形式，將管理方案的內(nèi)容羅列出來，但方案內(nèi)容未能和要實現(xiàn)的目標、指標有效結(jié)合，規(guī)定大都較為籠統(tǒng)，缺乏針對性。

中石油內(nèi)部人士指出，這樣的做法，不具有可操作性。

具體到基層，許多中石油基層管理人員并未完全認同上述的國際HSE管理理念。中石油大連一下屬公司負責安全生產(chǎn)的主管對《財經(jīng)》記者稱，雖然中石油與國際大型石油公司在HSE管理方面有所交流，但目前并沒有全盤接受和學(xué)習(xí)的想法，“中石油有自己的安全生產(chǎn)理念，并不斷創(chuàng)新，體現(xiàn)出自己的管理特色”。

但該人士翻遍了辦公室，卻未能提供一本最新版的中石油HSE管理手冊，僅能找出幾年前發(fā)黃的舊版本。

其實早在2003年，國內(nèi)石油企業(yè)與國際石油企業(yè)的對標就已開始。先是中海油與殼牌、杜邦等對標，中石油、中石化隨后。

但多位石油行業(yè)HSE專業(yè)人士告訴《財經(jīng)》記者，真正把標準做得最細最全最嚴格的，卻首推中石油。

“國內(nèi)企業(yè)的各種安全制度堆在一起有一米高，而國外企業(yè)只有薄薄的一本，但落實起來完全反過來了。”上述石油行業(yè)主管安全的高管認為，恰恰由于標準規(guī)范太多，并且有些是照搬而來，制度條例沒有充分考慮中國央企的管理體制和固有文化的特點，反而不好落地。

“這與公司治理有很大關(guān)系。安全管理就是一把手的管理，只有一把手重視，才能管好，這是中國企業(yè)的體制特點。但在安全上的投資是剛性的、顯性的，投資的收益和效果卻是隱性的，并不會馬上產(chǎn)生直接的經(jīng)濟效益。所以中國的安全生產(chǎn)最后都成了事后管理，只有在出了大事故后，才進行事后控制。”上述高管稱。

這樣的邏輯，對基層公司順理成章。完成上級下達的經(jīng)營指標才是第一要務(wù)，其余的統(tǒng)統(tǒng)先“靠邊站”。體制不順加之地位矮化，HSE在基層的尷尬可想而知。

此次大連管道爆炸事故，在HSE管理領(lǐng)域，屬于“承包商管理問題”——這是安全管理中難度最大、復(fù)雜性最高的一塊內(nèi)容。招投標流程廣泛涉及腐敗和利益輸送，目前國內(nèi)石油領(lǐng)域很多安全事故，都和這個環(huán)節(jié)有著千絲萬縷的聯(lián)系。

中石油在大連的煉廠和管道等相關(guān)項目工程的分配權(quán)，都在中石油總部。因此，很多中石油下屬公司憑借在系統(tǒng)內(nèi)的關(guān)系就可拿到項目，其中包括一些沒有項目承包能力的老式工廠維修隊。

這些拿到項目的中石油內(nèi)部施工單位，基本都會轉(zhuǎn)包。最后接棒進行項目作業(yè)的工程公司，有些根本沒有資質(zhì)。“所有這些，都是大連這些年連續(xù)出事故的背后體制原因，中國國有石油企業(yè)這些內(nèi)部體制問題、關(guān)聯(lián)交易問題不改變，未來這種安全事故還會不斷出現(xiàn)，而不僅僅是大連?！币晃唤咏筮B石化的當?shù)厝耸糠Q。

監(jiān)管部門互踢皮球

中石油內(nèi)部HSE管理不力的同時，外部的監(jiān)管同樣缺位。

目前涉及中國油氣管道安全的兩部法律，分別是《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》（下稱《管道保護法》）和《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（下稱《安全生產(chǎn)法》）。

其中，《管道保護法》第四條規(guī)定：“國務(wù)院能源主管部門依照本法規(guī)定主管全國管道保護工作，負責組織編制并實施全國管道發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國管道發(fā)展規(guī)劃與其他專項規(guī)劃的銜接，協(xié)調(diào)跨省、自治區(qū)、直轄市管道保護的重大問題?！?/p>

這一規(guī)定，意外地成了主管部委間“踢皮球”的肇端。

有接近國家能源局的人士向《財經(jīng)》記者透露，在去年的“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特大事故發(fā)生后，國家安監(jiān)總局曾給國家能源局去函，探討石油行業(yè)安全監(jiān)管問題。安監(jiān)總局希望，能源局作為行業(yè)主管部門能夠在事故中、未來的監(jiān)管工作中承擔更多責任。

安監(jiān)總局的這一“探討”，在國家能源局內(nèi)部引起激烈反彈。能源局油氣司和政策法規(guī)司領(lǐng)導(dǎo)專程為此“拜訪”安監(jiān)總局，就油氣管道安全監(jiān)管事宜進行商榷。

國家能源局提出，盡管《管道保護法》中第四條提到的“國務(wù)院能源主管部門”的確應(yīng)為國家能源局，但依據(jù)該條規(guī)定，能源局僅負責全國油氣管道的規(guī)劃，并在管道運行當中涉及跨省等重大問題時，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，防止各省之間扯皮。除此之外，并未規(guī)定能源局要承擔管道安全監(jiān)管職能。國家能源局認為，自己至少不應(yīng)當承擔安全監(jiān)管主體的主要責任。

此外，國家能源局還從“三定”方案（定崗、定員、定責）中找到了依據(jù)。2013年，電監(jiān)會并入后新組建的國家能源局主要職責中，并未包含需承擔油氣安全監(jiān)管職能的規(guī)定。

從相關(guān)司局職能上看，國家能源局僅有石油天然氣司和電力安全監(jiān)管司大致沾邊，但后者雖涉安全監(jiān)管，卻僅限于電力行業(yè)。而石油天然氣司的小“三定”，也僅包括擬定油氣開發(fā)和煉油的規(guī)劃、石油天然氣體制改革、油氣儲備管理等幾方面，不包括石油行業(yè)的安全生產(chǎn)內(nèi)容。

“與電監(jiān)會合并前，能源局只有120多個編制，合并之后也只有240個編制，唯一相關(guān)的油氣司中，又分為油氣處、境外開發(fā)處和綜合處；如果這樣分下來，最后只能落到綜合處身上，而綜合處只有三四個人，不可能做任何監(jiān)管。”上述接近能源局的人士稱。

相比之下，安監(jiān)總局則有一整套安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)等規(guī)章體系，手中也有專業(yè)的安監(jiān)人才隊伍。安監(jiān)總局下設(shè)的安全監(jiān)管一司，又稱“海洋石油作業(yè)安全辦公室”，其主要職責是依法監(jiān)督非煤礦山和石油行業(yè)（煉油、成品油管道除外）生產(chǎn)經(jīng)營單位執(zhí)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)情況及其安全生產(chǎn)條件、設(shè)備設(shè)施安全情況等。

在黃島事故上，國家能源局將職能區(qū)分得很清楚。在處理黃島事故時，能源局并未派員去事故現(xiàn)場。但在隨后的應(yīng)急處理搶修、為災(zāi)區(qū)保供電時，能源局人員則出面處理。

對此，安監(jiān)總局針鋒相對地提出，《管道保護法》第一條為“為了保護石油、天然氣管道，保障石油、天然氣輸送安全，維護國家能源安全和公共安全，制定本法?！边@說明國家能源局作為行業(yè)主管機構(gòu)，也應(yīng)是安全監(jiān)管主體之一。

安監(jiān)總局更有力的依據(jù)，在于習(xí)近平總書記考察“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特大事故搶險工作時強調(diào)的——“把安全責任落實到崗位、落實到人頭，堅持管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全，加強督促檢查、嚴格考核獎懲，全面推進安全生產(chǎn)工作。”其中的“堅持管行業(yè)必須管安全”，成為安監(jiān)總局的利器。

就在兩個主管部門反復(fù)交涉期間，蘭州、大連等一系列石化安全事故相繼發(fā)生。

隨后，中央機構(gòu)編制委員會辦公室（即中編辦）也介入其中，就監(jiān)管責任問題對上述兩部委提出了建議。接踵而來的，是北京市編辦、天津市發(fā)改委等地方政府部門的問詢，希望了解在地區(qū)層面如何確定油氣管道保護部門。

“我們當時希望中編辦能夠統(tǒng)籌各個機構(gòu)意見，做更深入的研究，各地方政府也能建立預(yù)警預(yù)案，對沒有明確的職責可以盡量明確?！鄙鲜鼋咏茉淳秩耸糠Q。但截至目前，誰作為主要監(jiān)管部門，以及各部門職責如何劃分，仍未有定論。

另一方面，能夠統(tǒng)籌多個主管部門的機制也不夠健全。在安監(jiān)總局下，本設(shè)有兩個部門間聯(lián)席會議的機制，其中之一是由公安部牽頭的輸油管道保護聯(lián)席會議，該聯(lián)系會議主要為管理打孔盜油等針對管道的破壞行為。

另一個是危險化學(xué)品聯(lián)席會議。但這兩個聯(lián)席會議都是常設(shè)的，并非針對安全事故的應(yīng)急機制。

歐美監(jiān)管鏡鑒

大連“6·30”管道爆炸事故后，安監(jiān)總局開始要求下屬機構(gòu)就國外油氣管道管理模式以及相應(yīng)政策法規(guī)提交報告，作為參考。

《財經(jīng)》記者了解到，安監(jiān)總局主要想?yún)⒖加兔绹南嚓P(guān)管理機構(gòu)和法律法規(guī)，以作為對標。

安監(jiān)總局國際交流合作中心副主任胡予紅介紹稱，選擇美英兩國進行對標，是因為這兩個國家油氣產(chǎn)業(yè)和監(jiān)管均較發(fā)達。

她表示，美國的油氣管道全球最發(fā)達，而英國的油氣監(jiān)管體制則是建立最早的。就監(jiān)管體制而言，中國的安全監(jiān)管體制主要是從美國借鑒而來——安監(jiān)總局在建立時，大量借鑒甚至照搬了美國的監(jiān)管模式，所以兩國安監(jiān)管理體制很相近。

英國油氣安全監(jiān)管的主管機構(gòu)，為健康和安全委員會。該委員會由政府任命，其規(guī)模較小，共11人，由部長、相關(guān)產(chǎn)業(yè)人員、公眾代表等組成。其下設(shè)健康和安全（即HS）執(zhí)行機構(gòu)，通過所屬的危險物品安置指導(dǎo)機構(gòu)進行工作，同時設(shè)地方機構(gòu)。

HS執(zhí)行機構(gòu)支持委員會的工作并負責促進立法，其工作范圍主要集中在上游，也涉及管道運輸。其組成人員則超過2500人，主要由研究人員、科學(xué)家、技術(shù)人員、律師等行業(yè)的專家組成。

健康和安全委員會、HS執(zhí)行機構(gòu)的成員均為英國國家公務(wù)員。執(zhí)行機構(gòu)中，共有1200名監(jiān)察員，這些監(jiān)察員擁有執(zhí)法權(quán)。其執(zhí)法方式主要有：訪問公司，發(fā)出整改通知書以停止危險活動，追究公司的違法責任等。

作為英美法系立法體系的典范，在安全目標指導(dǎo)下，英國管道安全保障的具體實施要參照已有的安全案例。管道公司報批項目時，要一并提交符合安全案例要求的安全計劃；項目批準后，即成為新的安全案例，管道公司必須遵照實施。安全案例的任何變更，都要經(jīng)過HS執(zhí)行機構(gòu)的審查和批準。

中國石油法律事務(wù)部賀嘉認為，英國管道安全案例的實質(zhì)，是企業(yè)就保證管道安全向政府作出的一種承諾。這是一種具有法律強制性約束力的義務(wù)，公司必須遵照執(zhí)行。同時，安全案例中也包括管道檢測的內(nèi)容。

具體到油氣管道管理方面，以西班牙和英國為代表的歐洲模式，強調(diào)管道的完整性管理。即對管道安全實行目標化管理，法律規(guī)定管道運營公司要保證管道安全。管道投產(chǎn)前，管道公司應(yīng)向監(jiān)管部門提供安全運行方案；獲得批準后，必須按此方案嚴格執(zhí)行。一旦管道投入了運行，運營公司將對管道安全方面的所有問題負責，具體工作包括四步驟：數(shù)據(jù)采集；完整性分析（主要包括風險分析和風險評價等）、完整性決策；檢查與維護；然后再進行數(shù)據(jù)更新，持續(xù)循環(huán)。

管道完整性管理的主要目標，是保證管道的安全、可靠運行。經(jīng)過國外多年的研究和實踐，這已成為當前國際上最為認可的管道安全管理模式。

與英國不同的是，美國油氣管道的主管部門是管道局和運輸局，但這兩個機構(gòu)都不屬于安監(jiān)系統(tǒng)。另外，美國的城市市政方面也對管網(wǎng)行使監(jiān)管職能。

在HSE管理方面，美國和加拿大具有很多實用性極強的強制性要求。這種模式和經(jīng)驗，在規(guī)范油氣管道第三方施工的監(jiān)督管理規(guī)范，確保油氣管道的安全平穩(wěn)運行方面，更有借鑒意義。尤其在對第三方施工的有效警示和告知以及管道警示標識管理方面，美加的經(jīng)驗對剛剛發(fā)生的大連“6·30”事故更具針對性。

譬如，美加的管道警示標識牌，除了注意提供詳細信息外，還十分注重標識牌本身的色彩、亮度、可視度和耐用性，并在管道上方鋪設(shè)管道標識帶。在未設(shè)置警示標志前，不得施工。

而相比之下，國內(nèi)只是要求設(shè)置管道標志樁，并沒有要求設(shè)置標識帶的強制規(guī)定。而設(shè)置管道標志樁也只是為了管道企業(yè)自身管理的需要，而非按照警示第三方原則設(shè)置。雖然Q/SY 1357—2010《油氣管道地面標識設(shè)置規(guī)范》和SY/T 6064—2011《管道干線標記設(shè)置技術(shù)規(guī)范》均規(guī)定了在“油氣管道新建、改（擴）建和大修過程中，可在管道上方0.5m處設(shè)置標識帶”，但均非強制性規(guī)定。

“我們?nèi)チ擞蜌夤芫W(wǎng)發(fā)達的英國和美國調(diào)研，尋找對標公司，但一直沒有合適對象，畢竟中石油的情況、中國的情況都很特殊?！鄙鲜鲋惺蛯＜腋锌c國際對標“并非易事”。