彭 庚

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福州 350007)

當(dāng)今世界，人力資源已經(jīng)成為重要的競爭戰(zhàn)略資源。近年來，我國不管在人才的引進(jìn)、開發(fā)還是培養(yǎng)上都有了長足進(jìn)步，形成了一批優(yōu)秀的人才隊(duì)伍。2011年，根據(jù)《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010 ～2020年)》的要求，由國家層面組織實(shí)施的12 項(xiàng)重大人才工程實(shí)施方案意味著我國在向世界人才強(qiáng)國的征途中邁出了重要一步。

目前國內(nèi)學(xué)界對“高層次人才”還未有權(quán)威、統(tǒng)一之界定，但基本共識是認(rèn)為高層次人才是相對一般人才而言，在一定領(lǐng)域、行業(yè)中具有較強(qiáng)業(yè)務(wù)能力、科研水平及戰(zhàn)略眼光的高端領(lǐng)軍人才［1］。本文所指的高層次人才包括海外留學(xué)生、高技能人才、創(chuàng)新型人才、科技領(lǐng)軍型人才、創(chuàng)業(yè)型人才等。對中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)CNKI 進(jìn)行跨庫檢索，從2008年開始，以“高層次人才政策”為研究對象的文獻(xiàn)逐年遞增，以“高層次人才政策”為題名和“模糊”為匹配的文獻(xiàn)952 篇。主要集中在高校高層次人才引進(jìn)政策、中央和地方政府高層次人才引進(jìn)政策的現(xiàn)狀、問題和對策研究以及高層次人才評價(jià)體系研究。很少對高層次人才政策創(chuàng)新及其對人才工程推動作用的成果和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行研究。

本研究旨在通過對中央人才政策指導(dǎo)下的國家自主創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)在人才工程的建設(shè)和實(shí)施過程中的政策創(chuàng)新進(jìn)行總結(jié)，探討政策創(chuàng)新對人才工程的推動作用，構(gòu)建政策創(chuàng)新以及二者之間的因果模型，說明政府在人才工程推動當(dāng)中所處的地位和角色。通過對人才實(shí)驗(yàn)區(qū)高層次人才引進(jìn)政策創(chuàng)新的成果經(jīng)驗(yàn)分析，探索一條科學(xué)化的人才政策創(chuàng)新路徑。

一、研究對象和研究方法

(一)研究對象

本文中所選取的研究樣本為北京中關(guān)村、上海張江、無錫“東方硅谷”、武漢東湖、福建平潭、廣州南沙六個(gè)。為使研究樣本具有代表性，樣本選取是根據(jù)2013年2月中國人事科學(xué)研究院組織召開的人才改革試驗(yàn)區(qū)政策創(chuàng)新研討會選取的。以上六地以及深圳前海、珠海橫琴8個(gè)典型人才改革試驗(yàn)區(qū)代表分別在會上對各自建設(shè)及政策創(chuàng)新情況進(jìn)行交流。廣州南沙-深圳前海-珠海橫琴三地在國務(wù)院的批準(zhǔn)和指示下正在合作建立粵港澳人才合作示范區(qū)的“全國人才管理改革試驗(yàn)區(qū)”。本文隨機(jī)選取其中一個(gè)作為樣本，避免政策重復(fù)。

(二)研究方法

本文采用文獻(xiàn)研究法中的內(nèi)容分析法。內(nèi)容分析法是指對各種信息交流形式的明顯內(nèi)容進(jìn)行客觀的、系統(tǒng)的和定量的描述［2］。本文的研究分析單位是各實(shí)驗(yàn)區(qū)關(guān)于高層次人才引進(jìn)的政策，分析總體是這六個(gè)區(qū)域關(guān)于高層次人才引進(jìn)工程的相關(guān)政策，重點(diǎn)在有創(chuàng)新的政策上。政策和數(shù)據(jù)主要來自該人才特區(qū)政府門戶網(wǎng)站、專業(yè)網(wǎng)站以及政府年鑒等。

二、人才實(shí)驗(yàn)區(qū)政策創(chuàng)新路徑及分析成果

(一)人才實(shí)驗(yàn)區(qū)政策創(chuàng)新路徑

通過對以上六個(gè)人才實(shí)驗(yàn)區(qū)的人才政策及其創(chuàng)新之處進(jìn)行分析和整理，以及對高層次人才政策施行之后對該區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科研成果、人才數(shù)量質(zhì)量上的統(tǒng)計(jì)。我們可以構(gòu)建政策創(chuàng)新對于人才工程推動作用的路徑圖，用以探討政策創(chuàng)新的成果經(jīng)驗(yàn)。

圖1 政策創(chuàng)新對人才工程推動作用路徑圖

由上圖可以看出，人才實(shí)驗(yàn)區(qū)是制定政策的主體，同時(shí)也是人才工程的受益者。因此，人才實(shí)驗(yàn)區(qū)在高層次人才政策創(chuàng)新的過程處于主導(dǎo)地位。但實(shí)驗(yàn)區(qū)政府或管委會在依據(jù)中央政策或者上級政府部門的政策制定針對該區(qū)高層次人才的創(chuàng)新政策之后，要發(fā)揮對人才工程推動作用，必須看政策的執(zhí)行，為更有效的引進(jìn)高層次人才，人才實(shí)驗(yàn)區(qū)在制定創(chuàng)新政策的過程中以需要層次理論為指導(dǎo)，承前啟后，制定一套政策創(chuàng)新體系，恰當(dāng)?shù)氖褂眉?lì)的手段，發(fā)揮創(chuàng)新政策的作用。在這過程中滿足高層次人才基本生存需要如住房、醫(yī)療和津貼補(bǔ)助上的創(chuàng)新，安全需要如出入境與居留的政策創(chuàng)新，社交需要如子女、配偶安置的政策創(chuàng)新、尊重需要如職稱評定等政策創(chuàng)新和自我實(shí)現(xiàn)需要的政策創(chuàng)新。圖中央的三角形表示越高層次的需要越有創(chuàng)新的空間，但是相對就越有創(chuàng)新的難度。同時(shí)，政策創(chuàng)新和施行都應(yīng)考慮到政策施行可能受到人文地理環(huán)境、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、法律保障體系和特區(qū)建設(shè)歷史等周遭復(fù)雜因素的的影響。

(二)人才實(shí)驗(yàn)區(qū)政策創(chuàng)新分析結(jié)果

1．高層次人才政策創(chuàng)新對人才工程推動的成果。2008年，我國開始施行《引進(jìn)海外高層次人才暫行辦法》即“千人計(jì)劃”，依托這一高層次人才工程，地方政府和各個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)也開始探索高層次人才引進(jìn)之路。本文主要選取了自2008年千人計(jì)劃實(shí)施開始至2012年，人才實(shí)驗(yàn)區(qū)在人才隊(duì)伍建設(shè)上所取得的成果，對其數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析(見表1)。

表1 人才實(shí)驗(yàn)區(qū)政策創(chuàng)新對人才工程推動的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

中關(guān)村留學(xué)歸國創(chuàng)業(yè)人才是國內(nèi)留學(xué)歸國人員創(chuàng)辦企業(yè)數(shù)量最多的地區(qū)。上海張江園區(qū)截至2012年底，留學(xué)歸國人員、“千人計(jì)劃”入選人才名列前茅。自武漢市東湖高新區(qū)實(shí)施“3551 光谷人才計(jì)劃”以來，共引進(jìn)和培養(yǎng)高層次人才數(shù)量和質(zhì)量都明顯進(jìn)步，開發(fā)區(qū)引進(jìn)外資項(xiàng)目和全年申報(bào)專利數(shù)量較大。至2011年底，無錫已經(jīng)吸引了過千家企業(yè)落地，同時(shí)吸引了大量海內(nèi)外高層次高素質(zhì)人才。至2012年，南沙的高層次人才引進(jìn)也取得了明顯成果。福建省2012年有8 位專家入選國家“千人計(jì)劃”，有3 名入選“青年千人計(jì)劃”［3］。高層次人才的引進(jìn)在引領(lǐng)實(shí)驗(yàn)區(qū)科技創(chuàng)新成果、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、實(shí)驗(yàn)區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)和促進(jìn)實(shí)驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中都發(fā)揮了舉足輕重的作用。

2．人才實(shí)驗(yàn)區(qū)高層次人才政策創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)。

(1)建立健全政策創(chuàng)新體系，完善高層次人才發(fā)展的載體平臺。要實(shí)現(xiàn)對高層次人才的引進(jìn)，單一政策無法對高層次人才形成吸引力。如，北京中關(guān)村在2011年11月發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈加快建設(shè)中關(guān)村人才特區(qū)行動計(jì)劃(2011 -2015年)〉》結(jié)合北京市施行的居住證制度，制定并實(shí)施專門的“海外高層次人才居住證”制度，解決了海歸人才在工作、生活中的市民待遇問題，為他們創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶來諸多便利。人才創(chuàng)新扶持政策應(yīng)該從系統(tǒng)的角度出發(fā)，要重視發(fā)揮政策體系的作用，為高層次人才的發(fā)展構(gòu)筑完善的平臺。中關(guān)村還在2012年10月相繼印發(fā)了專項(xiàng)資金管理辦法的通知，支持雛鷹人才到中關(guān)村創(chuàng)辦企業(yè)，采取先認(rèn)(可函評)后支持的新模式人才為切入點(diǎn)，探索運(yùn)用市場機(jī)制選人才的方式不同于以往只針對已落戶中關(guān)村的人才進(jìn)行評選的模式［4］。同時(shí)，中關(guān)村科學(xué)城、未來科技城以及由科技企業(yè)孵化器、留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)園等創(chuàng)業(yè)孵化服務(wù)體系都構(gòu)成了中關(guān)村吸引海外高層次人才的重要載體［5］。

(2)對人才創(chuàng)新政策有正確的價(jià)值取向，注重高層次人才實(shí)際需求和發(fā)展。任何人才都存在著作為普通個(gè)體的生存和發(fā)展的需求。因此，要從每一個(gè)生活的細(xì)節(jié)出發(fā)，在政策創(chuàng)新上從高層次人才出發(fā)，全力服務(wù)高層次人才。在引進(jìn)高層次人才，實(shí)驗(yàn)區(qū)根據(jù)引進(jìn)人才的分類的不同，采取不同政策。例如，2009年9月，無錫市委發(fā)布了《中共無錫市委無錫市人民政府關(guān)于以更大力度實(shí)施無錫海外高層次人才引進(jìn)計(jì)劃的意見》即“無錫千人計(jì)劃”，通過民企與海歸人才“嫁接”創(chuàng)辦企業(yè)的形式，實(shí)現(xiàn)了資本與高科技人才的對接。創(chuàng)新之處還在于建立創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師服務(wù)機(jī)制，組建無錫市海外科技領(lǐng)軍型創(chuàng)業(yè)人才創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師理事會，積極發(fā)揮“海外科技創(chuàng)新交流聯(lián)盟”的作用，在海外人才企業(yè)管理、市場開拓等多方面提供幫助，對人才引進(jìn)時(shí)的使用的恰當(dāng)?shù)募?lì)手段。政策創(chuàng)新的落腳點(diǎn)應(yīng)該放在人身上，從人才需求的各個(gè)角度和方面出發(fā)，以人為本，促進(jìn)人的全面發(fā)展。

(3)注重人才個(gè)體差別追求，避免高層次人才引進(jìn)政策的同質(zhì)化。根據(jù)馬斯洛的需要層次理論，人有五個(gè)層面的需求，即生存需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我實(shí)現(xiàn)。人除了生存需要、安全需要等較低層次的需要之外，還會有高層次的需要。應(yīng)該要注重高層次人才在追求更高層次需要上的個(gè)體差別。根據(jù)不同需要，采取靈活性的政策，滿足高層次人才的不同需求。人才實(shí)驗(yàn)區(qū)的政策創(chuàng)新多數(shù)集中在高層次的需求上，重視高層次人才的歸屬感、長遠(yuǎn)發(fā)展、地位聲望的獲得和自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。如:2010年8月，武漢市政府常務(wù)會議原則通過了《關(guān)于實(shí)施“511 黃鶴英才計(jì)劃”暫行辦法》(送審稿)，推出了扶持資金、貸款貼息、股權(quán)激勵(lì)、購房補(bǔ)助等六大優(yōu)惠“套餐”。創(chuàng)新之處在于對入選人員實(shí)施股權(quán)激勵(lì)。基于我國現(xiàn)存“院士終身制”的榮譽(yù)，東湖積極推薦入選領(lǐng)軍人才參評院士，激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，幫助人才追求自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

(4)創(chuàng)造政策實(shí)行的軟硬環(huán)境，以適應(yīng)高層次人才階段性發(fā)展。政策執(zhí)行需要良好的環(huán)境，包括軟環(huán)境和硬環(huán)境，軟環(huán)境是指實(shí)驗(yàn)區(qū)的人文環(huán)境，比如有的實(shí)驗(yàn)區(qū)就打出了文化牌，宣傳該區(qū)的歷史文化價(jià)值以吸引高層次人才。硬環(huán)境指的是生存環(huán)境，例如生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況等等。有關(guān)心理學(xué)調(diào)查表明，人有不同的發(fā)展階段，高層次人才更注重生活的品質(zhì)，更注重生活環(huán)境質(zhì)量，，追求自身的價(jià)值。因此，實(shí)驗(yàn)區(qū)應(yīng)注重創(chuàng)造政策施行的軟硬環(huán)境。例如，2009年4月，武漢市委和人民政府發(fā)布了《中共武漢市委 武漢市人民政府關(guān)于在武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)人才特區(qū)的若干意見》，表明了要通過要?jiǎng)?chuàng)造良好的社會環(huán)境，大力宣傳東湖高新區(qū)高層次人才及其團(tuán)隊(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的先進(jìn)事跡和成果，著力提升高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的社會知名度和影響力。

(5)創(chuàng)新高層次人才引進(jìn)的方式，發(fā)揮市場的作用。在人才引進(jìn)方式和方法上，突破單一的引進(jìn)方式，通過多種渠道和方式引進(jìn)高層次人才，發(fā)揮市場對人才資源配置的基礎(chǔ)性作用。例如，2008年4月，廣州南沙開始施行了《廣州市南沙區(qū)中高級人才引進(jìn)暫行辦法》，通過“全職、特聘、客座”等形式面向社會公開聘用引進(jìn)中高級人才。創(chuàng)新之處在于建立“人才特聘工作制度”，引進(jìn)人才在特聘期內(nèi)享受與本單位同類人員同等的工資福利、職稱評聘、各種評比和獎(jiǎng)勵(lì)以及參加社會保險(xiǎn)等待遇。2011年8月，浦東新區(qū)推出了《關(guān)于推進(jìn)張江核心園建設(shè)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)若干配套政策》，推行的“聚才計(jì)劃”一改以往“唯學(xué)歷論”、“唯職稱論”的評價(jià)方式，在人才的選拔和培養(yǎng)上引入市場元素，把人才評價(jià)的權(quán)力留給“企業(yè)家評審團(tuán)”，明確建立以市場為導(dǎo)向的人才評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對經(jīng)認(rèn)定的創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)和人才，提供全方位的支持。

(6)明確自身定位，發(fā)揮特區(qū)自身優(yōu)勢，突出地方特色。人才實(shí)驗(yàn)區(qū)在建設(shè)過程中，應(yīng)該明確自身的定位，例如江蘇無錫科技園區(qū)，對自身的定位就很明確，為建設(shè)成為“東方硅谷”的目標(biāo)而努力。因此，在制定人才政策時(shí)，對科技領(lǐng)軍型創(chuàng)業(yè)人才的有明確的扶持政策，并為這樣的人才建立創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師服務(wù)機(jī)制。在政策創(chuàng)新的過程中，應(yīng)當(dāng)認(rèn)清和認(rèn)準(zhǔn)人才實(shí)驗(yàn)區(qū)自身的引才優(yōu)勢，突出當(dāng)?shù)氐牡胤教厣?。?shí)驗(yàn)區(qū)在引進(jìn)臺灣人才時(shí)，有著天時(shí)地利的天然優(yōu)勢，和地理歷史、文化上的傳承和契合。例如，2010年5月7日，福建省發(fā)布了《關(guān)于支持平臺綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)人事人才工作的若干意見》，支持實(shí)驗(yàn)區(qū)先行先試推薦兩岸人才交流合作，提出在引進(jìn)臺灣專才時(shí)，待遇要適當(dāng)高于臺灣水平。

(7)正確對待高層次人才，恰當(dāng)使用激勵(lì)手段。激勵(lì)手段可以分為物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)手段。高層次人才引進(jìn)的創(chuàng)新政策應(yīng)該綜合使用兩種手段，并更重視精神激勵(lì)，逐步往精神激勵(lì)的方向過渡。例如，2009年4月武漢市委和人民政府發(fā)布了《中共武漢市委 武漢市人民政府關(guān)于在武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)人才特區(qū)的若干意見》實(shí)施“3551 光谷人才計(jì)劃”，對入選人才優(yōu)先推薦其承擔(dān)國家級重大科技及產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，設(shè)立專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)資金和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，支持人才專職或兼職主持科技創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化，發(fā)揮東湖高新區(qū)留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)園孵化器功能等手段集聚海內(nèi)外高層次人才。還對高層次人才取得的發(fā)明專利和科研成果，優(yōu)先推薦申報(bào)國家、省市有關(guān)科技獎(jiǎng)勵(lì)。2010年5月27日，東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)發(fā)布了《海外留學(xué)人員優(yōu)惠政策》對留學(xué)人員有優(yōu)先上市、知識產(chǎn)權(quán)入股等創(chuàng)新支持。

(8)健全法律保障體系，為政策施行提供保障。健全和完善中國特色的人才政策法規(guī)體系，是推進(jìn)人才強(qiáng)國戰(zhàn)略的重大舉措。近年來，我國在建立健全人才法律保障體系有了很大進(jìn)步。在人才培養(yǎng)、人才引進(jìn)、人才流動、人才使用、人才評價(jià)、人才激勵(lì)和人才保障上都做出了很多規(guī)定［6］。例如積極推進(jìn)社會保險(xiǎn)和保障制度。已經(jīng)出臺了《就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動合同法》等等。依托這些國家級的法律法規(guī)文件，實(shí)驗(yàn)區(qū)在政策創(chuàng)新以及執(zhí)行的過程中可以指定保障的細(xì)則等，以確保創(chuàng)新政策更順利因地制宜的實(shí)現(xiàn)。

三、總結(jié)與討論

高層次人才政策創(chuàng)新使得各試驗(yàn)區(qū)在科研成果、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及人才隊(duì)伍建設(shè)上都有很大的進(jìn)步。但不能忽略實(shí)驗(yàn)區(qū)在引進(jìn)人才時(shí)存在著一些誤區(qū)。第一，實(shí)驗(yàn)區(qū)高層次人才政策創(chuàng)新存在盲目性?！叭瞬盘貐^(qū)”之間盲目比拼人才投入資金額度，導(dǎo)致資源的浪費(fèi)［7］。因此，實(shí)驗(yàn)區(qū)在人才引進(jìn)時(shí)，應(yīng)該正確認(rèn)識特區(qū)自身的優(yōu)劣勢，明確特區(qū)當(dāng)前建設(shè)所亟須的人才，用正確的物質(zhì)或者精神激勵(lì)方式來引進(jìn)人才創(chuàng)業(yè)就業(yè)。第二，創(chuàng)新政策存在著落實(shí)不到位的情況。如政策執(zhí)行人員對創(chuàng)新政策的誤讀或政策執(zhí)行能力存在不足都可能導(dǎo)致創(chuàng)新政策起不到實(shí)際效果。針對這種情況，實(shí)驗(yàn)區(qū)政府或者管委會在政策執(zhí)行過程中應(yīng)對新政策進(jìn)行正確解讀，并正確評估工作人員的能力，尋找合適的執(zhí)行負(fù)責(zé)人，同時(shí)加強(qiáng)對創(chuàng)新政策執(zhí)行過程中的監(jiān)控。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，無論是政府還是企業(yè)都日益重視人力資本要素在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。我國各個(gè)人才實(shí)驗(yàn)區(qū)都極為重視人力資本的地位，采取各種手段對人力資本進(jìn)行投資。在既定的人才體制機(jī)制條件下，通過修正人才發(fā)展目標(biāo)，或采用新的方式或路徑來實(shí)現(xiàn)人才發(fā)展目標(biāo)，這就是人才政策創(chuàng)新［8］。政策創(chuàng)新的過程就是對人力資本進(jìn)行改善和投資的過程。盡管政策創(chuàng)新不應(yīng)該有路徑依賴，但在高層次人才創(chuàng)新的過程中，離不開必要的要素和影響因素。只有明確政策創(chuàng)新的要素和影響因素，才能對政策內(nèi)容進(jìn)行修正和創(chuàng)新。除了以上所列出的影響因素之外，通過以上路徑圖，我們還可以看出政策創(chuàng)新的施行還受到實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)歷史的影響，只有形成初具模式并且形成了較符合自身發(fā)展特點(diǎn)的一套人才發(fā)展長效機(jī)制。才能在面對外部政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化時(shí)，能夠及時(shí)和有效的進(jìn)行人才政策創(chuàng)新。

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