李萬(wàn)福 曹麗梅

(1.福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 福建福州 350116； 2.中山大學(xué)管理學(xué)院， 廣東廣州 510275)

政府權(quán)力的自我約束與規(guī)范：困境與超越

李萬(wàn)福1曹麗梅2

(1.福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 福建福州 350116； 2.中山大學(xué)管理學(xué)院， 廣東廣州 510275)

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革是政府主導(dǎo)的制度變遷，目前仍在繼續(xù)深化，真正自由的市場(chǎng)仍未建立，政府仍是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體，仍以各種方式干預(yù)市場(chǎng)，這也是政府未能足量提供非經(jīng)濟(jì)公共物品，以及政府部門(mén)和官員頻繁伸出“掠奪之手”的主要原因。政府自建國(guó)來(lái)一直未能建立系統(tǒng)的權(quán)力配置與約束體系，未能按照權(quán)力約束權(quán)力的原則設(shè)計(jì)權(quán)力約束機(jī)制才是困境根源。建立真正自由的市場(chǎng)和民主社會(huì)依賴(lài)政府的轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型的核心在于權(quán)力的自我約束與規(guī)范。為了更有效地實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力的自我約束與規(guī)范，應(yīng)制度化政府部門(mén)內(nèi)部控制；建立健全政府內(nèi)部審計(jì)制度；優(yōu)化國(guó)家審計(jì)的治理機(jī)制，促進(jìn)政府治理走向“善治”。

政府權(quán)力； 政府內(nèi)部控制； 政府內(nèi)部審計(jì)； 國(guó)家審計(jì)

政府是以強(qiáng)制性權(quán)力為基礎(chǔ)對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理的政治性組織，強(qiáng)制性權(quán)力是政府組織存在的基礎(chǔ)和資源所在，但政府亦是理性“經(jīng)濟(jì)人”[1]，也有自身利益最大化的訴求?！笆澜缟厦恳粋€(gè)政府都表現(xiàn)出人類(lèi)的某些痕跡，如腐化和墮落。”[2]只有將權(quán)力關(guān)進(jìn)“制度的籠子”，讓其在明確的界限內(nèi)運(yùn)行才是政府實(shí)現(xiàn)“善治”的根本保證，不受約束和規(guī)范的政府權(quán)力必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用與腐敗。

約束和規(guī)范政府權(quán)力是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、民主政治和市場(chǎng)自由的重要前提，十八大報(bào)告明確指出中國(guó)政治體制改革的目標(biāo)之一是完善和健全權(quán)力運(yùn)行制約、監(jiān)督體系。十八大新老交替時(shí)，中國(guó)兩任中共中央總書(shū)記的講話中都強(qiáng)調(diào)了“腐敗不除將致亡黨亡國(guó)”的警訊，新任中共中央總書(shū)記習(xí)近平更是不斷反復(fù)強(qiáng)調(diào)“反腐關(guān)乎中國(guó)存亡”、“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的觀點(diǎn)。因此，如何將政府權(quán)力關(guān)進(jìn)“制度的籠子里”以及“制度的籠子”如何構(gòu)建是當(dāng)前迫切需要解決的難題。

近年來(lái)已有文獻(xiàn)討論政府權(quán)力約束問(wèn)題。文力認(rèn)為在自我意識(shí)約束、理論約束、道德約束等“軟約束”無(wú)效的情況下，應(yīng)引入憲政框架(硬約束)來(lái)制約政府權(quán)力。[3]汪永成則重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)約束政府權(quán)力必須對(duì)公民權(quán)利、權(quán)力分立、“問(wèn)責(zé)化”等方面進(jìn)行改革。[4]上述文獻(xiàn)基本上從政府權(quán)力的外部約束提出了自己的觀點(diǎn)，但都沒(méi)有系統(tǒng)地分析目前政府權(quán)力約束和規(guī)范機(jī)制乏力的本質(zhì)。

本文從政府權(quán)力自我約束與規(guī)范以及治理的視角來(lái)分析當(dāng)前政府治理的困境，并剖析產(chǎn)生困境的根源，最后提出健全和完善政府權(quán)力自我約束與規(guī)范機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑。該視角不僅具有實(shí)踐意義，也頗具理論價(jià)值，有助于政府逐步實(shí)現(xiàn)“善治”，為建立和諧的社會(huì)秩序與經(jīng)濟(jì)秩序提供新的思路。本文的基本結(jié)構(gòu)如下，第一部分簡(jiǎn)單勾勒當(dāng)前政府的權(quán)力來(lái)源、政府結(jié)構(gòu)以及權(quán)力運(yùn)行約束機(jī)制； 第二部分分析當(dāng)前政府權(quán)力自我約束與規(guī)范的動(dòng)機(jī)、困境及其根源； 第三部分提出相關(guān)政策建議； 第四部分是研究結(jié)論。

一、當(dāng)前中國(guó)政府的權(quán)力來(lái)源、政府結(jié)構(gòu)以及權(quán)力運(yùn)行約束機(jī)制

(一) 中央政府與地方政府權(quán)力的來(lái)源與權(quán)力范圍

1.中央政府與地方政府權(quán)力的來(lái)源

國(guó)家和政府得以形成的前提是人民讓渡一部分權(quán)利例如財(cái)產(chǎn)權(quán)、執(zhí)行權(quán)和處罰權(quán)，政府以稅收的方式接受民眾讓渡的權(quán)利，為民眾提供良好的社會(huì)秩序和公共物品等服務(wù)，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，政府權(quán)力來(lái)自于人民讓渡的權(quán)力或人民委托。中國(guó)的中央政府權(quán)力來(lái)自于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)(全國(guó)人民代表大會(huì))，全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)一定程序授予中央政府公共事務(wù)管理的權(quán)利。由于中國(guó)地幅遼闊，中央政府不可能因地制宜地管理全國(guó)任何地方，還需要地方政府的積極參與，中央政府自上而下對(duì)地方政府層層授權(quán)。但地方政府的權(quán)力不僅來(lái)自于上級(jí)政府授權(quán)，還有一部分權(quán)力來(lái)自于同級(jí)的立法機(jī)關(guān)(地方人民代表大會(huì))。

2.中央政府與地方政府的權(quán)力范圍

改革開(kāi)放之后，中央政府雖然分權(quán)給地方政府，但中央政府分權(quán)的范圍卻在不斷地反復(fù)，在某些權(quán)力方面甚至進(jìn)行強(qiáng)化。20世紀(jì)70年代至80年代末，中央政府向地方政府進(jìn)行多層次多方位的放權(quán)，但是“分權(quán)泛化”的后果使得中央對(duì)地方政府的控制力明顯弱化，1994年的分稅制改革是中央政府集權(quán)的表現(xiàn)，中央政府在這一時(shí)期放棄了簡(jiǎn)單的放權(quán)，轉(zhuǎn)而實(shí)施選擇性的放權(quán)，其在國(guó)家宏觀調(diào)控、財(cái)政等權(quán)力方面進(jìn)行了強(qiáng)化，但總體而言，將社會(huì)管理等基本權(quán)力下放給地方政府仍是中央政府的基本取向。

(二)中國(guó)政府治理結(jié)構(gòu)、權(quán)力配置、職責(zé)及其特點(diǎn)

中國(guó)政府的組織結(jié)構(gòu)按照職能來(lái)設(shè)計(jì)和劃分，按照不同的分類(lèi)通?？梢苑譃閮煞N形式：橫向治理結(jié)構(gòu)和縱向治理結(jié)構(gòu)。

1.縱向治理結(jié)構(gòu)

中國(guó)是單一聯(lián)邦制國(guó)家，中國(guó)政府沿用了歷史郡縣制的做法，將政府劃分為五個(gè)級(jí)別，最高級(jí)別是中央政府，其余的為地方政府。中國(guó)地方政府分為四級(jí)：省級(jí)政府、市級(jí)政府、縣級(jí)政府和鄉(xiāng)級(jí)政府。權(quán)力的派生如圖1所示，中央政府授權(quán)給省級(jí)政府，省級(jí)政府授權(quán)給市級(jí)政府和縣級(jí)政府[5]，或者省級(jí)政府授權(quán)給市級(jí)政府，市級(jí)政府再授權(quán)給縣政府，最后，縣級(jí)政府授權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在政府官員的任命上也遵循了這一路徑。

圖1 政府組織縱向結(jié)構(gòu)

2.橫向治理結(jié)構(gòu)

政府橫向組織結(jié)構(gòu)如圖2所示，由三部分構(gòu)成：一是權(quán)力配置及運(yùn)行系統(tǒng)；二是任務(wù)確定及資源分配系統(tǒng)；三是問(wèn)責(zé)系統(tǒng)。三個(gè)部分作用如下：權(quán)力配置及運(yùn)行系統(tǒng)主要是確定治理主體及其權(quán)力和責(zé)任；任務(wù)確定與資源分配是確定治理主體履行職責(zé)的具體事項(xiàng)和任務(wù)，并根據(jù)事項(xiàng)和任務(wù)分配資源；問(wèn)責(zé)機(jī)制目的是監(jiān)督治理主體是否恰當(dāng)?shù)厥褂脵?quán)力，是否正確履行職能以及考核任務(wù)的完成情況，問(wèn)責(zé)機(jī)制的主要目標(biāo)是抑制治理主體的機(jī)會(huì)主義行為。

3.政府權(quán)力配置、職責(zé)及其特點(diǎn)

根據(jù)中國(guó)憲法和地方組織法，除了中央政府擁有外交、國(guó)防和宏觀調(diào)控等特殊職能以外，從中央、省、市、縣級(jí)行政單位直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，列舉的政府事權(quán)(權(quán)力)、職能基本相同，即我國(guó)政府治理結(jié)構(gòu)在設(shè)計(jì)上存在“職責(zé)同構(gòu)”的特點(diǎn)，不同層級(jí)的政府在縱向間職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度統(tǒng)一，不同政府層級(jí)(除了中央政府的特殊職能之外)之間只存在權(quán)力的管轄范圍差異。毋庸置疑，不同層級(jí)的政府面對(duì)不同的權(quán)力客體，在天然稟賦、資源配置以及處理公共事務(wù)等方面的能力存在差異性，職責(zé)同構(gòu)的特點(diǎn)可能迫使能力有限、層級(jí)較低的政府或者官員為了保住目前的代理權(quán)或者獲得更高級(jí)別的代理權(quán)采用“扭曲”信息的機(jī)會(huì)主義行為。

圖2 組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

(三) 政府權(quán)力約束機(jī)制

政府權(quán)力的約束機(jī)制根據(jù)制衡主體可以分為三個(gè)層次：政府內(nèi)部權(quán)力制衡；立法、行政和司法三權(quán)(橫向上)分立與制衡；政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間橫向分權(quán)與合作。

1.政府內(nèi)部制衡機(jī)制

中央政府分權(quán)給地方政府，地方政府再將權(quán)力層層下放，上級(jí)授權(quán)政府部門(mén)需要通過(guò)特定的機(jī)制約束下級(jí)政府以防止權(quán)力的濫用和變異。政府權(quán)力的內(nèi)部約束法律法規(guī)包括國(guó)務(wù)院和地方人民政府組織法(地方人民政府條款)、行政監(jiān)督條例、審計(jì)法等。國(guó)務(wù)院和地方人民政府組織法(地方人民政府條款)中規(guī)定了政府的職責(zé)與權(quán)力；行政監(jiān)督條例明確指出行政監(jiān)督是指行政機(jī)關(guān)為主體的內(nèi)部相互監(jiān)督，不僅包括行政機(jī)關(guān)和行政領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)和行政領(lǐng)導(dǎo)者及其國(guó)家公務(wù)員行政行為的監(jiān)察、督促和控制，還包括行政監(jiān)察部門(mén)對(duì)所有行政機(jī)關(guān)及國(guó)家公務(wù)員的監(jiān)督、審計(jì)部門(mén)對(duì)行政機(jī)關(guān)的審計(jì)等。

但國(guó)務(wù)院和地方人民政府組織法只是簡(jiǎn)單地規(guī)定了各級(jí)政府管理社會(huì)事務(wù)的職權(quán)，以及對(duì)社會(huì)職權(quán)進(jìn)行了大致的區(qū)分，并沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定政府的權(quán)力；行政監(jiān)督條例在現(xiàn)實(shí)中也只能是上級(jí)機(jī)關(guān)約束下級(jí)機(jī)關(guān)，并且這種對(duì)下級(jí)的約束由于缺乏詳細(xì)的法律依據(jù)也很難實(shí)現(xiàn)。此外，目前的行政監(jiān)察和黨紀(jì)檢查機(jī)關(guān)由于隸屬關(guān)系，受被監(jiān)督者直接領(lǐng)導(dǎo)，無(wú)法從根本上約束被監(jiān)督者濫用權(quán)力、尋租等行為。

2.立法、行政和司法約束

政府權(quán)力外部約束法律法規(guī)有憲法、選舉法、組織法、其它若干法律、議事規(guī)則以及訴訟法等。立法機(jī)關(guān)(包括全國(guó)人民代表大會(huì)和地方人民代表大會(huì))在約束政府機(jī)關(guān)的權(quán)力方面有著充分的憲法依據(jù)，尤其是監(jiān)督政府財(cái)政預(yù)算，是“人大”監(jiān)督的重中之重。司法監(jiān)督體系包括人民法院和人民檢察院組織。但在現(xiàn)實(shí)的監(jiān)督中，立法機(jī)關(guān)由于缺乏法定的常規(guī)監(jiān)督工作程序，不能對(duì)政府工作過(guò)程中隨時(shí)出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督。法院和司法屬于事后監(jiān)督和懲罰機(jī)制，約束能力有限，相對(duì)強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān), 人民代表大會(huì)和法院始終沒(méi)能達(dá)到與之制衡的應(yīng)有地位。[6]

3.政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間橫向分權(quán)與合作

鑒于蘇聯(lián)休克式療法帶來(lái)的社會(huì)危機(jī)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革采用漸進(jìn)的方式。政府率先推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，讓市場(chǎng)在政治和社會(huì)體制外運(yùn)行，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域獲得突破，然后依靠體制外的市場(chǎng)力量推動(dòng)社會(huì)和政治體制改革。換句話說(shuō)就是，利用經(jīng)濟(jì)率先突破的市場(chǎng)化力量帶來(lái)社會(huì)的市場(chǎng)化，再利用社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化力量擠壓政府活動(dòng)規(guī)則的空間，最終形成服務(wù)型政府，真正自由的市場(chǎng)最終得以建立。到目前為止，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革仍在繼續(xù)，政府仍然是資源配置的重要力量，市場(chǎng)還沒(méi)有形成約束政府權(quán)力的強(qiáng)有力量，相對(duì)于強(qiáng)大的行政力量，社會(huì)力量和市場(chǎng)力量依舊單薄。

二、政府權(quán)力自我約束與規(guī)范的動(dòng)機(jī)、困境及其根源

(一) 政府權(quán)力自我約束與規(guī)范的動(dòng)機(jī)

要實(shí)現(xiàn)國(guó)富民強(qiáng)的后現(xiàn)代化目標(biāo)就必須讓市場(chǎng)成為資源配置的主要方式，讓企業(yè)或者其他個(gè)體成為微觀市場(chǎng)的主體，這也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)之一。中國(guó)的改革是政府主導(dǎo)的制度性變遷，改革主要包括三個(gè)部分：經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)領(lǐng)域改革和政治體制改革。政治體制改革是經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)領(lǐng)域改革的重要前提，尤其是政治體制改革中的行政體制改革[7]，是政治體制改革中的重要組成部分。行政管理體制改革(簡(jiǎn)稱(chēng)政府改革)的實(shí)質(zhì)是政府對(duì)自身部分權(quán)力的放棄和否定，是政府向社會(huì)、市場(chǎng)和公民等主體進(jìn)行橫向分權(quán)以及中央政府向地方政府縱向分權(quán)的過(guò)程，是政府對(duì)自身權(quán)力進(jìn)行自我約束和規(guī)范的過(guò)程。

從中國(guó)政治體制改革的歷史背景來(lái)看，中國(guó)政府改革原因與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的“公共管理運(yùn)動(dòng)”的初衷并不相同，并不是迫于社會(huì)主導(dǎo)、民眾參與的壓力進(jìn)行。政府作為改革的主體和客體，基于趕超戰(zhàn)略，根據(jù)黨的方針政策，自發(fā)進(jìn)行體制改革。政府改革的目標(biāo)是將自己的職責(zé)定位于宏觀調(diào)控、社會(huì)管理以及提供公共物品等方面，讓全能的政府逐漸地、有選擇地退出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域，將部分政府權(quán)力歸還給市場(chǎng)和社會(huì)，其本質(zhì)是政府對(duì)自身權(quán)力進(jìn)行約束和規(guī)范的過(guò)程。

由于行政體制改革的主體是政府，改革的客體依然是政府自身，政府改革的初衷并不是因?yàn)樯鐣?huì)和市場(chǎng)的力量，而是強(qiáng)大的政府對(duì)自身的權(quán)力的自我約束和規(guī)范，因此，政府改革并不徹底，這也是政府改革或者權(quán)力自我約束和規(guī)范陷入困境的客觀原因。目前，中國(guó)的改革進(jìn)入了轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)獲得巨大的突破，體制外的市場(chǎng)力量逐步推動(dòng)著社會(huì)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型，但相對(duì)于強(qiáng)大的政府力量，市場(chǎng)和社會(huì)的力量還很薄弱。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的成功與否依賴(lài)于行政管理體制改革，市場(chǎng)和社會(huì)要求規(guī)則政府權(quán)力空間，要求政府成為服務(wù)型的小政府，否則市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)領(lǐng)域的改革就不可能成功，轉(zhuǎn)型可能會(huì)固化。

綜上所述，為了實(shí)施趕超戰(zhàn)略和實(shí)現(xiàn)后現(xiàn)代化目標(biāo)，作為政治權(quán)力的中心、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和實(shí)施趕超戰(zhàn)略的中堅(jiān)力量，政府進(jìn)行了自我意識(shí)的部分權(quán)力否定和放棄的改革，并根據(jù)市場(chǎng)和社會(huì)的需要進(jìn)行了一系列變革，這是一種自上而下的改革動(dòng)力。隨著中國(guó)改革的進(jìn)一步深入，市場(chǎng)和社會(huì)力量逐步壯大，市場(chǎng)和社會(huì)要求規(guī)制政府的活動(dòng)空間，這是自下而上的改革動(dòng)力。自上而下和自下而上的改革動(dòng)力結(jié)合起來(lái)推動(dòng)著政府改革的進(jìn)一步深化。

(二) 政府權(quán)力自我約束與規(guī)范的困境

行政管理體制改革的主體是政府，改革的客體是政府權(quán)力。此外，政府改革的初衷并不是因?yàn)樯鐣?huì)和市場(chǎng)的力量，而是強(qiáng)大的政府對(duì)自身權(quán)力的自我約束和規(guī)范。因此，到目前為止政府改革或者權(quán)力自我約束與規(guī)范仍處于困境當(dāng)中。

1.政府過(guò)度介入市場(chǎng)

政府不僅是市場(chǎng)的積極參與者(運(yùn)動(dòng)員)，同時(shí)還是市場(chǎng)規(guī)則的制定者(裁判)，政府在中國(guó)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)中大多扮演了“企業(yè)家”的角色，而非“服務(wù)者”的角色。[8]在政府與國(guó)有企業(yè)的代理關(guān)系中，由于政府主導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，政府與代理人(國(guó)有企業(yè))之間的契約約定并不清晰，中國(guó)的產(chǎn)權(quán)改革的不徹底為政府過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)提供了途徑，政府擁有國(guó)有企業(yè)的剩余收益索取權(quán)，政府并沒(méi)有外生于市場(chǎng)。政府官員為了政治晉升或者自身利益最大化而開(kāi)展了實(shí)質(zhì)上以經(jīng)濟(jì)為重心的政府間競(jìng)爭(zhēng)，由于政府(委托人)與代理人(國(guó)有企業(yè))之間的權(quán)責(zé)約定并不明晰，以經(jīng)濟(jì)為重心的政府間競(jìng)爭(zhēng)使得委托人和代理人(國(guó)有企業(yè))之間的利益在一定程度上又有一致性，政府官員追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)后的政治晉升，代理人追求企業(yè)或者自身利益最大化，于是委托人與代理人之間容易出現(xiàn)“合謀”現(xiàn)象。此外，由于委托人和代理人天然的“政治姻親”關(guān)系，代理人對(duì)委托人進(jìn)行“投資”，委托人更容易被代理人“俘獲”，制定有利于代理人的管制制度，從而傷害了市場(chǎng)其他主體的權(quán)益。政府間的區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益以及政府過(guò)度干預(yù)經(jīng)濟(jì)的弊端隨著經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步深化逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。

政府過(guò)度介入市場(chǎng)的另一個(gè)重要表現(xiàn)是直接干預(yù)市場(chǎng)。政府通過(guò)決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的管制途徑進(jìn)行直接干預(yù)，譬如，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策一個(gè)顯著特點(diǎn)就是以政府對(duì)于產(chǎn)品、技術(shù)和工藝的選擇來(lái)替代市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中對(duì)于產(chǎn)品、技術(shù)和工藝的選擇。[9]2012年武漢的愛(ài)麗舍出租車(chē)嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題事件亦是政府利用執(zhí)行權(quán)直接管制干預(yù)市場(chǎng)的典型代表。武漢市的客管處允許個(gè)體司機(jī)自行購(gòu)買(mǎi)出租車(chē)，但卻在買(mǎi)車(chē)的環(huán)節(jié)上設(shè)下障礙，使個(gè)體司機(jī)無(wú)法自行買(mǎi)車(chē)，只能向車(chē)管處購(gòu)買(mǎi)指定車(chē)型，但向車(chē)管處購(gòu)買(mǎi)的出租車(chē)不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于市場(chǎng)價(jià)格，并且還存在縮水版剎車(chē)的嚴(yán)重安全隱患。

2.非經(jīng)濟(jì)性公共物品領(lǐng)域的政府失靈

從政府與人民的契約來(lái)看，政府的本質(zhì)職能是保障社會(huì)公平和效率。從政府職能領(lǐng)域來(lái)看，政府不僅有經(jīng)濟(jì)管理職能，更重要的是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。公共產(chǎn)品和服務(wù)可以區(qū)分為經(jīng)濟(jì)型公共物品和非經(jīng)濟(jì)型公共物品。經(jīng)濟(jì)型公共物品包括交通、通訊和能源等，可以直接作為政府官員任期內(nèi)的產(chǎn)出函數(shù)或者“政績(jī)”，對(duì)于吸引投資資本具有重要的作用。而非經(jīng)濟(jì)性公共物品，例如醫(yī)療、教育、社會(huì)福利等，對(duì)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及“政績(jī)”表現(xiàn)并無(wú)直接作用。政府(代理人)出于自身效益最大化考慮，政府間競(jìng)爭(zhēng)和“政績(jī)”的晉升需求促使政府將有限的財(cái)力投資于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)型公共物品或項(xiàng)目上。但非經(jīng)濟(jì)性公共物品或服務(wù)的供給也是考核代理人的指標(biāo)之一，代理人為了保持目前的代理權(quán)或者更高級(jí)別的代理權(quán)向上級(jí)政府傳遞 “好消息”，或者扭曲操縱“好消息”，隱藏關(guān)于非經(jīng)濟(jì)性公共產(chǎn)品和服務(wù)的部分信息。這種道德風(fēng)險(xiǎn)行為忽視或者減少了非經(jīng)濟(jì)型公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，導(dǎo)致部分公共物品和服務(wù)的缺失或不足，妨害了社會(huì)公平，不利于社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定是改革的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，非經(jīng)濟(jì)性物品的長(zhǎng)期缺失或者不足，無(wú)疑會(huì)影響改革的力度與效果，影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度。

3.“掠奪之手”泛濫

在政府內(nèi)部的層層代理關(guān)系中，中央政府分權(quán)給地方政府，每個(gè)下級(jí)政府又進(jìn)一步授權(quán)給低一級(jí)政府，直至終極代理人——鄉(xiāng)鎮(zhèn)。中國(guó)政府的組織結(jié)構(gòu)是典型的金字塔式的科層模式，存在著科層組織信息傳遞不暢通的固有特征?？茖咏M織中的代理人的信息一般是自下而上傳遞，由于代理人的行為很難觀察，下級(jí)政府通常為了部門(mén)或者個(gè)人利益訴求隱藏或扭曲對(duì)自己不利的“壞消息”，傳遞有利于自己的“好消息”。政府組織之所以會(huì)出現(xiàn)各種各樣的道德風(fēng)險(xiǎn)行為，客觀的原因是委托人和代理人之間的信息不對(duì)稱(chēng)，這種不對(duì)稱(chēng)引致了信息隱藏、信息傳遞以及信息操縱的租值耗散。政府部門(mén)或者官員的道德風(fēng)險(xiǎn)行為的主觀原因是政府部門(mén)或者官員有其利益訴求，這些利益訴求不僅包括政治晉升(更高級(jí)別的代理權(quán))，還包括目前代理權(quán)的擴(kuò)張(雖然未晉升，但享有更高級(jí)別代理權(quán)的控制權(quán)力)以及經(jīng)濟(jì)利益最大化。在科層組織內(nèi)部傳遞信息的渠道不通暢以及控制和約束政府權(quán)力的機(jī)制薄弱的情況下，政府部門(mén)以及官員伸出的可能不是“扶持之手”，而是“掠奪之手”。

在國(guó)有企業(yè)與政府的代理關(guān)系中，國(guó)家在并不改變國(guó)有企業(yè)性質(zhì)的前提下進(jìn)行放權(quán)，國(guó)有產(chǎn)權(quán)的剩余控制權(quán)依然掌握在政府手里。在這樣的委托代理關(guān)系中，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)并不是這些資產(chǎn)的真正所有者，真正所有者是全體人民。在所有者缺位的條件下，政府官員并不會(huì)像私有產(chǎn)權(quán)那樣對(duì)代理人進(jìn)行有效的約束和激勵(lì)，并且在選擇代理人的過(guò)程中，愿意將代理權(quán)委托給送租金給自己或者自己所在集體的人。

此外，政府手中擁有配置稀缺資源的權(quán)力，例如政策制定權(quán)、執(zhí)行權(quán)、土地、進(jìn)入壁壘、政策性補(bǔ)貼、行政許可等，利益集團(tuán)或者個(gè)人為了獲得這些稀缺資源，需要向政府官員投其所好。[10]政府部門(mén)或者官員除了政治晉升還有利益最大化的需求，其伸出“掠奪之手”引致的腐敗現(xiàn)象層出不窮。行政腐敗不僅降低了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，還浪費(fèi)了大量的公共支出。[11]譬如2008年的郭京毅案件，凸顯了政府部門(mén)行政立法腐敗問(wèn)題。案發(fā)前20多年來(lái)郭京毅不僅參與和主管了外資法律法規(guī)的起草和修訂工作，還同時(shí)擁有參與到本部門(mén)審批等事項(xiàng)的權(quán)力，影響力延伸到了執(zhí)法領(lǐng)域。郭京毅案件背后的實(shí)質(zhì)是外資企業(yè)通過(guò)“投資”俘獲了郭京毅，給中國(guó)造成了不可估量的損失。

(三) 政府權(quán)力自我約束與規(guī)范的困境根源

為何目前的政府治理模式陷入了困境？管制俘獲理論認(rèn)為政府也是 “理性經(jīng)濟(jì)人”，政府在管制過(guò)程中，相對(duì)占優(yōu)的被管制者(利益集團(tuán))會(huì)對(duì)政府施以各種“投資”，讓管制政府制定和實(shí)施一些有利于占優(yōu)利益集團(tuán)的管制政策，為被管制者(占優(yōu)的利益集團(tuán))獲得壟斷利潤(rùn)而設(shè)定管制壁壘，最終導(dǎo)致租值耗散，降低行業(yè)或者整個(gè)社會(huì)的資源配置效率。公共選擇理論也部分解釋了政府治理陷入困境的原因，認(rèn)為政府也是“理性經(jīng)濟(jì)人”，有其利益最大化的偏好，容易被利益集團(tuán)俘獲，制定和實(shí)施有利于占優(yōu)利益集團(tuán)的管制政策，這也是政府官員過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)、“掠奪之手”泛濫和非經(jīng)濟(jì)性公共物品供給不足的客觀原因。

但中央政府積極自發(fā)地推動(dòng)了行政管理體制改革，政府追求自身利益最大化的假設(shè)并非完全成立。在改革的過(guò)程中，中央政府推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)體制改革，地方政府積極參與，政府部門(mén)對(duì)自身的權(quán)力優(yōu)化配置方面也付出了諸多努力。

中國(guó)政府治理陷入困境的真正原因在于自建國(guó)以來(lái)政府部門(mén)未建立系統(tǒng)的權(quán)力配置與約束體系，未能按照權(quán)力約束權(quán)力的原則來(lái)設(shè)計(jì)權(quán)力約束機(jī)制，沒(méi)有細(xì)化哪一級(jí)政府應(yīng)該擁有多大的權(quán)力、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些職責(zé)，沒(méi)有對(duì)政府間縱向和橫向的職責(zé)進(jìn)行合理配置，以及沒(méi)有劃定政府與市場(chǎng)、社會(huì)的界限。中國(guó)政府在權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程中只是根據(jù)實(shí)際需要或者出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行整改、改良或者修補(bǔ)。政府自身體制的改革，不管是機(jī)構(gòu)調(diào)整還是轉(zhuǎn)變職能的行政管理體制改革，大都是在權(quán)力嚴(yán)重失衡、約束與規(guī)范系統(tǒng)嚴(yán)重失靈的情況下進(jìn)行的，政府治理陷入困境在所難免。中央政府縱向分權(quán)時(shí)，依據(jù)隸屬轄區(qū)下放權(quán)力，采用了統(tǒng)一的職能模式，這種模式有利于權(quán)力的回收，但不能夠系統(tǒng)地約束和規(guī)范下級(jí)政府的行為。

從縱向約束機(jī)制來(lái)看，中央政府與地方政府的效用、目標(biāo)具有異質(zhì)性。委托人與代理人之間的效用函數(shù)、目標(biāo)不同以及委托人與代理人存在著信息不對(duì)稱(chēng)，代理人會(huì)有機(jī)會(huì)主義行為的動(dòng)機(jī)，具體表現(xiàn)為履行契約過(guò)程中隱藏信息和行為的代理問(wèn)題，從而給委托人帶來(lái)非效率損失。為了降低代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇帶來(lái)的非效率損失，委托人需要設(shè)計(jì)激勵(lì)和約束機(jī)制來(lái)降低信息不對(duì)稱(chēng)，使得代理人履行契約，在可調(diào)和的情況下代理人實(shí)現(xiàn)其效用最大化的同時(shí)委托人也能夠?qū)崿F(xiàn)其目標(biāo)。

目前中央政府對(duì)地方政府的約束機(jī)制主要依靠人事任命和績(jī)效考核機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。以人事任命為核心的縱向約束機(jī)制的主要目標(biāo)在于約束關(guān)鍵崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部，保證中央政府的政策與意志能夠得到執(zhí)行，但縱向人事考核機(jī)制無(wú)法約束和規(guī)范地方政府日常行為。此外，中央政府人事任命約束機(jī)制的實(shí)現(xiàn)依賴(lài)可行的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，中央政府通過(guò)建立詳細(xì)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，考察地方政府的政績(jī)，以量化的考核結(jié)果作為人事任命的依據(jù)，但這種考核機(jī)制建立在中央政府能夠獲得詳細(xì)、準(zhǔn)確的信息并能做出精準(zhǔn)評(píng)估的基礎(chǔ)上。中國(guó)政府是典型的金字塔式的科層組織，科層組織的最大特點(diǎn)是信息傳遞不通暢，地方政府部門(mén)以及官員為了能夠取得更高的代理權(quán)、保住目前的代理權(quán)或?qū)崿F(xiàn)利益最大化，會(huì)扭曲信息或者選擇傳遞對(duì)自己有利的信息，隱藏對(duì)自己不利的信息。因此，中央政府的人事任命激勵(lì)機(jī)制很難發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。

三、超越困境：政府權(quán)力自我約束與規(guī)范的實(shí)現(xiàn)路徑

政府是被賦予了強(qiáng)制和壟斷性權(quán)力的“超級(jí)企業(yè)”。[12][13]部分研究者研究政府治理問(wèn)題時(shí)總是聚焦在政府職能轉(zhuǎn)變、政府的大小、政府與市場(chǎng)，以及政府權(quán)力的外部約束等問(wèn)題上，但卻忽略了這些問(wèn)題的共同本質(zhì)：政府權(quán)力內(nèi)部約束和規(guī)范機(jī)制的薄弱與欠缺。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)一步深化，政府治理困境加劇。目前中國(guó)政府的權(quán)力外部約束機(jī)制和內(nèi)部約束機(jī)制同樣薄弱乏力，政府職能與權(quán)力非均衡匹配，超越政府困境的路徑選擇只能通過(guò)進(jìn)一步完善橫向和縱向的約束機(jī)制，尤其是約束地方政府行為，才能確保政府權(quán)力不被濫用。政府對(duì)自身的官僚結(jié)構(gòu)等問(wèn)題進(jìn)行調(diào)適、其角色和功能被明確限定是必然的趨勢(shì)。政府完善自身的權(quán)力約束機(jī)制才是政府走向“善治”的關(guān)鍵所在。

中國(guó)政府治理的困境源頭在于權(quán)力配置與運(yùn)行系統(tǒng)、以及任務(wù)確定和資源配置的缺陷，其未能建立系統(tǒng)的權(quán)力制約權(quán)力的機(jī)制、科學(xué)地進(jìn)行權(quán)力配置。只有在治理主體合理地配置了權(quán)力與資源的情況下，適當(dāng)?shù)膯?wèn)責(zé)機(jī)制才能保障權(quán)力配置和資源分配體系順利運(yùn)轉(zhuǎn)。政府權(quán)力自我約束和規(guī)范的路徑如圖3所示：首先必須科學(xué)設(shè)計(jì)與制度化政府的權(quán)力配置與資源分配體系。其次，完善和健全問(wèn)責(zé)機(jī)制。

圖3 政府權(quán)力自我約束與規(guī)范的路徑

(一)制度化政府部門(mén)內(nèi)部控制機(jī)制

政府部門(mén)內(nèi)部控制是降低代理成本，解決和緩解委托代理問(wèn)題進(jìn)而提高政府效率、實(shí)現(xiàn)政府使命和目標(biāo)的一系列契約總和。政府部門(mén)內(nèi)部控制不僅是非對(duì)稱(chēng)信息情況下上級(jí)政府約束和規(guī)范下級(jí)政府行為的基本機(jī)制，亦是本級(jí)政府為了實(shí)現(xiàn)管理控制目標(biāo)的有力工具。政府部門(mén)內(nèi)部控制為政府管理者提供日常運(yùn)營(yíng)與控制的支持，同時(shí)還是保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)、防止和發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤和舞弊等行為的第一道防線?？茖W(xué)有效的政府部門(mén)內(nèi)部控制是按照全面系統(tǒng)和規(guī)范權(quán)力的法治原則來(lái)設(shè)計(jì)，有助于從根本上劃分政府、市場(chǎng)和社會(huì)的界限，遏制行政腐敗和提高政府效率，督促政府履行其職能。根據(jù)COSO的內(nèi)部控制框架[14]，廣義的內(nèi)部控制包括控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)督五個(gè)要素。筆者認(rèn)為建立健全政府內(nèi)部控制主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行。

首先，改善內(nèi)部控制環(huán)境。內(nèi)部控制環(huán)境是影響政府部門(mén)內(nèi)部控制建立與執(zhí)行的基礎(chǔ)，內(nèi)部控制環(huán)境包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法律環(huán)境等，但對(duì)政府部門(mén)內(nèi)部控制影響最大的因素莫過(guò)于政治環(huán)境。比如，近期中共中央先后出臺(tái)了“八項(xiàng)規(guī)定”和“六條禁令”，提出厲行勤儉節(jié)約、嚴(yán)禁使用公款宴請(qǐng)、精簡(jiǎn)會(huì)議活動(dòng)等要求，習(xí)近平書(shū)記為代表的中央高層領(lǐng)導(dǎo)人堅(jiān)決反對(duì)講排場(chǎng)比闊氣的作風(fēng)、堅(jiān)決抵制奢靡之風(fēng)，并身體力行?！敖睢焙汀耙?guī)定”發(fā)布實(shí)施之后，中央和地方的政府部門(mén)紛紛取消年會(huì)和公務(wù)宴請(qǐng)等活動(dòng)，全國(guó)出現(xiàn)了大范圍的公務(wù)員宴席以及其他公務(wù)消費(fèi)的退訂潮。

第二，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的作用是識(shí)別、分析和評(píng)估影響實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的不確定因素，是執(zhí)行內(nèi)部控制程序的邏輯起點(diǎn)。政府部門(mén)面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)，例如濫用職權(quán)、不當(dāng)執(zhí)法、政府行政和資源配置效率低下、貪污腐敗以及業(yè)務(wù)活動(dòng)和業(yè)務(wù)流程方面的風(fēng)險(xiǎn)，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)首先確定面臨的風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)估面臨風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，然后根據(jù)可能的風(fēng)險(xiǎn)采取一系列的預(yù)防和控制活動(dòng)。

第三，科學(xué)系統(tǒng)化控制活動(dòng)體系。控制活動(dòng)是建立健全內(nèi)部控制體系的關(guān)鍵部分。控制活動(dòng)是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，采用恰當(dāng)?shù)目刂拼胧┮源_保政府部門(mén)內(nèi)部控制目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的一系列政策。控制活動(dòng)包括但不限于以下方面，例如預(yù)算控制、不相容職務(wù)控制、授權(quán)審批、集體審批、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制以及績(jī)效評(píng)價(jià)等。科學(xué)系統(tǒng)化的控制活動(dòng)體系可以嚴(yán)格界定政府職能(能做哪些，不能做哪些)，可以有效地避免政府過(guò)度和直接干預(yù)市場(chǎng)?？茖W(xué)系統(tǒng)化的控制活動(dòng)體系還可以促進(jìn)公共物品的均衡供給。當(dāng)政府行使管制權(quán)力時(shí)，嚴(yán)格明確權(quán)責(zé)的內(nèi)部控制能夠有效降低政府部門(mén)或官員被“俘獲”的概率。

第四，暢通政府信息溝通與傳遞渠道。信息與溝通是政府部門(mén)內(nèi)部控制中重要的要素之一，是控制環(huán)境、控制活動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及監(jiān)督機(jī)制有效運(yùn)行的重要橋梁。政府部門(mén)應(yīng)建立健全內(nèi)部控制信息系統(tǒng)與內(nèi)部報(bào)告制度。有效的內(nèi)部報(bào)告制度與政府部門(mén)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)能及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地收集與政府活動(dòng)相關(guān)信息，并將這些信息傳遞給政府內(nèi)部和外部。暢通的信息傳遞與溝通為上級(jí)委托人獲得代理人的相關(guān)信息提供便利，防止代理人隱藏部分信息、傳遞經(jīng)濟(jì)方面的“好消息”或者將經(jīng)濟(jì)方面的“壞消息”扭曲、操縱成“好消息”的行為；與此同時(shí)，暢通的信息與溝通渠道能夠使上級(jí)的意志得到有效的貫徹和執(zhí)行，可以在一定程度上緩解“上有政策，下有對(duì)策”的局面。

第五，完善內(nèi)部監(jiān)督制度。監(jiān)督是指政府部門(mén)對(duì)其內(nèi)部控制的健全性、合理性和有效性進(jìn)行監(jiān)督檢查與評(píng)價(jià)的過(guò)程。內(nèi)部控制建立和執(zhí)行需要相應(yīng)的保障和問(wèn)責(zé)機(jī)制，內(nèi)部監(jiān)督有助于政府部門(mén)發(fā)現(xiàn)、改善和健全政府部門(mén)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行中存在的薄弱環(huán)節(jié)。政府部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督包括政府部門(mén)內(nèi)部審計(jì)制度、國(guó)家審計(jì)制度和黨委紀(jì)檢監(jiān)察制度。黨委紀(jì)檢監(jiān)察制度是黨建的重點(diǎn)內(nèi)容，在此不再贅述，政府內(nèi)部審計(jì)與國(guó)家審計(jì)見(jiàn)下文。

(二)建立健全政府內(nèi)部審計(jì)機(jī)制

委托人要求代理人履行受托責(zé)任，代理人需要提供與履職相關(guān)的信息。但是代理人出于利益最大化，會(huì)隱藏不利于自己的信息或者扭曲不利的信息，委托人因此需要甄別和約束機(jī)制，政府內(nèi)部審計(jì)作為約束代理人的重要內(nèi)部機(jī)制，在政府治理中扮演著重要的角色，有著外部約束機(jī)制難以替代的作用。大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家政府內(nèi)部審計(jì)部門(mén)一般開(kāi)展下列四種類(lèi)型的審計(jì): 評(píng)價(jià)和檢查內(nèi)部控制、財(cái)務(wù)審計(jì)、合規(guī)性審計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)。政府內(nèi)部審計(jì)履行督導(dǎo)和評(píng)價(jià)政府內(nèi)部控制的職能可以積極推動(dòng)政府部門(mén)內(nèi)部控制的建立健全和有效執(zhí)行，有效運(yùn)行的政府內(nèi)部審計(jì)可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正內(nèi)部控制缺陷，不斷完善政府內(nèi)部控制體系，有助于政府有效地履行職責(zé)確保完成受托責(zé)任;政府內(nèi)部審計(jì)部門(mén)對(duì)財(cái)政資金的真實(shí)、合法和效益情況進(jìn)行有效審計(jì)，能夠確保政府信息記錄真實(shí)可靠，改善控制環(huán)境，減少報(bào)告錯(cuò)誤，緩解委托人和代理人之間的信息失衡問(wèn)題；政府內(nèi)部審計(jì)履行合規(guī)性職能，合理保證政府的行為符合法律法規(guī)、規(guī)章制度等，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)行中存在的問(wèn)題;政府內(nèi)部審計(jì)履行績(jī)效評(píng)價(jià)職能，不僅為委托人提供代理人履職的績(jī)效信息，監(jiān)督代理人的行為是否從委托人的利益出發(fā)，還能夠服務(wù)于政府部門(mén)的決策，為預(yù)防和減少政府損失提供信息服務(wù)，遏制和避免政府部門(mén)或者官員利用信息不對(duì)稱(chēng)來(lái)掠奪國(guó)有資產(chǎn)等行為。政府內(nèi)部審計(jì)機(jī)制的作用毋庸置疑，但政府內(nèi)部審計(jì)發(fā)揮作用的程度依賴(lài)于內(nèi)部審計(jì)制度的建立健全。目前中國(guó)政府內(nèi)部審計(jì)制度的建立健全應(yīng)從以下兩個(gè)方面入手。

1.亟需清晰界定內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)要求和權(quán)力范圍

Eisenhardt認(rèn)為解決代理問(wèn)題主要有緩解信息不對(duì)稱(chēng)和薪酬激勵(lì)合同兩種機(jī)制。[15]緩解信息不對(duì)稱(chēng)的機(jī)制旨在實(shí)現(xiàn)委托人和代理人之間的信息對(duì)稱(chēng)；薪酬激勵(lì)合同的目的在于協(xié)調(diào)雙方的經(jīng)濟(jì)利益。政府內(nèi)部審計(jì)作為解決政府代理問(wèn)題的問(wèn)責(zé)機(jī)制通過(guò)明確受托人的責(zé)任目標(biāo)來(lái)抑制代理人的機(jī)會(huì)主義行為。政府內(nèi)部審計(jì)是評(píng)價(jià)和監(jiān)督政府是否正確地履行職責(zé)、是否正確行使權(quán)力以及合理配置資源，并將獲得的信息傳遞給委托人的過(guò)程。但要實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部審計(jì)的使命，必須首先明確政府內(nèi)部審計(jì)職責(zé)，否則政府內(nèi)部審計(jì)機(jī)制很難完成其應(yīng)有的使命。

2.明晰政府內(nèi)部審計(jì)的組織形式與隸屬關(guān)系

清晰界定政府內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)要求和權(quán)力范圍是政府內(nèi)部審計(jì)機(jī)制有效發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，而政府內(nèi)部審計(jì)的組織形式與隸屬關(guān)系亦是其發(fā)揮作用的重要條件，這涉及到政府內(nèi)部審計(jì)部門(mén)向誰(shuí)負(fù)責(zé)與報(bào)告、在工作過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題如何處理與整改等問(wèn)題。

(三)優(yōu)化國(guó)家審計(jì)職能

國(guó)家審計(jì)是以制約政府權(quán)力的方式來(lái)優(yōu)化政府治理機(jī)制從而實(shí)現(xiàn)其治理職能的問(wèn)責(zé)機(jī)制。國(guó)家審計(jì)優(yōu)化政府治理的作用體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)公共資金運(yùn)用進(jìn)行審計(jì)，使代理人偏離契約的行為得以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正。公共資金審計(jì)不僅可以消除政府部門(mén)在資金使用上的信息不對(duì)稱(chēng)，還可以有效防止政府過(guò)度投資，督促政府履行其社會(huì)和公共服務(wù)職能。其次，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施的績(jī)效審計(jì)能夠抑制和減少代理人道德風(fēng)險(xiǎn)行為?？?jī)效審計(jì)的重要功能是及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正公共資源使用過(guò)程中的不合規(guī)、不經(jīng)濟(jì)和效率低下的行為，解決政府內(nèi)部信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，強(qiáng)化對(duì)決策權(quán)力的制約。第三、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是對(duì)政府的政策效應(yīng)和執(zhí)行效應(yīng)實(shí)施審計(jì)，這樣可以有效消除或者減輕信息不對(duì)稱(chēng)程度，是約束領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的制度安排。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)增大政府官員尋租及濫用權(quán)力行為的成本，是有效約束政府權(quán)力的制度安排。

目前國(guó)家審計(jì)在抑制政府腐敗、促進(jìn)政府治理方面取得了一定的成就，但遺憾的是，國(guó)家審計(jì)雖然強(qiáng)化了對(duì)審計(jì)結(jié)果整改的監(jiān)督職能，但仍然避免不了“屢審屢犯”的問(wèn)題。此外，由于國(guó)家審計(jì)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，存在任務(wù)繁重的問(wèn)題，這在一定程度上影響了審計(jì)效果和審計(jì)效率。優(yōu)化國(guó)家審計(jì)的機(jī)制重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

1.督導(dǎo)政府內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)建設(shè)

國(guó)家審計(jì)的職能不僅包括公共資金審計(jì)、績(jī)效審計(jì)以及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等，更應(yīng)增加督導(dǎo)政府部門(mén)內(nèi)部控制制度化以及政府內(nèi)部審計(jì)建設(shè)的職能。首先，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該從權(quán)力制約權(quán)力的角度督導(dǎo)政府部門(mén)內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)和執(zhí)行，這樣可以有效解決國(guó)家審計(jì) “屢審屢犯”的問(wèn)題，也有利于解決權(quán)力濫用帶來(lái)的腐敗以及非經(jīng)濟(jì)性公共物品供給不足的問(wèn)題。其次，國(guó)家審計(jì)理應(yīng)評(píng)價(jià)政府內(nèi)部審計(jì)的績(jī)效并優(yōu)化內(nèi)部審計(jì)制度，促使內(nèi)部審計(jì)作為常規(guī)化問(wèn)責(zé)機(jī)制合理有效運(yùn)營(yíng)。

2.在審計(jì)項(xiàng)目的選擇上善于抓重點(diǎn)

國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)讓政府內(nèi)部審計(jì)履行國(guó)家審計(jì)的部分常規(guī)職能。政府內(nèi)部審計(jì)從一定程度上比國(guó)家審計(jì)更了解政府部門(mén)的運(yùn)營(yíng)，由健全有效的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)執(zhí)行部分國(guó)家審計(jì)的常規(guī)職能，可以將國(guó)家審計(jì)從眾多的常規(guī)審計(jì)項(xiàng)目解放出來(lái)，將審計(jì)重點(diǎn)放在關(guān)乎國(guó)家宏觀調(diào)控、國(guó)計(jì)民生的重大事項(xiàng)上來(lái)，不僅有利于提高國(guó)家審計(jì)的效率，更有利于增加整個(gè)社會(huì)運(yùn)營(yíng)效率和效果。

四、研究結(jié)論

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革是政府主導(dǎo)的制度變遷，在初期需要強(qiáng)勢(shì)和積極的政府來(lái)推進(jìn)，積極的政府模式在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革的初期起著階段性的促進(jìn)作用。但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化、市場(chǎng)力量和社會(huì)力量的興起等形勢(shì)的變化，目前的“積極政府治理”模式陷入了困境：政府仍以各種方式過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)，未能足量提供非經(jīng)濟(jì)公共物品，以及政府部門(mén)和官員頻繁伸出“掠奪之手”。然而，政府追求自身利益最大化的本性并非導(dǎo)致其治理陷入困境的真正原因，政府權(quán)力自我約束與規(guī)范陷入困境的根源在于：其自建國(guó)來(lái)一直未能建立系統(tǒng)的權(quán)力配置與約束體系，未能按權(quán)力約束權(quán)力的原則來(lái)設(shè)計(jì)權(quán)力約束機(jī)制，未能對(duì)政府間縱向和橫向的職責(zé)進(jìn)行合理地配置，大都是在權(quán)力嚴(yán)重失衡、約束與規(guī)范系統(tǒng)嚴(yán)重失靈的情況下才根據(jù)出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行改良或者修補(bǔ)，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，政府治理陷入困境在所難免。

構(gòu)筑有效的權(quán)力自我約束與規(guī)范系統(tǒng)是政府超越困境的必由之路。本文進(jìn)一步就如何構(gòu)建“制度的籠子”，以及如何將政府權(quán)力關(guān)進(jìn)“制度的籠子”，從而有效地實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力的自我約束與規(guī)范提出了如下實(shí)現(xiàn)路徑。第一，制度化政府部門(mén)內(nèi)部控制。有效的政府部門(mén)內(nèi)部控制能夠?qū)φ块T(mén)權(quán)、責(zé)等進(jìn)行有效界定，讓權(quán)力在一定的空間范圍內(nèi)運(yùn)行。第二，建立健全政府內(nèi)部審計(jì)制度。政府內(nèi)部審計(jì)機(jī)制能夠?qū)?nèi)部控制約束機(jī)制的運(yùn)營(yíng)、政府運(yùn)營(yíng)的績(jī)效以及風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)與服務(wù)，通過(guò)對(duì)內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行測(cè)評(píng)，可發(fā)現(xiàn)所存在的內(nèi)部控制缺陷并對(duì)其進(jìn)行修正，從而積極推進(jìn)和完善政府部門(mén)內(nèi)部控制機(jī)制。第三，優(yōu)化國(guó)家審計(jì)職能。增加、強(qiáng)化國(guó)家審計(jì)中關(guān)于督導(dǎo)政府部門(mén)內(nèi)部控制制度化以及政府內(nèi)部審計(jì)建設(shè)方面的職能，讓政府內(nèi)部審計(jì)履行國(guó)家審計(jì)的部分常規(guī)職能，促使國(guó)家審計(jì)把審計(jì)重點(diǎn)放在關(guān)乎國(guó)家宏觀調(diào)控、國(guó)計(jì)民生的重大事項(xiàng)上來(lái)，從而提高國(guó)家審計(jì)的效率，使其更好地為國(guó)家宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面服務(wù)。

總之，政府內(nèi)部控制、政府內(nèi)部審計(jì)與國(guó)家審計(jì)三者的結(jié)合是形成經(jīng)濟(jì)、效率和效果的權(quán)力約束體系的方式，不僅有利于節(jié)約社會(huì)資源和提高其使用效率，而且有利于抑制政府權(quán)力的濫用、尋租行為以及幫助政府解決提供非經(jīng)濟(jì)物品失靈的問(wèn)題。這幾道防線共同構(gòu)筑多方位、多層次的政府內(nèi)部權(quán)力約束體系，形成有效的“免疫系統(tǒng)”。

注釋?zhuān)?/p>

[1] James Buchanan,TheTheoryofPublicsChoice.AnnArbor, The University of Michigan Press, 1972.

[2] 杰斐遜:《杰斐遜文選》，北京：商務(wù)印書(shū)館，1963年，第51頁(yè)。

[3] 文 力：《政府權(quán)力憲政制約的必要性》，《中國(guó)行政管理》2005年第5期。

[4] 汪永成：《中國(guó)反腐敗戰(zhàn)略中政府權(quán)力濫用的控制策略》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第8期。

[5] “省管縣”模式改革自2009年正式開(kāi)始，目前仍在繼續(xù)，“省管縣”模式是指行政隸屬管理關(guān)系由目前的“省—市—縣”三級(jí)行政管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　?、縣”二級(jí)管理體制，省對(duì)縣的管理范圍涵蓋了原市管理的所有方面。

[6] 沈 巋：《平衡一種行政法認(rèn)知模式》，北京：北京大學(xué)出版社，1999年，第150頁(yè)。

[7] 有部分學(xué)者將行政體制改革與政治體制改革割裂開(kāi)來(lái)，事實(shí)上黨的多次代表大會(huì)都明確闡述了行政體制改革是深化政治體制改革的重要內(nèi)容和組成部分的思想，例如十七大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)。

[8] 傅 勇：《財(cái)政分權(quán)、政府治理與非經(jīng)濟(jì)性公共物品供給》，《經(jīng)濟(jì)研究》2010年第8期。

[9] 江飛濤、李曉萍：《直接干預(yù)市場(chǎng)與限制競(jìng)爭(zhēng)：中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的取向與根本缺陷》，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2010年第9期。

[10] G．J．Stigler, “The theory of economic regulation”，JournalofEconomicsandManagementScience,no.3(1971)．

[11] 楊燦明、趙福軍：《行政腐敗的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第9期。

[12] 斯蒂格利茨：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》(上冊(cè)) ，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1997年，第17頁(yè)。

[13] 盛 洪：《科斯教授和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，《天津社會(huì)科學(xué)》1993年第4期。

[14] 1992年COSO公布的《內(nèi)部控制—整合框架》(也稱(chēng)“COSO內(nèi)部控制框架”)，COSO內(nèi)部控制框架是美國(guó)證券交易委員會(huì)唯一推薦使用的內(nèi)部控制框架，同時(shí)《薩班斯法案》第404條款的最終細(xì)則也明確表明 COSO內(nèi)部控制框架可以作為評(píng)估企業(yè)內(nèi)部控制的標(biāo)準(zhǔn)。

[15] Eisenhardt, K.M.,“Building theories from case study research”，AcademyofManagementReview， no.14(1989).

[責(zé)任編輯：黃艷林]

2014-01-07

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(71472047)； 教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目(13YJC630080)； 福建省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(2014B022)； 福建省教育廳A類(lèi)社科研究重點(diǎn)項(xiàng)目(JA13047S)； 福州大學(xué)科研啟動(dòng)基金項(xiàng)目(XRC201209)； 福州大學(xué)校科技發(fā)展基金項(xiàng)目(12SKQ03)。

李萬(wàn)福， 男， 福建武平人， 福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師， 會(huì)計(jì)學(xué)博士； 曹麗梅， 女， 新疆尼勒克人， 中山大學(xué)管理學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)博士研究生。

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1002-3321(2014)05-0015-09