朱亞鵬， 劉云香

作為公共政策執(zhí)行的經(jīng)典理論之一，街頭官僚理論關(guān)注政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的政策偏差，并認(rèn)為手握自由裁量權(quán)的基層工作人員是導(dǎo)致政策偏差的重要變量。該理論開創(chuàng)了公共政策執(zhí)行“自下而上”的研究范式，在國外得到較為普遍的應(yīng)用和不斷發(fā)展。但到目前為止，國內(nèi)研究者對街頭官僚的應(yīng)用和理論的探索都較為有限。

本文運用實證研究方法，探討中國街頭官僚的行動邏輯及其影響因素，以推動街頭官僚理論的本土化。文章共分四部分：首先綜述經(jīng)典街頭官僚理論及街頭官僚行動的影響因素；接著以C市城市最低生活保障政策執(zhí)行為個案，分析我國公共政策執(zhí)行中的變通與扭曲現(xiàn)象；再次探討我國街頭官僚的行動邏輯及其獨特之處；最后是結(jié)論與思考。

一、街頭官僚、自由裁量權(quán)與政策執(zhí)行

(一)政策執(zhí)行中的街頭官僚

街頭官僚指的是在基層或一線直接與公民打交道的政府工作人員，包括警察、教師、社會工作者、收稅員、初級法院和公共福利機構(gòu)的工作人員等①Lipsky, M. Street-level bureaucrats: dilemmas of the individual in public services, New York: Russell Sage Foundation, 1980,xi.。街頭官僚理論的開創(chuàng)者李普斯基認(rèn)為，街頭官僚身處執(zhí)行第一線，需要面對復(fù)雜的現(xiàn)實環(huán)境和多元化的目標(biāo)群體，不可能嚴(yán)格依據(jù)固定標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行政策。有鑒于此，街頭官僚會被賦予一定程度的自由裁量權(quán)，允許因地制宜地執(zhí)行公共政策。同時，街頭官僚也會運用自由裁量權(quán)主動管理自己的工作任務(wù)、方式——如定量配給公共資源、優(yōu)先較重要的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)化工作程序、儲存應(yīng)急資源、挑選顧客等來降低工作風(fēng)險、維護(hù)自身利益。在一定程度上，街頭官僚對公共政策進(jìn)行了再制定：“街頭官僚的決策、他們建立的工作程序及設(shè)計用于應(yīng)付不確定性和工作壓力的機制則成為他們實行的公共政策?！薄白詈貌灰獙⒐舱呃斫鉃榱⒎C關(guān)或者高級行政官員制定出來的，它實際上產(chǎn)生于擁擠的辦公室和一線工作人員之中。”*Lipsky, M. Street-level bureaucrats: dilemmas of the individual in public services, New York: Russell Sage Foundation, 1980, pp. xiii.

(二)影響街頭官僚政策執(zhí)行偏差的因素

20世紀(jì)70—80年代，西方學(xué)者開始關(guān)注街頭官僚使用自由裁量權(quán)的影響因素，意圖對政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差難以實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)給出更清楚的解釋。這些研究大多基于微觀視角，用個案研究的方法來分析單一變量對街頭官僚行動的影響*如：Goodsell, C. Client Evaluation of Three Welfare Programs: a Comparison of Three Welfare Programs, Administration & Society, Vol.12, No.2 (1980), pp.123—136;Goodsell, C. Looking Once Again at Human Service Bureaucracy, Journal of Politics, Vol. 43, No.3 (1981), pp.763—778; Tripi, F.Client control in organizational settings, Journal of Applied Behavioral Science, Vol.20, No.1 (1984), pp.39—47; Wasserman, H. the Professional Social Worker in a Bureaucracy,Social Work, Vol.16, No.1 (1971), pp.89—95.。研究發(fā)現(xiàn)，組織特征、目標(biāo)群體特征以及街頭官僚的個人特質(zhì)等因素會影響自由裁量權(quán)的應(yīng)用并導(dǎo)致執(zhí)行偏差*Scott, P. Assessing Determinants of Bureaucratic Discretion: An Experiment in street-level Decision Making, Public Administration Research and Theory, Vol. 7, No.1(1997), pp.35—57.。

進(jìn)入90年代后，受到新公共管理理論的影響，街頭官僚研究更關(guān)注政策執(zhí)行所在的制度環(huán)境。學(xué)者們認(rèn)為，經(jīng)典官僚理論很難對新公共管理時代的政策執(zhí)行實踐進(jìn)行有效解釋*Ellis, K. “Street-level Bureaucracy” Revisited: The Changing Face of Frontline Discretion in Adult Social Care in England, Social Policy & Administration, Vol.45, No.3 (2011), pp.221—244; Evans, T. Professionals, Managers and Discretion: Critiquing Street-Level Bureaucracy, British Journal of Social Work, Vol.41, No.2 (2011), pp.368—386.。他們轉(zhuǎn)而采用定量研究方法，驗證了地方政治、上級行政官員、組織設(shè)計、問責(zé)機制、服務(wù)外包專業(yè)主義、員工能力、計算機技術(shù)等變量會對街頭官僚使用自由裁量權(quán)產(chǎn)生顯著影響*關(guān)注地方政治的文獻(xiàn)包括：Keiser, L.and Soss, J. With Good Cause: Bureaucratic Discretion and the Politics of Child Support Enforcement.American Journal of Political Science,Vol.42, No. 4(1998), pp.1133—1156; May, P. and WinterS. Politicians, Managers, and Street-level Bureaucrats: Influences on Policy Implementation. Journal of Public Administration Research and Theory,Vol.19, No.3 (2007), pp.453—476; Stens?ta, H. Political Influence on Street-Level Bureaucratic Outcome: Testing the Interaction between Bureaucratic Ideology and Local Community Political Orientation, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.22, No.3(2012), pp.553—571.關(guān)注上級行政官員的文獻(xiàn)包括：Brewer, G. In the eye of the storm: Frontline Supervisors and Federal Agency Performance,Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.15, No.4 (2005), pp.505—527; Langbein, L. Ownership, Empowerment, and Productivity: Some Empirical Evidence on the Causes and Consequences of Employee Discretion, Journal of Policy Analysis and Management, Vol.19, No.3 (2000), pp.427—449; Henderson, A. and Pandey, S. Leadership in Street-level Bureaucracy: an Exploratory Study of Supervisor-worker Interactions in Emergency Medical Services", International Review of Public Administration, Vol.18, No.1 (2013), pp.7—23; Riccucci, N. How management matters: Street-level Bureaucrats and Welfare Reform". Washington DC: Georgetown University Press, 2005.關(guān)注組織設(shè)計的文獻(xiàn)包括：Hill, J. Casework Job Design and Client Outcomes in Welfare-to-work Offices, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.16, No.2 (2006), pp.263—288. Hupe, P. and Hill, M. Street-Level Bureaucracy and Public Accountability, Public Administration, Vol.85, No.2 (2007), pp, 279—299.。

受新公共管理理論注重地方分權(quán)與地方政府回應(yīng)性的啟發(fā)，新的研究尤其注重地方政治環(huán)境對街頭官僚行使自由裁量權(quán)的影響。比如，凱瑟和索斯使用州議會中政黨比例指標(biāo)，驗證了州一級政黨選舉結(jié)果對官僚自由裁量有重要影響*Keiser, L.and Soss, J. With Good Cause: Bureaucratic Discretion and the Politics of Child Support Enforcement, American Journal of Political Science,Vol.42, No. 4(1998), pp.1133—1156.。梅伊和溫特發(fā)現(xiàn)，街頭官僚會為迎合在任官員的政治利益而背離政策目標(biāo)*May, P. and WinterS. Politicians, Managers, and Street-level Bureaucrats: Influences on Policy Implementation, Journal of Public Administration Research and Theory,Vol.19, No.3 (2007), pp.453—476.。斯蒂索塔指出，政治左右偏向雖然不能單獨對街頭官僚的行為造成影響，但其與官僚意識形態(tài)的交互作用卻能影響街頭官僚的自由裁量權(quán)。例如，在政治與街頭官僚意識形態(tài)都呈現(xiàn)右傾的地區(qū)，福利病假的天數(shù)會顯著減少*Stens?ta, H. Political Influence on Street-Level Bureaucratic Outcome: Testing the Interaction between Bureaucratic Ideology and Local Community Political Orientation, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.22, No.3(2012), pp.553—571.。

城市經(jīng)理人等地方行政首腦的角色和作用亦受到多位學(xué)者的關(guān)注?？冃y量和產(chǎn)出控制促使這些管理者對政策過程的控制更加嚴(yán)格。他們對政策執(zhí)行結(jié)果的影響凸顯，街頭官僚的自主性則相應(yīng)變小。然而，管理者的作用到底有多大？街頭官僚在何種程度上受其制約影響？研究者并沒有取得一致的研究結(jié)論。部分學(xué)者認(rèn)為管理層對街頭官僚決策有相當(dāng)影響力。那些績效好的組織都有控制力強的領(lǐng)導(dǎo)者*Brewer, G. In the eye of the storm: Frontline Supervisors and Federal Agency Performance,Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.15, No.4 (2005), pp.505—527.，來自上級的監(jiān)督對街頭官僚的自治權(quán)及其角色感知有很大的影響*Brunetto, Y., Farr-Wharton, R.andShacklock, K. Street-level bureaucrats: can they deliver?,Paper prepared for the British Academy of Management (BAM) Conference,Brighton, UK, September,2009.。同時，這些領(lǐng)導(dǎo)者本身就會做出“相當(dāng)程度”的自由裁量*Evans, T. Professionals, Managers and Discretion: Critiquing Street-Level Bureaucracy, British Journal of Social Work, Vol.41, No.2 (2011), pp.368—386.。另外一些學(xué)者則持相反觀點，認(rèn)為管理者的作用相對有限*Riccucci, M. How management matters: Street-level bureaucrats and welfare reform. Washington DC: Georgetown University Press, 2005; Ellis, K. “Street-level Bureaucracy” Revisited: The Changing Face of Frontline Discretion in Adult Social Care in England, Social Policy & Administration, Vol.45, No.3 (2011), pp.221—244; May, P. and Winter S. Politicians, Managers, and Street-level Bureaucrats: Influences on Policy Implementation, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.19, No.3 (2007), pp.453—476.，與一線的街頭官僚比較起來，他們對政策執(zhí)行的影響是間接的且相對較小。

除此之外，學(xué)者們還探討了計算機技術(shù)、專業(yè)主義、私人部門管理方式等外在因素對街頭官僚自由裁量權(quán)及其政策執(zhí)行的影響*相關(guān)文獻(xiàn)包括：Marston, G. and McDonald, C. the Political Tensions and Street-level Dimensions of Employment Services in Australia, Paper prepared for Road to Where? Politics and Practice of Welfare to Work Conference, July 2006; Winter, C. Political Control, Street-Level Bureaucrats and Information Asymmetry in Regulatory and Social Policies, Paper prepared for the Annual Meeting of the Association for Policy Analysis and Management held in Washington DC, November 2003; Bovens, M. and Zouridis, S.. From Street-Level to System-Level Bureaucracies: How Information and Communication Technology are Transforming Administrative Discretion and Constitutional Control, Public Administration Review, Vol.62,No.2(2002), pp.174—184.。這些研究共同彌補了經(jīng)典街頭官僚理論的不足和局限，推動了研究框架從微觀到宏觀的轉(zhuǎn)變，也促使街頭官僚理論雖歷經(jīng)時代變遷卻仍舊充滿活力。

(三)中國政策執(zhí)行體制下的街頭官僚

從20世紀(jì)90年代中后期起，國內(nèi)學(xué)者對公共政策執(zhí)行研究迅速形成熱潮并產(chǎn)生了一批研究成果*相關(guān)研究評述，可參閱賀東航、孔繁斌：《公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗》，《中國社會科學(xué)》2011年第5期。?；趯φ邎?zhí)行中的目標(biāo)偏離現(xiàn)象的關(guān)注，研究者們形成了一些共識性的研究框架，并發(fā)展出“政策變通”“政策執(zhí)行阻滯”等概念來描述政策執(zhí)行的目標(biāo)偏離問題，豐富了對轉(zhuǎn)型期中國政策執(zhí)行特征的認(rèn)識*這些研究主要包括：丁煌：《我國現(xiàn)階段政策執(zhí)行阻滯及其防治對策的制度分析》，《政治學(xué)研究》2002年第1期；制度與結(jié)構(gòu)變遷研究課題組：《作為制度運作和制度變遷方式的變通》，《中國社會科學(xué)季刊》(香港)1997年冬季卷(總21期)；周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯》，《開放時代》2009年第12期；莊垂生：《政策變通的理論：概念、問題與分析框架》，《理論探討》2000年第6期。。不過，相關(guān)研究并未就具體案例對政策過程中的執(zhí)行難題加以解釋。

作為解釋政策執(zhí)行的主要理論之一的街頭官僚理論研究在中國的起步較晚。葉娟麗、馬駿介紹了街頭官僚理論的發(fā)展歷程以及信息革命對街頭官僚理論的挑戰(zhàn)*葉娟麗、馬駿：《公共行政中的街頭官僚理論》，《武漢大學(xué)學(xué)報》社會科學(xué)版 2003年第5期。；顏昌武、劉亞平則基于經(jīng)典街頭官僚理論勾畫出中國基層官員的執(zhí)行困境*顏昌武、劉亞平：《夾縫中的街頭官僚》，《南方窗》 2007年5月上期。。近年來，一些研究者嘗試用街頭官僚理論來解釋中國的政策執(zhí)行難題，并開始總結(jié)中國街頭官僚的行動邏輯及其制約因素。為數(shù)不多的利用街頭官僚理論模型解釋中國政策執(zhí)行的研究發(fā)現(xiàn)：街頭官僚具有較強的自主性，街頭官僚的自利考量以及對該群體的制度約束不足是導(dǎo)致政策執(zhí)行效果不佳的關(guān)鍵*如，陳天祥、胡菁：《行政審批中的自由裁量行為研究》，《中山大學(xué)學(xué)報》社會科學(xué)版2014年第2期；張群梅：《村委會農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的執(zhí)行邏輯及其規(guī)制——基于街頭官僚視角》，《河南大學(xué)學(xué)報》社會科學(xué)版2014年第1期；劉鵬、劉志鵬：《街頭官僚政策變通執(zhí)行的類型及其解釋——基于對H縣食品安全監(jiān)管執(zhí)法的案例研究》，《中國行政管理》2014年第5期。。一些影響中國街頭官僚行為的關(guān)鍵變量也得到確認(rèn)：韓志明認(rèn)為復(fù)雜的政治、社會生態(tài)造成了街頭官僚特殊的行動邏輯，其中街頭官僚工作界面的空間性質(zhì)的影響尤為突出*相關(guān)研究包括：韓志明：《街頭官僚的行動邏輯與責(zé)任控制》，《公共管理學(xué)報》2008年第1期；韓志明：《街頭官僚及其行動的空間辯證法——對街頭官僚概念與理論命題的重構(gòu)》，《經(jīng)濟社會體制比較》 2011年第 3期；韓志明：《街頭行政：概念建構(gòu)、理論維度與現(xiàn)實指向》，《武漢大學(xué)學(xué)學(xué)報》哲學(xué)社會科學(xué)版2013年第3期。；陳那波、盧施羽以“場域”作為分析范疇，基于城管執(zhí)法的案例總結(jié)出“空間類型”“時間要求”和“議題類型”三個因素對街頭官僚使用自由裁量權(quán)的影響最大*陳那波、盧施羽：《場域轉(zhuǎn)換中的默契互動——中國“城管”的自由裁量行為及其邏輯》，《管理世界》2013年第10期。。

總體而言，既有研究還有一定的局限。首先，街頭官僚自由裁量權(quán)對中國政策執(zhí)行實踐的影響效力需進(jìn)行深入研究。即使街頭官僚的行為會對中國政策執(zhí)行實踐產(chǎn)生重要影響，他們的行為仍會受制于資源和權(quán)力高度集中、自上而下分配的政治體制，同時也受到來自社會公眾的掣肘。這種雙重制約在以社區(qū)空間為主的社會政策執(zhí)行過程中尤為突出。其次，既有研究雖然探討了影響自由裁量權(quán)的相關(guān)變量，但并未清楚揭示其作用機制。

有鑒于此，本文試圖基于C市城市低保政策執(zhí)行實踐，剖析我國街頭官僚的行為邏輯及其影響效力，分析影響和制約我國街頭官僚的主要因素并展示其作用機制。本文試圖以此來回應(yīng)如下兩個問題：在經(jīng)濟、社會轉(zhuǎn)型背景下，中國的街頭官僚如何采取行動，其影響如何？西方街頭官僚理論在多大程度上可以適用于中國背景？論文選取C市三個典型社區(qū)——N社區(qū)、Y社區(qū)和J社區(qū)——進(jìn)行研究。在調(diào)研過程中，筆者采用了多種研究方法來收集資料，以全面展示城市低保政策在C市的具體執(zhí)行過程*筆者進(jìn)行參與式觀察時間為2011年5月—8月。如無特殊說明，論文中所涉及的數(shù)據(jù)、材料皆為筆者實地調(diào)研所得。。筆者不但全程參與觀察城市低保政策在社區(qū)的執(zhí)行過程，撰寫了觀察筆記；而且前后多次對參與執(zhí)行過程的街頭官僚和政策目標(biāo)群體進(jìn)行針對性訪談；此外，筆者還通過收集政府文件、新聞報道等方式獲取相關(guān)二手資料。

二、 C市城市低保政策改革與政策執(zhí)行實踐

(一)C市城市低保政策改革：規(guī)范政策執(zhí)行

C市是我國最早建立低保制度的城市之一。該市于1996年開始進(jìn)行城市低保政策試點，2001年在全市鋪開。城市低保政策的執(zhí)行對保障C市困難群眾的基本生活和維護(hù)社會穩(wěn)定起到了積極作用。隨著社會經(jīng)濟形勢的變化，C市低保政策執(zhí)行也開始出現(xiàn)新的問題，具體表現(xiàn)為：低保家庭收入難核實、監(jiān)督處罰難落實、享受低保難退出、分類救助不明顯、低保工作人員權(quán)利義務(wù)不明確、騙保現(xiàn)象屢禁不止等等。

2008年初， C市以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合試驗區(qū)改革為契機進(jìn)行低保政策改革，先后出臺《城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例》《城鄉(xiāng)居民最低生活保障家庭收入核算辦法(試行)》《C市城鄉(xiāng)居民最低生活保障申請審批規(guī)程(試行)》《C市城鄉(xiāng)居民最低生活保障動態(tài)管理規(guī)范(試行)》等文件，試圖進(jìn)一步規(guī)范城市低保政策執(zhí)行實踐?？傮w而言，規(guī)范政策執(zhí)行工作主要從五個方面著手：

第一，提升低保對象審定效率。首先，規(guī)范家庭收入核算辦法，明確家庭收入測算項目應(yīng)包括經(jīng)營性收入、工資性收入、財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入等。其次，更新低保排除性條款。C市曾通過列舉排除性條款——如“家庭使用手機、空調(diào)等不能享受低?！眮矸乐跪_保行為。這些條款已屢次被實踐證明不適用，本次改革對這些排除性條款進(jìn)行了調(diào)整，改用與當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展水平比較相稱的“大型生產(chǎn)性設(shè)備”“家庭用電量”等作為審定依據(jù)。

第二，完善低保申請審批程序，規(guī)范操作方式。低保資格審批包括“戶主申請→審查受理→調(diào)查核實→聽證評議→張榜公示→鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)復(fù)核→區(qū)縣民政局審批→張榜公布”八個環(huán)節(jié)。其中，“聽證評議”為新增項目。政府希望借助群眾對低保審批的評議監(jiān)督，嚴(yán)把低保入口關(guān)，防止暗箱操作。

第三，對低保對象實行分類、動態(tài)管理。鑒于低保群體內(nèi)部嚴(yán)重分化的情況，C市根據(jù)家庭成員就業(yè)能力和收入狀況，將城市居民最低生活保障家庭分為A(“三無”人員和有重病、重殘人員家庭)、B(成員和收入狀況相對穩(wěn)定的家庭)、C(在法定就業(yè)年齡內(nèi)且有勞動能力尚未就業(yè)或靈活就業(yè)、收入可變性大的家庭)三類。同時，對各類家庭實行動態(tài)化管理*對A類家庭收入每年復(fù)核一次；對B類家庭收入每半年復(fù)核一次；對C類家庭實行重點監(jiān)控，每季度復(fù)核一次。。

第四，促進(jìn)低保政策與勞動保障就業(yè)政策銜接。為防止福利依賴現(xiàn)象，C市政府加大低保對象的就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)介紹力度，鼓勵有勞動能力的最低生活保障對象積極就業(yè)、參加生產(chǎn)勞動。

第五，重點強化低保申請人員或者保障對象的法律責(zé)任。本次改革對低保申請人員或保障對象不積極配合民政部門調(diào)查、有關(guān)單位為申請低保對象出具虛假證明以騙取低保金、侮辱或毆打低保工作人員等情況應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任做出明確規(guī)定，并賦予區(qū)縣民政部門行政處罰權(quán)。

上述種種改革措施通過規(guī)范政策執(zhí)行程序，意在強化街頭官僚的作用，并提升政策執(zhí)行績效。不過，這些政策變化能否有效付諸實施，仍有待執(zhí)行實踐的檢驗。

(二)C市新城市低保政策執(zhí)行實踐：政策變通與扭曲

實踐表明，2008年發(fā)起的C市低保制度規(guī)范化改革成效有限。低保政策的執(zhí)行呈現(xiàn)出明顯的“上下層斷裂”現(xiàn)象——上層決策者(市、區(qū)政府)積極采取舉措推動政策執(zhí)行的規(guī)范化，下層的街頭官僚(主要是居委會)*在C市，低保政策的具體執(zhí)行由街道和居委會負(fù)責(zé)。2008年C市出臺的《城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例》規(guī)定：“街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府具體履行城鄉(xiāng)居民最低生活保障申請的初審、最低生活保障金發(fā)放管理等工作。居民委員會、村民委員會受街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府委托，承辦申請的接收、調(diào)查核實、民主評議和張榜公示、公布等日常管理、服務(wù)工作。”即，包括低保申請、調(diào)查核實、民主評議、動態(tài)管理、資金發(fā)放各個環(huán)節(jié)的工作都由居委會主抓。鑒于這種現(xiàn)實，本文將居委會的低保工作人員看成是城市低保行政中的“街頭官僚”。卻因各種原因不斷地偏離該政策的目標(biāo)和宗旨，政策執(zhí)行實踐在很大程度上背離了政策初衷。

1. 聽證評議：“監(jiān)督執(zhí)行者”變?yōu)椤氨O(jiān)督申請者”

為強化社區(qū)居民對街頭官僚行為的監(jiān)督， C市規(guī)定凡申請低保的居民必須經(jīng)過社區(qū)“聽證評議”?！奥犠C評議”的參加人員包括社區(qū)人大代表、政協(xié)委員、駐居干部、居民代表、社區(qū)低保干事等9—15人，社區(qū)居民可參與旁聽。獲得三分之二以上投票的低保申請人，可獲得低保資格。

“聽證評議”自實施以來便極受居委會歡迎。該程序可為居委會的執(zhí)行工作帶來便利：(1)減輕了收入調(diào)查核實的負(fù)擔(dān)。在“聽證評議”實施之前，入戶調(diào)查和鄰里訪問是居委會調(diào)查核實的主要方式，但這種依靠街頭官僚“眼睛”與“耳朵”的審核方法效果有限，很難發(fā)現(xiàn)申請者隱瞞信息的情況。“聽證評議”實施以后，居委會將聽證代表發(fā)展為低保的觀察員和監(jiān)督者，對低保申請者實行多方位監(jiān)督，能夠降低信息失真的狀況。(2)降低居委會的決策壓力。原先低保決策權(quán)掌握在居委會手中之時，每次審批過后，總有申請未能通過的居民不服氣或有意見，甚至大鬧居委會、打罵社區(qū)工作人員。當(dāng)?shù)捅Q策方式改為聽證代表投票之后，低保的決策責(zé)任分散到若干居民頭上，可減輕社區(qū)居委會的決策壓力，有效避免居民因?qū)Y(jié)果不服而向居委會撒氣的情況。

然而，“聽證評議”并未有效發(fā)揮監(jiān)督與決策的功能。一方面，在政策執(zhí)行過程中，聽證評議者的參與程度不高。在居委會的極力邀請下，一些活躍的轄區(qū)代表、樓棟長才不太情愿地成為低保聽證會代表。他們對于參與低保聽證會議的態(tài)度并不積極：“大家都是鄰居，不想得罪人，不愿多說……多一事不如少一事?！?Y社區(qū)低保干事L)部分聽證代表出席更多是“禮節(jié)性”的，并不提供任何關(guān)于低保戶收入、財產(chǎn)的實質(zhì)信息。聽證評議的效果因此大打折扣。另一方面，N、Y、J三個社區(qū)人口數(shù)都超過萬人，聽證代表也不可能做到對所有申請對象都知根知底。聽證代表只能依靠聽證會上申請者的個人陳述和社區(qū)低保干事的調(diào)查介紹來做出判斷，其投票決定也深受居委會工作人員準(zhǔn)備的會議材料主導(dǎo)。居委會在一定程度上“借用”了聽證代表來表達(dá)自己屬意的審核意見，“聽證評議”程序的監(jiān)督?jīng)Q策功能因此被打折扣。

2. 人為限制低保規(guī)模

C市社區(qū)工作人員對低保制度的認(rèn)同度也不高，這在一定程度上影響了低保工作人員的判斷選擇。認(rèn)為“低保制度在養(yǎng)懶漢”、低保救助對象中“騙子居多”的工作人員不在少數(shù)。在家計調(diào)查、聽證評議等環(huán)節(jié)，低保工作人員有意無意地利用自由裁量權(quán)影響低保政策的走向。具體表現(xiàn)為：(1)提高政策門檻。如，提前告知低保申請者必須參加義務(wù)勞動，必須每周到居委會“坐班”2天等，以使得低保申請者“知難而退”。(2)將大量的在法定就業(yè)年齡內(nèi)且有勞動能力的人員排除在低保門檻之外。筆者調(diào)研的三個居委會主任都認(rèn)為低保應(yīng)有年齡限制，年輕人、有勞動能力的人應(yīng)被排除在制度之外：

年輕人沒病不能吃低保，我們社區(qū)真正的低保戶估計就10—20%……女性40歲以下，男性50歲以下，除了勞改刑滿釋放人員，怎么都能找著工作。(J社區(qū)主任L)

我比較重視就業(yè)，來我這里問低保的，我都跟他們講政策，你年輕人為啥不去工作，低保那點點錢能起到多大作用……我當(dāng)主任后，就推行這么個做法，低保戶下降了不少。(N社區(qū)主任Z)

3. 專項救助被擠占

截至目前，C市已建立較為完善的綜合社會救助體系。受限于政策目標(biāo)群體甄別難的問題，這些救助福利的資助對象被鎖定為歷經(jīng)“入戶調(diào)查”“三榜公示”多次層層篩查的低保金領(lǐng)取群體。綜合社會救助體系含七大類二十多個具體項目，在住房、子女教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面為救助者提供保障，福利待遇相當(dāng)可觀。

低保群體則千方百計地試圖保住這些誘人的福利待遇。C市2008年以來推動的低保與就業(yè)的聯(lián)動改革就遭遇低保群體的抵制，多項促進(jìn)低保對象就業(yè)的激勵措施收效甚微，福利依賴現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。低保群體不但把獲得低保資格看成是個人的“能耐”與“本事”，甚至對此有意宣揚。連一些在校小學(xué)生都將自家領(lǐng)取低保視為光榮和自豪。此外，他們的“騙保”“關(guān)系?！毙袨閷映霾桓F，騙保手法也越來越極端。居委會的行政官僚對采取“離婚”等灰色手段來獲得低保申請資格的行為也頗為無奈：

有一對夫妻，屬于典型的“4050”就業(yè)困難人群，這幾年都在享受低保。女方55歲可以領(lǐng)養(yǎng)老金，為了繼續(xù)享受低保，老夫妻在女方55歲退休當(dāng)月辦理了離婚。另一對感情很好的年輕夫妻也用假離婚，來確保自家符合低保的申請條件。(根據(jù)N社區(qū)低保干事H講述整理)

4. 懲處騙保條文成擺設(shè)

C市嚴(yán)格設(shè)定的低保政策并未獲得有效執(zhí)行，反而成為擺設(shè)。為警戒騙保行為，C市在其《城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例》進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，情節(jié)較輕的“由區(qū)縣(自治縣)民政部門給予批評教育或者警告，追回其冒領(lǐng)的最低生活保障金”，情節(jié)嚴(yán)重的“處冒領(lǐng)金額一倍以上三倍以下罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。同時，C市《城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例》也有意識地強化了基層政策執(zhí)行者的權(quán)威，對阻撓政策執(zhí)行的人員“由公安機關(guān)依據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》進(jìn)行處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。然而行政部門對低保政策執(zhí)行中的違法行為懲處并不上心，各級民政部門均既未增加崗位編制和人員，也未劃撥專門的執(zhí)法經(jīng)費，處于“不作為”狀態(tài)。

深受騙保行為之害的低保工作人員，雖熱切期望法律能夠嚴(yán)格執(zhí)行，但苦于執(zhí)行者只有執(zhí)行權(quán)而無處罰權(quán)的限制，只能在一定程度上放任違法行為。在N、Y、J三個社區(qū)，居委會在處理申請者虛報、瞞報收入，偽造收入證明和出具假收入證明時并不區(qū)分，對騙保行為主觀惡意的情節(jié)嚴(yán)重程度、是否騙保造成的損失也不予考慮，統(tǒng)一將這些行為全部簡述為“收入不實”，做“停發(fā)相關(guān)待遇”處理，并不追回已發(fā)放的低保金及其他補助。

5. 低保金成為維穩(wěn)工具

在社會維穩(wěn)的重壓下，地方官員對于轄區(qū)內(nèi)各類影響穩(wěn)定的事件十分敏感，對涉訪人群多的采取審慎安撫的策略。部分民眾對政府的心態(tài)拿捏準(zhǔn)確，并采取威脅、惡意討價還價、上訪等方式要挾政府官員來獲得低保資格。下面三個案例便可見一斑：

有居民舉報楊姓低保戶在外打工、有收入，低保干事三次上門調(diào)查，他都不在家。社區(qū)認(rèn)定其在外工作的情況屬實后，決定取消其低保資格。楊姓低保戶知道后，拿把菜刀到居委會，一下就把菜刀砍到門上，揚言誰敢停他低保，他就敢殺誰。(J社區(qū)主任L)

某居民的低保資格去年被停了，他就爬到樓頂說要跳樓，社區(qū)只好給他保留低保資格。真跳下來了，領(lǐng)導(dǎo)肯定會怪我們不注意工作方式。(J社區(qū)低保干事C)

某老太天天到街道民政科談自家的困難，到信訪辦去談社區(qū)低保分配不公平，“說某某人靠關(guān)系吃低保，某某社區(qū)工作人員壞得很”，搞得社區(qū)很被動，只好給她一個低保名額。(J社區(qū)主任L)

由于缺乏相應(yīng)的懲處機制，惡意討要低保的行動無需付出任何成本，因而變得更加有恃無恐。當(dāng)惡性討要方式屢占上風(fēng)之后，還對社區(qū)其他居民形成了示范效應(yīng)。低保的執(zhí)行環(huán)境由此愈加惡化，低保執(zhí)行工作愈加難做。

三、街頭官僚的行動邏輯：象征性賦權(quán)、工具性維穩(wěn)與政策執(zhí)行困境

在C市的低保政策執(zhí)行過程中，街頭官僚采取變通行為，使得低保政策實踐與既定的改革意圖和低保政策目標(biāo)大相徑庭。本文將在接下來的部分回答：哪些因素影響了這些街頭官僚采取變通行為、重塑政策的因素？這些影響因素通過何種機制來發(fā)生作用？

(一)街頭官僚政策執(zhí)行的制度環(huán)境：象征性賦權(quán)

中國街頭官僚政策執(zhí)行的制度環(huán)境包括橫向和縱向兩個維度，營造出“象征性賦權(quán)”的格局。一方面，在“壓力型體制”下，政策任務(wù)層層下放至基層政府。上級政府本應(yīng)做到“權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)”，然而中國的情況則是責(zé)任下移但卻無相應(yīng)的資源支持*周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》，上海：格致出版社，2008年。。街頭官僚的手中基于政策項目的自由裁量權(quán)就變得“徒有其名”。另一方面，公共政策執(zhí)行需要部門間的橫向協(xié)同。若行政部門之間不能充分協(xié)作、及時交流信息和資源，政策執(zhí)行亦難于順利。囿于中國各級行政部門之間的條塊分割和信息壁壘，城市低保政策的執(zhí)行很難獲得相關(guān)部門的協(xié)助*蔡立輝、龔鳴：《整體政府：分割模式的一場管理革命》，《學(xué)術(shù)研究》2010年第5期。。作為街頭官僚的居委會只能依靠自己的力量去“想方設(shè)法”地完成政策執(zhí)行任務(wù)。

當(dāng)前，在C市政府職能部門的垂直隸屬關(guān)系以及人、財、物的垂直流動的制度環(huán)境下，各個部門獲取信息資源的權(quán)力空間受到很大限制。一般情況下，政府各職能部門會根據(jù)自身的業(yè)務(wù)要求投入一定的財力、物力以及人員編制，開發(fā)一套服務(wù)于自身職能的資源和信息數(shù)據(jù)庫，這些信息作為本部門的重要資源不對外開放，不會與其他部門共享。嚴(yán)重的信息壁壘致使街道民政科建立低?！靶畔⒐蚕頇C制”的設(shè)想始終未能實現(xiàn)，進(jìn)一步制約了街頭官僚行使自由裁量權(quán)的能力。

為了推動政策執(zhí)行，C市的街頭官僚們必須找到支撐自由裁量權(quán)行使的新資源。因此，淡化“聽證評議”程序的向上監(jiān)督功能，加強其向下監(jiān)督功能成為居委會的必然選擇。在“聽證評議”程序中，其本意在于監(jiān)督?jīng)Q策者，以防止行政主體暗箱操作。實際執(zhí)行中，“聽證評議”卻被用來監(jiān)督申請者。居委會利用聽證代表收集低保家庭的收入、就業(yè)和生活等信息，以緩解收入調(diào)查難問題。從這個意義上講，這種政策變通的做法是街頭官僚在“象征性賦權(quán)”的制度條件下的無奈選擇：

事實上一些信息我們是可以掌握的，居民買了房、買了車，買了股票、債券，房管、車管部門都有登記……居民達(dá)到退休年齡領(lǐng)取養(yǎng)老金也可以在勞動部門查得到，如果我們能到房管、車管這些部門查到信息，那我們審核低保申請人就方便多了，關(guān)鍵是沒人配合你。(N社區(qū)低保干事H)

扭曲的“街—居”關(guān)系也是這種象征性賦權(quán)的體現(xiàn)，并使得街頭官僚在一定程度上放任了救助金被擠占的情形。在中國的政治實踐中，居委會“行政化”傾向十分鮮明，在人事、資源與組織權(quán)威方面完全依賴于街道辦事處，被看成是街道辦事處的“腿”。街道常將自己手中的行政任務(wù)下放給居委會，由居委會去具體實施執(zhí)行。在救助金政策執(zhí)行過程中，街道把發(fā)放工作下沉到居委會，要求居委會詳細(xì)把握各類貧困家庭的收入和需求狀況，準(zhǔn)確無誤地將專項救助發(fā)放到真正需要的居民手中。按照“權(quán)隨責(zé)走，費隨事轉(zhuǎn)”的原則，街道理應(yīng)同時下放相應(yīng)的權(quán)力與資源，然而街道并未如此行動。人手與經(jīng)費本就十分緊張的居委會，只能采取最簡單的方法——將專項救助轉(zhuǎn)化為低保的附帶福利，“打包”發(fā)放給低保對象。

(二)中央政府和地方官員的政治利益：工具性維穩(wěn)

為了維護(hù)自身利益，中央政府和地方官員對低保政策采取了工具性的應(yīng)用方式。地方政治領(lǐng)導(dǎo)人和行政部門都握有相當(dāng)程度的自由裁量權(quán)，他們對政策的處置態(tài)度直接影響了政策條文的執(zhí)行效力。在我國層級治理的體制下，各個層級的行政官員都有自己的考量：政策項目的潛在利益越大、越有利于穩(wěn)固自己的職位，他們就更愿意于執(zhí)行；反之則將執(zhí)行權(quán)下放，或向部門外推諉。低保政策就是一個容易引發(fā)爭議的“燙手山芋”。相關(guān)行政部門通常不愿意過多涉入低保政策的執(zhí)行過程。在本案例中，C市低保政策賦予了區(qū)縣民政局行政執(zhí)法權(quán)力，下級政府理應(yīng)設(shè)置專門的執(zhí)法崗位和管理人員，并配套工作經(jīng)費。但事與愿違，C市各區(qū)縣、街道民政部門對該項工作并不重視。因為區(qū)、街兩級民政部門的行政管理者都清楚，處罰那些生活境遇不佳的“騙保者”“惡意討要低保者”很可能會惹上麻煩，弄不好還可能引發(fā)社會沖突，導(dǎo)致官帽不保。由居委會在執(zhí)行一線做低保的執(zhí)行工作，可以很好地避免矛盾上移。區(qū)、街行政部門若做實低保行政執(zhí)法，本質(zhì)上是將“燙手山芋”接了過來，這無疑是自惹麻煩。

同時，地方領(lǐng)導(dǎo)人和相關(guān)部門管理者也深知“維護(hù)社會穩(wěn)定”在政府績效考核中的重要性。中央政府把維穩(wěn)作為重要的政績考核指標(biāo)來約束地方官員的行為，各級地方政府也紛紛建立了以維穩(wěn)為工作目標(biāo)的責(zé)任管理機制，“維穩(wěn)”變成壓倒一切的現(xiàn)實考量*于建嶸：《抗?fàn)幮哉危褐袊紊鐣W(xué)基本問題》，北京：人民出版社，2010年。。這在低保政策領(lǐng)域亦不例外，“用低保換取穩(wěn)定”成為中央政府和地方領(lǐng)導(dǎo)者的共識。民眾在洞察了政府“用低保換穩(wěn)定”的政策執(zhí)行邏輯后，自然會以揚言破壞社會和諧的方式來要挾執(zhí)行者，并通過上訪、纏鬧的方式讓地方領(lǐng)導(dǎo)人、行政部門進(jìn)一步向街頭官僚施壓。這迫使執(zhí)行者不得不在壓力面前偏向維護(hù)穩(wěn)定的執(zhí)行方式，使得低保政策進(jìn)一步偏離保障基本生存權(quán)的制度初衷。

表1 C市低保執(zhí)行中的政策變通及其影響因素

(三)街頭官僚自利行為：消極的政策變通

為降低工作的不確定性、減輕工作壓力，街頭官僚會主動管理自己的工作環(huán)境。由于具有就業(yè)能力的C類家庭的收入變化大，C市在低保政策改革中要求居委會對其重點監(jiān)控，每季度做一次收入復(fù)核。這無疑會加大工作量，因此居委會都很有“先見之明”地直接將C類人群排除在低保制度之外。此外，居委會干部的待遇以及工作環(huán)境也與“人為限制低保規(guī)?！毕嚓P(guān)。C市低保工作人員的工作任務(wù)繁重且工作環(huán)境較差。他們的工資普遍在1500塊左右，無保險、無福利，有時人身安全還得不到保障，不少人有被辱罵、威脅甚至毆打的經(jīng)歷。而低保戶除領(lǐng)取各種補助之外，過年過節(jié)有領(lǐng)導(dǎo)慰問，還有各種現(xiàn)金、實物發(fā)放，用低保工作人員的話來說：“我們干這么多事情，拿這么少的錢，低保戶什么都不干拿的也不少，時不時還有領(lǐng)導(dǎo)看望，從來沒人關(guān)心我們，我們的待遇還比不上吃低保的。”(N社區(qū)低保干事H)

強烈的對比造成了社區(qū)低保工作人員心理失衡，而愈來愈嚴(yán)重的離婚騙保、惡性討要低保等事件則進(jìn)一步降低了他們對低保救助者的接納和容忍程度。因此在上級政府一再加大救助力度并要求做到“應(yīng)保盡保”的大背景之下，社區(qū)低保工作人員反而愈加收緊了低保制度的入口，低保工作人員對政策的認(rèn)同反倒與上級政府要求的差距越來越大。

四、結(jié)論與思考

我國社會政策在基層變通執(zhí)行是多種力量共同作用的結(jié)果。本研究發(fā)現(xiàn)，至少存在四種影響街頭官僚行動的因素：街頭官僚政策執(zhí)行的制度環(huán)境、中央政府和地方官員的政治利益以及街頭官僚本身。其中，政策執(zhí)行的制度環(huán)境、中央政府和地方官員的政治利益分別通過“象征性賦權(quán)”“工具性維穩(wěn)”的機制作用于街頭官僚行使自由裁量權(quán)的行為并產(chǎn)生關(guān)鍵性影響，是政策變通發(fā)生的主要原因；追求自身私利的考量對街頭官僚行為的影響相對較小。

中央政府的政治目標(biāo)能直接改變街頭官僚的行為，這是我國街頭官僚行動邏輯的重要特征。我國“黨和國家相互嵌入”的獨特政治生態(tài)，決定了街頭官僚的行動首先要與國家的政治導(dǎo)向一致，中央政府的政治目標(biāo)可以直接影響街頭官僚的行為，改變公共資源的配置走向。西方則是在行政分權(quán)和增強政治回應(yīng)性的背景下強調(diào)政治因素對街頭官僚自由裁量的影響，州、市等地區(qū)性政治因素的作用更突出。眾多實證研究表明，西方國家的政治因素對街頭官僚行為的影響是間接的、微弱的。這一點與我國完全不同。

街頭官僚政策執(zhí)行的制度環(huán)境對街頭官僚有間接但卻十分重要的影響。我國行政部門的自我中心主義傾向以及行政層級之間不合理的財權(quán)和事權(quán)劃分，使政策執(zhí)行所需的配套資源供給嚴(yán)重不足，街頭官僚很難按照決策者的意圖來執(zhí)行政策。這種制度環(huán)境為街頭官僚運用自由裁量權(quán)并導(dǎo)致政策變通提供了“理由”。地方行政環(huán)境雖然不直接改變街頭官僚對公共政策的認(rèn)知，不直接干預(yù)街頭官僚的政策執(zhí)行行為，但卻為街頭官僚運用自由裁量權(quán)、變通公共政策提供了強大的動力。

作為街頭官僚的直接上級，地方行政管理者對街頭官僚的考量重點和使用自由裁量權(quán)的方式都會產(chǎn)生重要影響。我國逐級向下發(fā)包、官員向上負(fù)責(zé)的行政體制，決定了處于政策執(zhí)行鏈條上的行政管理者都有政策的干預(yù)權(quán)、解釋權(quán)，行政管理者對自身利益的考量常會使政策在中間層級就已經(jīng)扭曲變樣，而街頭官僚必然是在上級行政管理者對政策詮釋的意見基礎(chǔ)上做出行動抉擇。

我國的街頭官僚雖然擁有一定的自由裁量權(quán)，在政策執(zhí)行過程中具備政策再制定的能力，但影響他們使用自由裁量權(quán)的機制卻有所不同。與西方經(jīng)典理論中的街頭官僚不同，他們并非完全基于規(guī)避風(fēng)險或降低工作壓力來運用自由裁量權(quán)。受制于制度環(huán)境和其他政策參與者力量的影響，中國街頭官僚能獲得的自由裁量的空間要比西方小得多，許多政策變通看似由他們做出，實質(zhì)上卻是在復(fù)雜政策環(huán)境中委曲求全、被動應(yīng)對的結(jié)果。這與李普斯基塑造的“主動管理工作環(huán)境”“按照自己的偏好處理工作任務(wù)”的經(jīng)典街頭官僚的形象大相徑庭。

西方的街頭官僚理論對我國政策執(zhí)行偏差問題的解釋力有一定限度。要理解我國街頭官僚的行動，需要著重考量政策環(huán)境因素。同時，今后的研究應(yīng)該將政策執(zhí)行視為一個權(quán)變與不穩(wěn)定的過程，關(guān)注力量之間的角逐與博弈，據(jù)此理解政策執(zhí)行過程中政策目標(biāo)和規(guī)則為何以及如何被修改與再闡釋。