李世亮+黃萍萍

新型城鎮(zhèn)化建設是拉動內需、推動經濟結構轉型升級的新引擎，是改善農民生活條件的重大民生工程，亦是全面建成小康社會的關鍵環(huán)節(jié)。因此，城鎮(zhèn)化建設不僅僅是一項經濟改革工作，更是當前的國家發(fā)展戰(zhàn)略。

縱觀中外（特別是西方國家）的城鎮(zhèn)化發(fā)展經驗，結合現階段發(fā)展的難題和機遇，黨中央和國務院抓住“人的城鎮(zhèn)化”這一核心要件。十八屆三中全會《決定》指出：“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”。首部《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》亦圍繞“人的城鎮(zhèn)化”這一核心，就推進農業(yè)轉移人口市民化、推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展、提升城市可持續(xù)發(fā)展水平等方面做出了具體的戰(zhàn)略部署，提出以體制機制創(chuàng)新為保障，通過改革釋放城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿Α?/p>

客觀上講，“人的城鎮(zhèn)化”建設面臨諸多體制機制障礙，包括戶籍管理制度、土地管理制度、住房保障制度及環(huán)境保護制度等方面。因此，要真正破除現有城鄉(xiāng)二元化的體制機制，有序推進新型城鎮(zhèn)化建設，就必須要重新構建現有法律體制。因此，本文擬圍繞“人的城鎮(zhèn)化”之法律制度構建，特別是以土地和房屋為核心的物權制度構建問題提出以下觀點。

現代物權制度的構建

人們通常將“人的城鎮(zhèn)化”粗略地等同于“農民進城”，這實際上是對城鎮(zhèn)化的誤讀。

“人的城鎮(zhèn)化”不僅包括對現行二元分治的戶籍制度進行改革以推動農村剩余勞動力向大、中、小城市（鎮(zhèn)）的有序流動，也包括農民住房、農村交通、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、就業(yè)、文體等硬件設施和各種公共服務均等化，更為關鍵的是，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的以主體（人）和客體（物）為核心的生產要素自由流轉的法律制度。

單純靠財政支持而產生的城鎮(zhèn)化率提升并不是完整的城鎮(zhèn)化，僅能夠解決農民當前的遷移、落戶問題以及在一定范圍和一定階段內的公共服務配套問題，產生局部和短期的效果，并不能徹底解決農民長期可持續(xù)發(fā)展問題?？茖W的城鎮(zhèn)化建設應通過激發(fā)農村內在的拉動力，以確保其有序性、長期性和可持續(xù)性。

因此，實現城鎮(zhèn)化的路徑應發(fā)揮政府和市場兩個支柱的核心作用：政府發(fā)揮引導和政策支持的作用，市場發(fā)揮造血功能和激發(fā)內在動力的作用。否則，城鎮(zhèn)化建設會因財政資金短缺而導致“爛尾”，甚至可能會引發(fā)其他社會問題。因此，要從根源上解決城鎮(zhèn)化問題，說到底還是要解決法律制度的構建問題。

“人的城鎮(zhèn)化”所涉及的法律制度較多，其核心是戶籍制度改革和以農村土地、房屋為核心的現代物權制度的構建，兩者相輔相成，缺一不可。其中，物權制度的構建是核心，是戶籍制度改革的基礎。在沒有理清農村產權關系、沒有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的物權制度情況下貿然進行戶籍制度改革的做法略顯盲目，也會造成關鍵環(huán)節(jié)的脫節(jié)。

因此，“人的城鎮(zhèn)化”應從城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場主體構建、集體經濟組織成員權明晰、完善二元化的土地所有權制度、完善農村土地房屋等產權使用權權能、完善土地規(guī)劃和用途管制制度、構建權利保障機制等幾方面來系統(tǒng)性地思考城鎮(zhèn)化法律制度構建問題。

城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場主體

構建新型的、符合法律主體構成要件的、具備獨立法人主體資格的城鄉(xiāng)統(tǒng)一化市場主體是城鎮(zhèn)化工作的基礎，是解決長期城鄉(xiāng)分治問題的橋梁。

按照現行的法律規(guī)定，農民個體、農戶和農村集體經濟組織是農村經濟行為和法律行為的基本主體。傳統(tǒng)的農村集體經濟組織是以戶籍和集中居住為基礎而構建的，具有人合性和血緣關聯性的組織。

盡管現行法律賦予了其農村財產所有權人的法律地位，卻沒有明確的法律內涵，不具備真正的法律主體資格，虛位和缺失現象成為常態(tài)。

在現有法律體制下，農村集體經濟組織雖存在主體虛化的現實問題，事實上卻承擔著農村土地所有權人的職能，即包括農用地、林地、宅基地、公益/公共設施建設用地/鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地、四荒地在內的全部農村土地都屬于集體經濟組織所有。農戶的法律地位也形同于此。

法律規(guī)定農民以戶為單位享有宅基地使用權和農村承包經營權，但如何界定“農戶”這一概念？法律并沒有規(guī)定。這不僅制約了相應用益物權權能的發(fā)揮，且因主體不明而導致的權益糾紛頻繁產生。

主體缺位或者虛化的物權制度不是法律意義上的物權制度，而且必然會導致農村產權制度改革的不徹底，進而給城鎮(zhèn)化建設推進過程中農村資產的權益歸屬問題埋下隱患。

因此，需要重新構建明晰且具備法人主體資格的農村產權主體。

明晰集體經濟組織成員權

成員權是集體經濟組織成員的身份權，具有人身性和財產性，是法律賦予集體經濟組織成員的法定權。集體經濟組織成員基于這一身份權，可以享有集體資產的共有權、土地承包權、宅基地分配權以及集體資產經營收益權。

但是，在當前進行的改革過程中，有的經濟組織已經消失，有的則邊界不清，那么原來的集體經濟組織成員權如何界定？對此在實踐中均無解決的途徑。有的地方擬通過戶籍制度改革或集體經濟組織通過決議等形式來終止或變更成員權。

對此我們認為，現階段在無法律規(guī)定的成員權消失的情形發(fā)生前，任何試圖通過戶籍制度改革或集體經濟組織自行決議或其他形式終止或者變更集體經濟組織成員權的，均有變相的侵權行為嫌疑。

法律制度的缺位，導致成員權及其相應的財產權無法得到保障，尤其是農村的資產和權屬的固化問題，直接關系到農村產權制度改革能否徹底。因此我們認為這一問題是整個改革的基石。

完善二元土地所有權制度

土地資源由國家所有和集體所有，此為二元化的土地管理制度。但由于集體經濟組織自身目前面臨的身份窘境，在改革中圍繞集體土地所有權和使用權權利范圍也難以厘清。endprint

一方面，集體土地所有權人（即集體經濟組織）主體虛化，以人人共有為機制的所有權制度在缺乏有效統(tǒng)一管理制度的條件下，實際上是人人都不享有；另一方面，十七屆三中全會以來，國家提出要穩(wěn)定現有農村土地承包經營關系，探索農村土地承包經營權長久不變，土地所有權實際上被虛化。承包權這一用益物權事實上成為一種農戶家庭所持有的長久的固有權，一定程度上具備了所有權的特征與權能。同時，大量的農村產權已經完成了資產量化和確權登記工作，做到確權到人、確權到戶，集體經濟組織對集體資產所有權被虛化。

因此，學者們開始對當前二元化土地管理制度進行反思和研究，思考現行二元化土地管理制度未來的改革和發(fā)展方向，并以此為契機對現行《土地管理法》進行修改。

只有解決了農村主體對土地的權利問題，方能明晰產權權益關系，為農民進城提供制度保障和物質基礎。否則，制度的缺失和進城高成本將會阻礙農民的有序流動，在此基礎上對《土地管理法》的修訂也僅僅是一種改良，難以實現法律效果與社會效果、經濟效果的有機統(tǒng)一。

健全農村房屋、土地權能

所有權應包括占有、使用、收益和處分權?，F行制度下，由于農民取得土地具有身份性、無償性、福利性等特征，導致農村土地、房屋的所有權和使用權權能受限，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的生產要素流動機制無法建立，具體表現為：一是農村房屋和集體土地不能向城鎮(zhèn)居民流轉，城鎮(zhèn)居民也不得購買農村房屋；二是農村土地承包經營權不能向城鎮(zhèn)居民轉讓，只能出租；三是農村土地承包經營權只能入股農民專業(yè)合作社而不能入股有限責任公司。

有的地方政府制定政策，允許確權后的農民帶資產進城，但由于農村或者農民的資產物權權能受限，進城農戶無法將資產投入有效的市場流動，從而無法體現資產的真正市場價值，使之變?yōu)椤半u肋”，不僅無法解決其進城成本問題，反而會導致農村資產的浪費或者閑置。

因此，應當通過制度設計，完善其權能，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素流轉市場并最終實現生產要素在城鄉(xiāng)之間的有序流轉，才能“物盡其用”，同時也為進城農戶提供生存發(fā)展的基礎物質保障。

有效的土地規(guī)劃和用途管制制度

城鄉(xiāng)分割而治的土地管理體制和因土地用途不同而形成的“九龍治水”式的土地管理體制，增加了土地資源管理的難度。

土地規(guī)劃是土地利用的基礎和前提，也是土地用途管制的基本依據和手段。

但是現實狀況是各大城市的土地管理本末倒置，規(guī)劃跟著用地走，調整隨意且頻繁，土地用途管制不如領導一句話，致使部分地方政府借以城鎮(zhèn)化之名，盲目建設工業(yè)園區(qū)或圈地占地，無視規(guī)劃，甚至侵占耕地乃至基本農田的情形時有發(fā)生。

究其原因，一方面是地方政府對土地財政過度依賴，對城鎮(zhèn)化有意曲解與誤讀；另一方面應歸咎于現有土地規(guī)劃制度本身的不完善，留出了土地利用總體規(guī)劃隨意修改的空間，且缺乏有效的監(jiān)督審批機制，這讓“規(guī)劃一經批準必須嚴格執(zhí)行”的法律規(guī)定成為“橡皮條文”。

因此，必須完善現有土地規(guī)劃制度和用途管制制度，以保障耕地紅線和糧食安全為底線和基礎，否則城鎮(zhèn)化將可能被扭曲為“圈地運動”，其最終的效果將與其建設目標背道而馳。

協商和司法雙重保障機制

有效避免城鎮(zhèn)化進程中以改革名義侵害農民的合法權益，是平穩(wěn)、有序、和諧推進改革進程的重要內容。

城鎮(zhèn)化中的矛盾高發(fā)點無疑集中在征地拆遷工作中。圍繞如何減少拆遷糾紛，各地都在探索征地制度改革，具體做法包括劃分公益性和經營性用地目錄、逐步縮小征地范圍、提高增地補償標準等。但僅僅依靠這些舉措難以解決根源問題，原因在于導致拆遷補償矛盾的核心并不僅僅是補償費用的高低，關鍵是補償機制的不合理和非市場化。

因此，我們認為應當逐步減少政府在土地上的利益索取，通過經濟杠桿探索開發(fā)商與土地使用權人之間的直接補償辦法，建立國家對農用地的有效補償機制。另一方面，除了要建立事前公平協商機制外，還要考慮打通事后救濟途徑的問題，保證農民利益訴求渠道的暢通，即保障農民的司法救濟權利。政府讓位于市場，行政手段讓位于司法救濟途徑。

綜上所述，人的城鎮(zhèn)化建設過程中必然會產生現實條件下各種法律關系的變動，在農村物權制度尚不完善、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的體制機制尚未建立的情況下，只注重面上的改革而不考慮其內在的制度障礙會埋下隱患，對城鎮(zhèn)化進程形成阻礙。

因此，應當著力完善城鎮(zhèn)化建設進程中各項法律制度，充分運用經濟手段和法律手段，依靠政府和市場兩條腿走路，在財政大力支持的基礎上，通過法律制度的構建和完善打通市場渠道，激發(fā)農村自身造血的功能，以此為動力而推進的城鎮(zhèn)化建設才能稱之為“人的城鎮(zhèn)化”。

作者為國浩律師事務所律師endprint