□徐邦友

一、人類秩序的兩種生成模式

秩序是人類生活的必要條件，任何人都向往一種有秩序的生活。一個沒有外力干擾或自身內(nèi)部沒有發(fā)生突變的事物現(xiàn)象，其內(nèi)部各組成部分之間都存在一種穩(wěn)定關(guān)系，因而表現(xiàn)出一定程度的有序性。因此，有序性其實是一種自然屬性，是事物存在的常態(tài)，無序才是一種例外，而引發(fā)這種例外的肯定有某種我們未必確知的因素。在人與人組成的社會，也會有某種形態(tài)的秩序，這種秩序也會在某種外力或內(nèi)部因素影響下發(fā)生紊亂。此時社會就處于失序狀態(tài)。在這種沒有秩序的狀態(tài)下，任何產(chǎn)業(yè)都是無法存在的，最糟糕的是人們不斷處于暴力死亡的恐懼和危險中，人的生活孤獨、貧困、卑污、殘忍而短壽。①[英]托馬斯·霍布斯:《利維坦》，黎思復(fù)、黎廷弼譯，北京:商務(wù)印書館，1985年版，第95頁。因此，人類可以有秩序而沒有自由，但絕不可以有自由而沒有秩序。按照哈耶克的理解，秩序是指這樣一種事態(tài)，其間，無數(shù)且各種各樣的要素之間的相互關(guān)系是極為密切的，所以，我們可以從我們對于整體中的某個空間部分或某個時間部分所作的了解中學(xué)會對其余部分作出正確的預(yù)期，或者至少是學(xué)會作出頗有希望被證明為正確的預(yù)期。②[英]弗里德里?！W古斯特·馮·哈耶克:《法律、立法與自由》（第一卷），鄧正來、張守東、李靜冰譯，北京:中國大百科出版社，2000年版，第54頁。也有學(xué)者把秩序理解為，“符合可識別模式的重復(fù)事件或行為。它使人們相信，他們可以依賴的未來行為模式完全能被合理地預(yù)期到。如果世界是有序的，復(fù)雜性，從而知識問題就會被減弱，而各種經(jīng)濟主體也更能專業(yè)化。”③柯武剛、史漫飛:《制度經(jīng)濟學(xué)》，北京:商務(wù)印書館，2002年版，第182頁。

一種秩序必有幾個鮮明特征:一是相互關(guān)系的穩(wěn)定性。二是關(guān)系之中人們行為的可預(yù)期性，即出現(xiàn)預(yù)期行為的可靠性。三是行為模式的可重復(fù)性。由此，人們可以有效應(yīng)對未來的生活情狀，可以放心地把一些需要當下完成的活動延遲至未來的某個約定時候，從而給人際交往增加了大量便利和機會，也還可以減少用于控制人們的機會主義行為的成本投入?？傊刃蚴谷祟惿罹哂辛艘欢ǖ拇_定性，而如果沒有這種確定性，則一切社會交往活動都無法開展，即便有交往，那也是即時性的以貨易貨的交易模式，而這會大大限制互利的交易活動的深化。

彌足珍貴的人類社會秩序有兩種生成模式。一是在正當行為規(guī)則約束下經(jīng)由人們之間的交往互動而形成的秩序，由此產(chǎn)生的秩序稱之為自生自發(fā)的秩序。在自然界，無論是宏觀世界還是中觀或微觀世界，都存在此類自生自發(fā)的秩序。它們是在自然法則的約束下經(jīng)過組成部分之間的相互作用而形成的恒常狀態(tài)。比如行星圍繞著恒星沿著橢圓軌道運行；生物有機體細胞的排列組合；低等級動物世界（比如海洋魚群）里的內(nèi)部秩序等。在人類社會，這種自生自發(fā)的秩序也是隨處可見，最典型的是語言文字符合系統(tǒng)和作為交易媒介的貨幣系統(tǒng)。它們的出現(xiàn)絕非是哪個特定權(quán)威的刻意安排，而是人們在共同遵守一些一般性行為規(guī)則的情況下經(jīng)由長期的相互作用而形成出現(xiàn)的。最純粹的一般性行為規(guī)則不需要任何人強制，行為人為求自己愿望實現(xiàn)自動要求遵循公認的規(guī)則，除非他故意使自己為他人所排斥。在一個完美的自發(fā)秩序中，每個元素所占的地位，并非是由一個外在或內(nèi)在的力量安排所造成的結(jié)果，而是由各個元素本身的行動所產(chǎn)生的。這個秩序也不是任何一個秩序中的成員所刻意造成的，而是各成員的行動與互動之間所造成的一個非意圖的結(jié)果。因此，自發(fā)秩序是一種無政府狀態(tài)，但更是一種有序狀態(tài)。①石元康:《當代西方自由主義理論》，上海:三聯(lián)書店，2000年版，第118頁。

二是在社會公共權(quán)威治理下形成的秩序，亦可稱為組織化的秩序。在其中，公共權(quán)威憑借自己的力量優(yōu)勢，通過提供規(guī)則、管理指揮、指定安排使其所面對的社會成員處在特定的位置上，并形成人與人之間比較穩(wěn)定恒常的關(guān)系。軍隊是最典型的組織化秩序，而計劃經(jīng)濟秩序盡管時常產(chǎn)生種種混亂，但理論上看也是計劃組織性的秩序。這種秩序出于某一個權(quán)威的刻意安排，并實現(xiàn)著這個權(quán)威安排者的主觀意圖。根據(jù)抽象普遍的一般性正當行為規(guī)則，經(jīng)由成員之間互動交往而形成的自發(fā)秩序，是一個在決定上有多中心的秩序，每個行動者的具體行為都由自己基于規(guī)則的約束引導(dǎo)和形勢判斷而自主決定。而權(quán)威構(gòu)建的計劃組織性秩序是單一決定中心的，一切皆出于這個權(quán)威中心的選擇和指定。生活中，這兩種秩序絕不是截然分開，而是相互融合。人類社會沒有完全自發(fā)無需組織化努力的秩序，即便是語言秩序和市場秩序也需要政府這種公共權(quán)威力量的維護；當然也不可能完全以組織化的秩序替代自發(fā)秩序，否則就會導(dǎo)致社會的僵化。哈耶克指出:“力求通過安排和組織建立一種社會秩序的所有自覺的努力，是在一個更為廣泛的自發(fā)秩序中產(chǎn)生的?！雹赱英]弗里德里?！W古斯特·馮·哈耶克:《哈耶克文選》，馮克利譯，南京:江蘇人民出版社，2007年版，第317頁。因此，國家治理的藝術(shù)就在于如何把握好這兩種秩序生成模式的平衡，使之相互支撐相互耦合，從而有效形成社會的整體秩序，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、文化繁榮、生態(tài)優(yōu)良、民生幸福的國家目標。

二、國家治理在秩序生成中的作用

國家治理，就其最一般性的意義而言，就是一個政治社會有效形成秩序的過程。它不是通常所理解的一種國家公權(quán)職能行為，更不是狹義上的政府權(quán)威管理，而是政治社會各種因素和力量在諸多規(guī)則約束下通過多元化路徑合作努力有效形成社會秩序的歷史過程。國家治理在秩序生成過程中的作用表現(xiàn)在以下方面:

（一）提供生成秩序的一般性正當行為規(guī)則

人類是一種理性動物。其理性能力的一個重要表現(xiàn)在于通過實踐發(fā)現(xiàn)事物之間的規(guī)律性關(guān)系，并基于此各種發(fā)現(xiàn)而引導(dǎo)約束自己的行為，以有效達成自己期望的目的，或者通過實踐探索和比對，確定一種相對更有效的行為模式，作為自己今后行為的遵循和依靠。正是在此意義上，哈耶克說，人不僅是一種追求目的的動物，而且在很大程度上也是一種遵循規(guī)則的動物。③[英]弗里德里?！W古斯特·馮·哈耶克:《法律、立法與自由》（第一卷），鄧正來、張守東、李靜冰譯，北京:中國大百科出版社，2000年版，第7頁。他的行動并不是簡單地指向目的，他也會遵循社會準則和慣例。人類在自己的行為實踐中會發(fā)現(xiàn)一些規(guī)則，或者確定一些規(guī)則，而一旦確定了這些規(guī)則后，一般又會自覺地甚至不加思考地遵循這些規(guī)則，即便他并不十分明確這些規(guī)則的緣由和內(nèi)在機理。而只要有規(guī)則，有對規(guī)則的信守，相互交往的人們就能形成一種有利彼此的秩序。在其中，他們并不需要對各自的目的達成共識，只需要對實現(xiàn)各自目的的手段達到共識即可，他們在這種秩序里，可以自由地追求自己的理想和目標，盡管不見得都能實現(xiàn)這些理想與目標。

因此，國家治理的首要之舉就是提供生成秩序的一般性正當行為規(guī)則。在一個自由的社會中，國家并不通過行政的手段管理人們的事務(wù)，而只是通過法律調(diào)整人們的私性活動。①[英]弗里德里希·奧古斯特·馮·哈耶克:《法律、立法與自由》（第二、三卷），鄧正來、張守東、李靜冰譯，北京:中國大百科出版社，2000年版，卷首語。讓人們在有國家強制力確保的規(guī)則的約束引導(dǎo)下展開博弈游戲，如此，就能形成一種秩序，在其中，人們的行為相互適應(yīng)相互協(xié)調(diào)，各趨近自己所選擇的理想目標。

（二）誘致并監(jiān)督行為規(guī)則的執(zhí)行

有助于社會形成秩序的規(guī)則有兩種基本類型，一種是普遍適用的公正行為規(guī)則，它適用于無限多的未來事例，也平等地適用于處于該規(guī)則所規(guī)定的條件下的所有人，而不管在具體環(huán)境中服從該規(guī)則所產(chǎn)生的結(jié)果。這些規(guī)則劃定了個人受保護的范圍，使每個人或每個組織都知道在他們追求自己的目標時可以采取什么手段，從而阻止不同的人之間發(fā)生沖突。這些規(guī)則一般被稱為抽象的、同個人目標無關(guān)的規(guī)則，它們導(dǎo)致一種同樣抽象的無目的的秩序。柏拉圖和亞當·斯密都把這種規(guī)則稱之為正義的法律。另一種是特殊環(huán)境下體現(xiàn)特殊利益意志要求的命令性規(guī)則。它是在一個特定的環(huán)境中，根據(jù)形勢任務(wù)的要求，出于多數(shù)人或少數(shù)人的利益意志而設(shè)定的要求或限制，以期達到特定的目的。柏拉圖和斯密把它稱之為政策性法律規(guī)則。哈耶克把這兩類規(guī)則分別稱之為普遍行為規(guī)則和組織規(guī)則，并認為這兩類規(guī)則之間的區(qū)別大致類似于私法與公法之間的不同。②[英]弗里德里?！W古斯特·馮·哈耶克:《哈耶克文選》，馮克利譯，南京:江蘇人民出版社，2007年版，第322、323頁。整個國家的各種力量包括政府都要努力誘致并監(jiān)督這些規(guī)則的執(zhí)行，這是有效形成秩序的重要路徑。而執(zhí)行類似于公法的組織規(guī)則的目的，依然是為了自發(fā)秩序，“就存在著自發(fā)形成秩序的社會而言，公法僅僅是組建起一些必要的政府機構(gòu)，使更廣泛的自發(fā)秩序得以更好地運行”③[英]弗里德里希·奧古斯特·馮·哈耶克:《哈耶克文選》，馮克 利譯，南京:江蘇人民出版社，2007年版，第322、323頁。。

（三）糾正偏離正當行為規(guī)則的行為，清除妨礙或干擾秩序形成的因素

純粹的規(guī)則，人們不會有任何偏離的動機，因為對這類規(guī)則的任何偏離，都會導(dǎo)致行動者自身利益的受損。比如一個人不按語法規(guī)則講話寫作，誰也聽不懂或看不懂他要表達的東西，這里受損的不會是別人，而正是表達者自己。因此，表達者要想讓人家理解自己的意思，就必須按照約定俗成的語法規(guī)則講話或?qū)懽?。在勞動生產(chǎn)過程中，也有許多這種性質(zhì)的規(guī)則，比如不得在下風(fēng)口點火，雷雨天氣不得站立在突兀的高處等，偏離這些規(guī)則也會給偏離者帶來禍害與災(zāi)難，因此，人們也肯定會恪守不渝。然而，人類社會有大量的規(guī)則是需要大家共同遵守才會給所有人帶來莫大好處。在其他人都遵守規(guī)則的狀態(tài)下，若有一人不遵守規(guī)則，那么，不遵守規(guī)則者就將會獲得遠超于遵守規(guī)則所獲得的一般性好處的超額特殊好處。而在個人利益最大化的人性邏輯驅(qū)動下，這種不守規(guī)則的行為特別容易受人仿效而普遍流行開來。但是，不守規(guī)則的行為一旦成為社會的普遍選擇，不守規(guī)則的超額特殊好處就沒有了，大家都受到彼此專斷行為的專制而動彈不得。因此，面對規(guī)則的機會主義行為最容易發(fā)生，而且，一旦發(fā)生社會就會步入惡性循環(huán)，直至完全的混亂和無序?？梢?，偏離規(guī)則的行為是對秩序干擾和破壞最烈的行為，必須堅決予以制止。

（四）提供組織化的秩序

如前所述，組織化的秩序是人類社會秩序的重要組成部分，也是自發(fā)秩序得以有效維護和正常運行的必要條件。計劃經(jīng)濟秩序的失敗并不等于組織化秩序的失敗，而只是表明在一個自發(fā)秩序更為有效的領(lǐng)域，以組織化的秩序取代自發(fā)秩序是完全錯誤的。二十世紀人類社會計劃經(jīng)濟試驗的失敗應(yīng)該成為我們在秩序選擇上的深刻教訓(xùn)。但不管怎么說，在社會生活的某些領(lǐng)域和層面，需要一種組織化的秩序。比如在面臨一些危害國家安全的危險時，就需要政府的強有力的組織管控，以消除風(fēng)險隱患，確保公共安全和公民個人人身財產(chǎn)安全。還有在市場失靈的時候和地方，政府也要及時彌補市場缺陷，提供市場所提供不了而老百姓又十分需要的基準水平的公共服務(wù)。比如政府對環(huán)境污染的治理、對危害人類健康的一些疾病的防治，都旨在為社會提供組織化的秩序，以使自發(fā)秩序更能正常健康發(fā)展，使社會成員從中獲得自身發(fā)展所需要的環(huán)境利益，并體會到生命的價值與意義。

三、當下國家治理體系的主要問題

我國現(xiàn)有國家治理體系總的制度架構(gòu)是在改革開放之前形成的。伴隨著改革開放的不斷深化，尤其是在市場化、民主化、法治化、全球化等多股潮流沖刷下，國家治理體系從結(jié)構(gòu)到功能、從體制到機制、從方式方法到技術(shù)手段也都發(fā)生了一些程度不同的變化。正因有此變化，才推動著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，并保持整個社會的總體穩(wěn)定。對此，我們應(yīng)有充分的理論自信、制度自信和道路自信。但是，應(yīng)該看到，我國現(xiàn)有的國家治理體系總體上還是比較傳統(tǒng)的，不能適應(yīng)現(xiàn)代社會有效形成秩序的需要。由此，十八屆三中全會的《關(guān)于全面深化改革的若干重大問題的決定》才會把“推進國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標。

現(xiàn)有國家治理體系的深層次問題主要表現(xiàn)在:

（一）缺乏科學(xué)的秩序觀，未能認識到秩序有自生自發(fā)的一面

我們對秩序的理解是機械式的，“井然有序”是所能想像的唯一秩序形態(tài)，一元化的權(quán)威從單一中心出發(fā)通過命令、指揮、管控、安排形成秩序，也是所能想像的形成秩序的唯一方式。我們總覺得任何系統(tǒng)都需要一個指揮者，而且還要一切行動聽指揮，否則，就無以形成秩序。正如馬克思所言:“一切規(guī)模較大的直接社會勞動或共同勞動，都或多或少地需要指揮，以協(xié)調(diào)個人的活動，并執(zhí)行生產(chǎn)總體的運動——不同于這一總體的獨立器官的運動——所產(chǎn)生的各種一般職能。一個單獨的提琴手是自己指揮自己，一個樂隊就需要一個樂隊指揮。”①《馬克思恩格斯全集》（第二十三卷），北京:人民出版社，1972年版，第367頁。因此，要求系統(tǒng)內(nèi)的所有成員都要服從命令聽指揮，聽從組織的安排，按照權(quán)威者的指示指令，實施行為，不得越雷池一步，認為對指示命令的任何偏離都會擾亂秩序。沒有看到人類秩序還有不同于計劃組織性秩序的另一種類型，它根本不需要一個外在獨立力量的指揮。

另外，我們對秩序的理解也偏向靜態(tài)的，認為整齊劃一才是有序，而熙熙攘攘就是混亂，而沒有看到在熙熙攘攘的表面之下存在著令人驚奇的有序。對秩序的片面甚至錯誤理解，導(dǎo)致了秩序形成上的狹隘化路徑選擇。以組織化秩序擠壓取代自發(fā)秩序，導(dǎo)致社會生活系統(tǒng)缺乏彈性。于是，出現(xiàn)了一種一些人感到匪夷所思，但其實也很好理解的現(xiàn)象:一收就死，一放就亂。社會內(nèi)部那些有助于形成秩序的因素、力量和機制被我們破壞殆盡了。

（二）形成與維護秩序的主體單一

一個國家所信奉的秩序觀對這個國家的治理體系有深刻的影響。由于秩序觀的局限，我們沒有認識到任何社會主體，也都是形成和維護社會秩序的主體，都有促進、維護社會秩序的內(nèi)在心理沖動和行為努力。因而，把建構(gòu)和維護社會秩序的責(zé)任完全置于政府等公共權(quán)威的身上。政府雖然根本不是全能政府，但人們期待、政府也自許是全能政府，在現(xiàn)實中，有時甚至恍然覺得自己就是全能政府。政府主導(dǎo)成為構(gòu)建與維護社會秩序的不二法門。久而久之，社會內(nèi)部的各種力量也慢慢地失去自我秩序化的意識和責(zé)任，從而把任何一丁點失序都歸咎于政府失職，并毫不猶豫地求助于政府的權(quán)威管制。因此，形成與維護秩序的主體是單一的，形成秩序的力量也是薄弱的，根本不足以在一個超大規(guī)模的社會主義國家形成有效的社會生活秩序。社會生活存在著結(jié)構(gòu)性的失序。

（三）以權(quán)威治理為秩序構(gòu)建的唯一手段和方式，且把治理狹隘化為管控或管制

既然政府等公共權(quán)威是構(gòu)建和維護社會秩序的唯一主體力量，那么，由此種主體的性質(zhì)決定權(quán)威治理，就是秩序構(gòu)建的唯一手段和方式，而且，把治理狹隘化為管控或管制，政府的工作重心也從本應(yīng)該的服務(wù)于社會轉(zhuǎn)向了要求絕對的社會控制。這一點在剛剛提出加強社會管理時，表現(xiàn)得特別明顯。

那時，一些地方政府和相關(guān)職能部門一提起要加強社會管理，就祭出“以卡管人、以證管人、以房管人”甚至“以人盯人”等傳統(tǒng)辦法，不遺余力地構(gòu)筑“天網(wǎng)工程”。在大街小巷，在街頭拐角，在一切可以安裝監(jiān)控鏡頭的地方，都安裝上的高科技的電子監(jiān)控設(shè)備。浙中某市在全市城鄉(xiāng)的重點公共區(qū)域、重點場所和部位設(shè)立了1500多處監(jiān)控點，有10000個電子監(jiān)控探頭實行24小時電子監(jiān)控，各區(qū)域監(jiān)控中心人員實行24小時4班不間斷運轉(zhuǎn)，每個人負責(zé)10多個探頭，進行實時監(jiān)控。與此同時，實行城鄉(xiāng)24小時全天候路面巡邏，并與各監(jiān)控中心和市公安局指揮中心保持通訊暢通。②浙江省人事廳編:《法治浙江與和諧社會建設(shè)》，杭州:浙江人民出版社，2008年版，第199頁。有些人口流入地政府，以外來人口管理外來人口，或者建立專門的外來人口社區(qū)，或者在外來人口集聚的社區(qū)，建立融服務(wù)與管束功能于一體的半行政化組織。有的還專門成立了城市綜合管理組織，把政府一些職能部門的執(zhí)法權(quán)集中起來統(tǒng)一行使。由于秉持的是管控理念，再加上執(zhí)法人員素質(zhì)方面的原因，城管執(zhí)法常常與執(zhí)法相對人和市民產(chǎn)生嚴重沖突，導(dǎo)致許多本不該發(fā)生的悲劇。現(xiàn)在是到了對城管執(zhí)法的理念、體制和執(zhí)法方式方法進行系統(tǒng)反思重構(gòu)的時候了。

（四）有效形成秩序的各種力量缺乏系統(tǒng)化的協(xié)調(diào)整合，導(dǎo)致秩序碎片化和孤島化

近年來，伴隨著市場組織的發(fā)展和社會組織的發(fā)育，再加上政府有意識的引導(dǎo)、培育和職能轉(zhuǎn)移，有效形成秩序的非政府力量，慢慢地進入了社會秩序的型構(gòu)領(lǐng)域，并發(fā)揮著明顯可見的良好作用。當下突出強調(diào)的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、公眾參與、社會協(xié)同”的社會管理格局初顯雛形。但不容諱言，有效形成社會秩序的各種力量缺乏系統(tǒng)化的協(xié)調(diào)整合，一些密切相關(guān)的職能部門，在相互溝通協(xié)作形成合力方面，還有明顯欠缺。多頭管理、職責(zé)交叉重疊、有利相爭有過相諉、出現(xiàn)管理的真空等現(xiàn)象不同程度存在，或者猶如“鐵路警察各管一段”，相互之間缺乏銜接，或者出現(xiàn)職能分割，難以實行統(tǒng)一管理。所有這些都嚴重影響了治理的有效性，影響了秩序的型構(gòu)與維護。這是這些年來許多領(lǐng)域安全事故、質(zhì)量事故頻發(fā)的體制原因。即便是在國家安全領(lǐng)域，這種不同部門之間的整體協(xié)作也顯得松散，亟須加強。國家安全委員會的組建，正是為了克服此類問題而推出的戰(zhàn)略舉措，意在加強軍隊、情報、公安、國安、武警、對內(nèi)安保和對外防衛(wèi)的協(xié)合，形成整體性的社會秩序。

四、國家治理體系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整

所謂國家治理體系，是指一個國家有效形成秩序的主體、功能、規(guī)則、制度、程序與方式方法的總和，它包括治理主體體系、治理功能體系、治理權(quán)力體系、治理規(guī)則體系、治理手段或治理方式方法體系、治理績效評估體系等諸多方面。當前，我國國家治理體系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，主要應(yīng)該在以下幾個方面展開。

（一）為自發(fā)秩序的生成提供最大化的自由空間

人類的發(fā)展大致有兩種類型:一種是探索性發(fā)展；另一種則為追逐性發(fā)展。前者是指處于發(fā)展前沿的國家和地區(qū)，在歷史地繼承下來的經(jīng)濟文化基礎(chǔ)上，通過科學(xué)進步、技術(shù)革新、組織創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)的經(jīng)濟與社會生活的結(jié)構(gòu)性嬗變。而后者則是指后發(fā)國家和地區(qū)，對已經(jīng)實踐證明為成功的生產(chǎn)組織形式、經(jīng)濟制度安排和社會結(jié)構(gòu)類型的學(xué)習(xí)借鑒和移植。探索性發(fā)展由于沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可資借鑒，更沒有完整的模式可以模仿，猶如人之夜行沒有光明的燭照，一切需要自己的試錯性摸索和對未知領(lǐng)域的探索。這種探索性發(fā)展，唯有在自發(fā)秩序中才有可能；而自發(fā)秩序的生成非有一個最大化的自由空間不可。

因此，必須通過大幅度地壓縮政府干預(yù)范圍，削減政府審批管制事項，把市場和社會徹底解放出來，給市場主體和社會生活主體以最大化的自由空間；讓其在自由的實踐中發(fā)現(xiàn)社會交往的一般性規(guī)則，并在此規(guī)則約束引導(dǎo)下形成有效的自發(fā)秩序?！爸挥信嘤园l(fā)的自由力量，才能真正有益于社會，有益于那些逐漸產(chǎn)生的、不同于有意創(chuàng)立的制度，有益于加強社會過程中的創(chuàng)造性力量?！雹賉英]弗里德里希·奧古斯特·馮·哈耶克:《哈耶克文選》，馮克利譯，南京:江蘇人民出版社，2007年版，第260頁。我們要堅持“不折騰”的施政治理理念，體認社會內(nèi)在的發(fā)展勢向，順勢而為，任由社會的自然生成與發(fā)展；即便確實需要一些政府的有序化努力，也要對這些行政努力的適用性和有效性保持謙慎，警惕陷入行政干預(yù)的路徑依賴狀態(tài)。過度的政府干預(yù)往往會擾亂社會自身的有序化過程，導(dǎo)致社會秩序的紊亂。

（二）擴大治理體系的開放性，形成多元主體合作治理的結(jié)構(gòu)

國家治理絕非公權(quán)可以壟斷的領(lǐng)域，公權(quán)的權(quán)威治理可以勝任的領(lǐng)域其實是相當有限的，更多的生活領(lǐng)域需要通過非政府組織如黨團基層組織、社區(qū)居委會、商會、學(xué)會、聯(lián)誼會或?qū)ｉT的行業(yè)協(xié)會、事務(wù)所、公益性自愿性組織，甚至企業(yè)等市場組織實現(xiàn)有效的治理。除了這些組織性的力量，公民個人也是重要的社會有序化力量。因此，國家治理體系必須具有開放性，讓一切治理主體在其能力所及的范圍內(nèi)充分發(fā)揮促進秩序的作用。目前，國家治理體系正朝著這個方向變化，一些新興的治理主體越來越多、越來越深地介入到國家的治理體系中來，并發(fā)揮著越來越顯著的作用。比如浙江省杭州市的“多元主體復(fù)合參與的治理結(jié)構(gòu)”就符合國家治理與社會治理的發(fā)展方向。實踐已充分證明了多元主體治理結(jié)構(gòu)的有效性。因此，國家治理體系現(xiàn)代化的一個重要取向，就是治理體系的更大開放性。當秩序所涉及的所有因素本身都成為促進秩序的力量時，秩序就成了一個很穩(wěn)定的系統(tǒng)而不易被擾亂了。

（三）加強各治理主體之間的協(xié)同性，形成有效治理的合力

治理主體的多元化誠然是重要的，但更重要的是多元化的治理主體相互之間要有協(xié)同性，在治理過程中要相互咬合、相互支撐、相互增進，形成強大的治理合力。為此，需要明確各治理主體的職責(zé)、厘定相互之間的治理邊界、構(gòu)建良好的協(xié)作關(guān)系，并形成完整的制度體系。同時，要加強不同治理主體之間的組織協(xié)同，強化規(guī)則之下的相互調(diào)適性協(xié)同，以治理合力確保整體秩序。在這方面，一些地方已有很好的探索與嘗試。比如，浙江杭州建立了“四界（黨政界、知識界、企業(yè)界、新聞界）聯(lián)動”的社會信息溝通交流平臺；義烏市建立了“政府調(diào)控機制與社會協(xié)調(diào)機制互聯(lián)、政府行政功能與社會自治功能互補、政府管理力量與社會調(diào)節(jié)力量互動”的社會管理網(wǎng)絡(luò)；有的地方在社會管理中構(gòu)筑了矛盾糾紛“聯(lián)調(diào)”、社會治安“聯(lián)防”、重點工作“聯(lián)動”、突出問題“聯(lián)治”、基層平安“聯(lián)創(chuàng)”、便民服務(wù)“聯(lián)辦”的“六聯(lián)格局”。姑且不論這些概念是否有一些實質(zhì)性內(nèi)容，但起碼表明，一些基層治理者已經(jīng)有了治理協(xié)同化的覺識，并努力通過一些體制機制實現(xiàn)治理的協(xié)同化。

（四）創(chuàng)新治理的方式方法和技術(shù)手段，以最先進的方式方法、技術(shù)手段提高治理的技術(shù)效率

治理的方式方法和技術(shù)手段是影響國家治理和秩序生成的重要因素，優(yōu)化國家治理、促進秩序生成，就必須致力于治理方式方法和技術(shù)手段的創(chuàng)新。首先要努力實現(xiàn)傳統(tǒng)治理方法的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換，在傳統(tǒng)的治理方式方法之中灌注以現(xiàn)代政治與治理的精神。比如，社會矛盾糾紛的調(diào)解制度，就是一項歷史悠久、但在今天依然有生命力和適用價值的傳統(tǒng)制度，被西方人稱之為“神奇的東方經(jīng)驗”。然而，傳統(tǒng)調(diào)解制度是鑲嵌在封建人治的政治結(jié)構(gòu)上的，盲目的照搬，必然造成制度價值的沖突，進而損害所亦欲保護的一些價值，對這項傳統(tǒng)制度就需要進行法治化改造，使之適用現(xiàn)代國家的環(huán)境和價值追求。其次，要根據(jù)現(xiàn)實社會生活狀況和發(fā)展變化，創(chuàng)新治理的方式方法，如警民聯(lián)防群防群治、治安與保安相結(jié)合；網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)；民主懇談參與式預(yù)算；工會的社會化維權(quán)模式；新楓橋經(jīng)驗等等，都是這些年來基層社會治理方式方法上的創(chuàng)新，對于促進社會秩序化起到良好作用。再次，要大量采用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和信息平臺，實現(xiàn)信息的有效傳播、事務(wù)的高效處理、危機事件的快速應(yīng)對。

（五）致力于國家治理模式的全面法治化

人類幾千年的政治實踐史充分表明，法治，亦即法律的統(tǒng)治或規(guī)則之治，是現(xiàn)實政治社會相對最優(yōu)國家治理模式。在法治之下，公共權(quán)力才能得到成功規(guī)訓(xùn)，公民的自由與權(quán)利才能得到可靠保障，一種人人皆可從中獲益的正義秩序才得以形成。因此，推進國家治理體系現(xiàn)代化，其中一個極為重要的方面就是國家治理法治化。國家治理所憑借的是法理型權(quán)威，這種權(quán)威在法律所劃定的范圍內(nèi)，依照法律所規(guī)定的方式實施對社會公共事務(wù)的治理。對于治理過程中所發(fā)生的爭議，通過法定機制和途徑得以解決。在生生不息的法治實踐中，這個國家的公民才會牢固地確立起對法律的信仰，形成一種“珍視自由、敬重權(quán)利、理性自制、信仰法律、尊重權(quán)威”的現(xiàn)代公民法治人格和“自由優(yōu)先、權(quán)利為本、規(guī)則至上、法律主治”為核心價值的社會主義先進法治文化，實現(xiàn)法治國家、法治政府與法治社會的協(xié)合共進。

當前，社會矛盾沖突越來越多，矛盾沖突越來越復(fù)雜難解，我國已是一個確確實實的風(fēng)險社會。越是風(fēng)險社會，越需要國家治理的法治化；否則，社會生活不確定性帶來的風(fēng)險與國家治理隨意性導(dǎo)致的風(fēng)險相疊加，使社會風(fēng)險異常增大。因此，風(fēng)險社會的治理者，要強化法治思維，善用法治方式，把社會風(fēng)險、社會矛盾和社會沖突的預(yù)防化解納入法治軌道，以實現(xiàn)社會安定有序；要牢固確立憲法至上、法律權(quán)威的意識，不斷提高依法執(zhí)法、用法靠法的能力，切實把發(fā)展這個“第一要務(wù)”、穩(wěn)定這個“第一責(zé)任”和依法辦事這個“第一要求”有機統(tǒng)一起來，絕不能因種種特殊考慮而突破法律的界線和底線，也絕不能因個別正義而犧牲規(guī)則之治的普遍正義。唯有如此，眾人所期盼的一個既有自由又有秩序的美好社會才會降臨人間。