作者簡介：辜慧（1990—），女，漢族，四川眉山，稅收學(xué)碩士，單位：西南財經(jīng)大學(xué)，研究方向：稅收學(xué)。

摘 要：1978年的經(jīng)濟改革使得中國從一個自產(chǎn)國家逐漸轉(zhuǎn)變成為一個稅收國家。而隨著全球經(jīng)濟發(fā)展和改革的不斷深入，納稅人對民主，人權(quán)的訴求不斷增加，要求中國盡快建立起一個法制透明的預(yù)算體制，并加快轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算國家，這些轉(zhuǎn)變對中國財政和預(yù)算構(gòu)成了巨大的挑戰(zhàn)。加強現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)，逐步建立現(xiàn)代憲政體制，是我國目前實現(xiàn)從稅收國家走向預(yù)算國家的現(xiàn)實路徑。

關(guān)鍵詞：憲政；預(yù)算；改革

一、憲政體制的產(chǎn)生

在講中國的預(yù)算改革之前，首先要從財政史出發(fā)了解憲政制度尤其是代議制的產(chǎn)生與維持。它能更好幫助理解我國預(yù)算改革所面臨深層次問題。

憲政最先起源于英國，在政治歷史發(fā)展的過程中，憲政體制的萌芽與發(fā)展并不是普遍性的。那為什么有些國家率先發(fā)展出了憲政體制而另外一些國家在憲政體制上卻一直是舉步維艱？

影響國家財政體系的因素有很多。國家汲取財政收入的方式可以很大程度上決定國家的財政體系。例如塔奇斯從收入行為角度出發(fā)將國家劃分為四類：貢賦國家，關(guān)稅國家，稅收國家和貿(mào)易國家。不同類型的國家其財政體系是不一樣的。比如英國選擇了主要以貿(mào)易稅為基礎(chǔ)的資源動員策略，而法國選擇了以直接稅為主的資源動員策略，這種收入模式上的差異最后導(dǎo)致了兩國代議制體系的不同。英國通過對外貿(mào)易的發(fā)展，促進了議會民主制度的產(chǎn)生。而法國主要是對鹽礦和土地等固定資產(chǎn)進行征稅，最終形成君主專制制度。通過區(qū)分直接稅與間接稅的不同，可以知道以間接稅為主要稅收來源的國家征稅更需要與納稅人的合作，由于間接稅的稅基容易轉(zhuǎn)移很難被稅收機關(guān)偵查，所以為了獲得這種合作，國家必須讓納稅人在稅收政策的形成中發(fā)生影響，從而議會民主制度就產(chǎn)生了。

從交易費用理論出發(fā)，國家交易費用的大小也是決定財政體系選擇的另一重要原因。經(jīng)濟學(xué)家們普遍認為當(dāng)一個聯(lián)合國家的經(jīng)濟價值大于一些分離的國家的經(jīng)濟價值時候，國家之間就會出現(xiàn)整合。但國家規(guī)模的擴大并不必然帶來國家收入的增長，這是因為當(dāng)國家規(guī)模達到一臨界點后其交易費用會由小變大呈U形增長。當(dāng)國家稅收收入主要來自于直接稅時，即使納稅人的納稅動機非常弱，國家仍然可以以很低的交易費用來汲取收入。但是當(dāng)直接稅轉(zhuǎn)為間接稅時，如果納稅人的納稅動機很低，那么納稅人就可以很容易轉(zhuǎn)移經(jīng)濟交易來逃稅，而國家識別這種轉(zhuǎn)移稅基的行為的信息費用很高，此時要想從間接稅中汲取稅收收入就很難。所以國家只能讓步，代議制和憲政體制也就應(yīng)運而生了。

二.憲政體制與國家預(yù)算的關(guān)系

談?wù)搼椪c預(yù)算的關(guān)系首先要理解憲政與財政的關(guān)系。公共財政的運行是憲政制度實現(xiàn)的保障，公共財政制度屬于憲政國家制度體系中的一個系統(tǒng)。而預(yù)算作為公共財政的重要部分對憲政制度的建設(shè)是十分重要的。從西方憲政建立的過程來看，公共財政憲政之間是存在良性互動的關(guān)系，民主憲政可以促進公共財政的深入。

1978年，我國開始施行改革開放政策。新的經(jīng)濟改革不僅改變了中國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，也改變了國家的收入生產(chǎn)模式，中國逐漸地從自產(chǎn)國家向稅收國家過渡。這種轉(zhuǎn)變應(yīng)該同時體現(xiàn)在公民和國家的身上。從公民的角度看，當(dāng)中國轉(zhuǎn)向稅收國家后，國家財政是由納稅人的稅賦支持的，國家預(yù)算應(yīng)該征求納稅人的意見，應(yīng)該民主，而且公民也會逐漸要求預(yù)算民主。從國家的角度看，雖然預(yù)算民主會對國家的預(yù)算權(quán)力形成一些制約，所以中國政府的預(yù)算體制必須考慮民主問題。但是若只考慮民主，沒有將既定的游戲規(guī)則法制化規(guī)范化，那么這種民主將得不到保障。所以加強預(yù)算的立法改革是憲政體制建設(shè)中必須考慮的。

憲政原則之一就是法制，政府預(yù)算的基本內(nèi)容與根本性質(zhì)也是法制。我國現(xiàn)有的政府預(yù)算制度離法制性建設(shè)還有很長距離?？v觀近代西方國家憲政的發(fā)展歷程，其憲政模式是代議制，而代議制與財政公共化是密不可分的。同時把預(yù)算作為憲法的重要內(nèi)容，奠定了預(yù)算法制化的基礎(chǔ)。同時，官僚極大化預(yù)算理論指出，行政部門占有極大優(yōu)勢，立法部門的調(diào)查權(quán)有限制，常無法發(fā)揮監(jiān)督的功能。雖然憲法第62條明定立法機關(guān)有審議預(yù)算之權(quán)，實際上立法機關(guān)對預(yù)算的審議僅具有形式意義。所以應(yīng)該將重點放在預(yù)算立法上，同時賦予納稅人參政議政的權(quán)利。這樣才能夠?qū)φ呢斦A(yù)算進行控制，并以財政預(yù)算的合法性為前提繳納稅款。

三、中國預(yù)算研究的現(xiàn)狀及改革

建立多學(xué)科共同發(fā)展。中國的公共預(yù)算研究雖然形成了一些有價值的研究成果，但是同西方國家相比還存在著許多不足之處。預(yù)算不僅關(guān)系財政，還關(guān)系政治學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)。同時，預(yù)算編制過程中對資源的配置更是政治權(quán)利之間的博弈。所以預(yù)算過程是復(fù)雜的，中國學(xué)者大多數(shù)僅將預(yù)算看成技術(shù)和管理過程，這大大制約著公共預(yù)算研究的深度。目前的預(yù)算理論很多，但是沒有一種最合適的公共預(yù)算理論。所以在預(yù)算理論的研究中應(yīng)該形成多學(xué)科的共同發(fā)展。

加快預(yù)算法制化的建設(shè)。中國近代第一部《預(yù)算法》是在國民政府時期建立的，所以今后修改和完善《預(yù)算法》已成為必然的課題。從預(yù)算編制的具體規(guī)則到預(yù)算編制的目標以及支出順序等一系列預(yù)算要素都應(yīng)該做到有法可依。法制原則是預(yù)算監(jiān)督管理中必須堅持的原則，盡管在憲法和預(yù)算法中已規(guī)定立法機關(guān)的監(jiān)督審議權(quán)，但是這些權(quán)利規(guī)定缺乏嚴密性，存在限制，應(yīng)該細化，增強其法制權(quán)威。

提高預(yù)算透明度。中國的預(yù)算過程還存在許多不公開的信息，這使得公共預(yù)算仍有一部分還藏在黑箱之中，所以要提高預(yù)算透明度，建立一套獨立的信息采集機構(gòu)，建立起政府與人民的信息交流機制。

健全監(jiān)督體系，在預(yù)算監(jiān)督過程中，要充分發(fā)揮好各個只能部門的作用。審計部門做好外部監(jiān)督，政府部門自身要起好頭，建立相互制約的內(nèi)部監(jiān)督機制。人大及其常委會也應(yīng)該做好預(yù)算的把關(guān)工作，防止其監(jiān)督流于形式。

預(yù)算實施過程中的績效進行考核，借鑒美國等西方國家的考核發(fā)法，如舉行聽證會，提交預(yù)算評估報告等，并適當(dāng)延長我國人大預(yù)算審查的時間，以便更好地考核各省市的預(yù)算執(zhí)行情況。

（作者單位：西南財經(jīng)大學(xué)）

參考文獻：

[1] 馬俊.交易費用政治學(xué)：現(xiàn)狀與前景[J].經(jīng)濟研究，2003（1）：37.

[2] 高培勇.“一體兩翼”：新形勢下的財政學(xué)科建設(shè)方向[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2005（5）：19.

[3] 馬俊.新績效預(yù)算[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報2002（3）：29.

[4] 艾倫·希克.現(xiàn)代公共支出管理方法，王衛(wèi)星譯[M].經(jīng)濟管理出版社，2001.

[5] 詹姆斯·布坎南，杰弗瑞·布倫南.憲政經(jīng)濟學(xué)[M].中國社會科學(xué)出版社，2003.

[6] 康曉光.經(jīng)濟增長，社會公正，民主法治與合法性基礎(chǔ)：1978年以來的變化與今后的選擇[J].戰(zhàn)略與管理2007（4）：35.

[7] 馬俊.公共預(yù)算原則：挑戰(zhàn)與重構(gòu)[J].經(jīng)濟學(xué)家，2003（2）：15.

[8] 馬俊.收入生產(chǎn)、交易費用與憲政體制[J].開放時代，2005（8）：27.

[9] 楊帆.論改革開放以來中國政治文化的演進[J].學(xué)術(shù)論壇，2006（3）：18.

[10] 姚洋主編.轉(zhuǎn)軌中國：審視社會公正和平等[M].中國人民大學(xué)出版社，2004.