賀景霖

(周口師范學(xué)院 政法學(xué)院，河南 周口 466001)

自上個世紀(jì)80年代，我國開始關(guān)注教育與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)性，教育投入開始大幅度增加，促進(jìn)了各類各級教育的快速發(fā)展。但同時也出現(xiàn)了教育投資在各級教育中的分配結(jié)構(gòu)不合理、教育投資中財政性教育經(jīng)費和非財政性教育經(jīng)費的比例不合理、教育經(jīng)費事業(yè)經(jīng)費中人員經(jīng)費和公用經(jīng)費的比例嚴(yán)重失調(diào)等問題[1]，這些問題表明我國財政教育投入面臨著投入量少及投入量增長緩慢的難題。

1 我國財政性教育投入分析

1.1 財政性教育投入總量不足

在黨的十七大報告中，胡錦濤總書記指出：“要優(yōu)先發(fā)展教育，建設(shè)人力資源強(qiáng)國?！薄扒袑嵃迅叩冉逃闹攸c放在提高質(zhì)量上，不斷增強(qiáng)高等教育為現(xiàn)代化建設(shè)的服務(wù)能力?！睂W(xué)術(shù)界已通過大量的實證分析，證明了教育在拉動經(jīng)濟(jì)增長中的作用。如：楊玉華等人通過實證分析認(rèn)為廣義范圍內(nèi)教育貢獻(xiàn)度增長迅速,其貢獻(xiàn)度已經(jīng)超過資本投資,達(dá)到了51.6%,成為當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)增長的第一位推動力。[2]這一作用在以人才、科技取勝的知識經(jīng)濟(jì)時代將日益重要。而教育要發(fā)展應(yīng)以充足的經(jīng)費作保障，經(jīng)費是教育發(fā)展的先決條件。公共財政投入不足，必然會限制教育的發(fā)展。但無論是政府教育投入規(guī)模的橫向?qū)Ρ冗€是教育財政性投入效率的縱向?qū)Ρ?，我國財政性教育投入一直是短缺不足的，詳見?。

表1 2009年～2011年世界主要國家教育投入情況GDP單位：萬億美元

資料來源：世界銀行.教育專題數(shù)據(jù)[EB/OL].[2012-12-30] http://data.worldbank.org.cn/topic/education.

從表1可以看出，從2009年～2011年，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但財政性教育投入在 GDP中所占比例較低。與歐美國家相比，我國教育財政性投入的差距更加明顯。2011年我國GDP達(dá)到7.32萬億美元，位居世界第二，但教育公共開支占GDP的比重為3.49%，略高于鄰國印度，低于六國教育公共開支占GDP的比重的平均值4.55%。從國際上看，目前發(fā)達(dá)國家的財政性教育投入占 GDP的比重平均為5.1%，欠發(fā)達(dá)國家教育投入平均占GDP的比重為3.84%，[3]我國教育投入顯然低于發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的平均水平。政府在教育預(yù)算中應(yīng)該加大教育財政性投入，遏制財政性教育經(jīng)費在教育經(jīng)費中下降的趨勢，努力改變在財政性教育經(jīng)費中投入偏低的局面，確保財政性教育經(jīng)費增長，從而讓我國的教育事業(yè)快速健康發(fā)展得到足夠的經(jīng)費支持。

在財政支出大幅度增加的同時，我國財政教育投入增加有限，不僅滿足不了我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的人才需求，也無法適應(yīng)新時期國家深入改革的教育氛圍構(gòu)建。尤其在基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育方面，教育投入不足已導(dǎo)致我國勞動力培養(yǎng)滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和高新技術(shù)創(chuàng)新，影響到了我國向現(xiàn)代化進(jìn)程的步伐。

1.2 我國教育經(jīng)費投入使用不均衡

財政性教育經(jīng)費投入的不均衡性是我國近年來教育發(fā)展出現(xiàn)另一個重大難題。不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間以及校際之間的學(xué)生人均經(jīng)費水平存在著很大的差距。2011年全國普通小學(xué)、普通初中、普通高中、中等職業(yè)學(xué)校、普通高等學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費支出情況分別為：4966.04元、6541.86元、5999.60元、6148.28元、13877.53元。[4]我國財政性教育經(jīng)費投入偏向于高等教育，但對于提高國民素質(zhì)具有重要意義的基礎(chǔ)教育重視不足，不少農(nóng)村中小學(xué)缺乏相應(yīng)的教學(xué)設(shè)備和優(yōu)質(zhì)師資，教學(xué)條件比較惡劣。

教育投入在東西部地區(qū)間的差距同樣凸顯出我國財政性教育經(jīng)費使用的不均衡性。2010年廣東、江蘇、上海、浙江四省市財政性教育經(jīng)費投入均值為785.50億元，而河南、甘肅、青海、寧夏中西部四省財政性教育經(jīng)費投入均值為281.97億元，相差1.79倍。[5]基礎(chǔ)教育生均教育事業(yè)費用，東部地區(qū)最高，西北地區(qū)最低，兩者相差7倍左右。從全國范圍來看，尚未完全實現(xiàn)“兩基”教育目標(biāo)的40多個縣主要分布在西部邊遠(yuǎn)地區(qū)。

教育投入在城鄉(xiāng)之間的差距更加明顯。農(nóng)村小學(xué)和初中生均教育事業(yè)經(jīng)費不到城市學(xué)校的60%。在信息化教學(xué)資源、圖書占有數(shù)量、專業(yè)實習(xí)設(shè)備等方面，城鄉(xiāng)差距日益拉大，城市小學(xué)生均電子圖書藏量是農(nóng)村學(xué)生的4.5倍，城市小學(xué)生均專業(yè)實驗設(shè)備價值是農(nóng)村學(xué)校的2.8倍。在體育教學(xué)器械、音樂教學(xué)器械、美術(shù)教學(xué)器械等方面，城市達(dá)標(biāo)的學(xué)校比例要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村。[6]這都表明財政性教育經(jīng)費在城鄉(xiāng)之間存在非均衡性配置使用，導(dǎo)致當(dāng)前教育事業(yè)的不均衡性增長。

2 我國財政教育投入不足的原因

盡管我國已逐年加大了對教育投入力度，但由于國情國力的限制，財政投入的效果并不明顯，各地經(jīng)常出現(xiàn)教育投入經(jīng)費經(jīng)常被各種名義侵占，導(dǎo)致教育設(shè)施、師資力量不能滿足社會的需求，因此產(chǎn)生的矛盾進(jìn)一步影響到了教育事業(yè)的發(fā)展。

2.1 社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益不高，導(dǎo)致教育投入總量難以提升

社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響整個國家的財政總收入，直接影響到教育投入規(guī)模。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，教育投入的比重會有適度的上升?！笆晃濉逼陂g我國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長9.3%，[7]宏觀經(jīng)濟(jì)總體上保持了平穩(wěn)較快的增速發(fā)展，同時財政支出也以21.7%的增長率每年遞增。在這個基礎(chǔ)上，教育投入總額也逐年增加，5年內(nèi)增加9375.01億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重也有所上升。但相對于GDP的增長和財政支出的增長，我國財政性教育投入總量增長偏低。社會到達(dá)一定發(fā)展程度后，社會上會形成多層次教育和再教育的觀念，尤其是近幾年，在職教育和休閑教育觀念需要更多的教育投入。但傳統(tǒng)的以國家財政教育投入為主體的教育投入觀念使得教育投入主要集中于公辦教育和高等教育，其他種類和形式的教育投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

2.2 居民收入水平擠出效應(yīng)，導(dǎo)致財政性教育投入減少

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，教育屬于提供混合物品的半公共生產(chǎn)部門，而且教育體制的改革使私人收益增多。相比之下，國家巨額資金投入教育事業(yè)，從中得到的收益隨著開放步伐的加大相對減少。大量人才外流已促使政府部門重新審視教育投入在社會各階層的比重。根據(jù)“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”的原則，居民個人也應(yīng)對教育支付一定費用。并且，隨著接受教育層次的升高，個人投入應(yīng)該增加。改革開放以來，我國居民人均收入逐年增加，個人對教育的投資從現(xiàn)實情況來看也是增加的，最明顯的是私立學(xué)校的辦立和高校自費的施行。私立學(xué)校的辦立使得居民個人集中向教育投資，高校收費入學(xué)是在考慮到居民收入水平提高而采取的改革措施，居民個人的教育投入與財政性教育投入此消彼長，居民教育投入逐漸增長會使財政投資有一定幅度的下降。這也是我國自上個世紀(jì)80年代中期教育制度改革后，財政教育投資比重沒有較大幅度上升的原因。

2.3 國家財政預(yù)算方向偏離教育發(fā)展

當(dāng)前我國教育投資的主要來源是國家財政性投入，財政預(yù)算方案中支出項目直接影響到教育投入規(guī)模的大小。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不同階段，財政支出的項目和各項目所占比重會根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點變化而各不相同。改革開放以來，我國長期堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，重點發(fā)展基礎(chǔ)建設(shè)建設(shè)和重大經(jīng)濟(jì)投資項目，經(jīng)濟(jì)建設(shè)費用在財政中所占比重一直都保持在40%以上，而教育投入財政支出的比重則長期保持在15%左右。近幾年，我國每年發(fā)行大量國家債券也均投資在基礎(chǔ)項目建設(shè)和高新產(chǎn)業(yè)建設(shè)等方面，在教育上的投入則沒有實質(zhì)上的增加。在教育經(jīng)費經(jīng)由各級財政部門下?lián)苁褂弥?，還存在不少政府部門截留教育經(jīng)費或教育經(jīng)費轉(zhuǎn)作他用等現(xiàn)象。一些地方出現(xiàn)的重點學(xué)校或優(yōu)質(zhì)班其實是政府財政教育經(jīng)費的不均衡性使用，這些情況都表明教育經(jīng)費使用脫離了財政教育投入的原旨，導(dǎo)致教育投入不足。

3 開征教育保障稅確保教育投入

教育投入對國家經(jīng)濟(jì)增長、社會發(fā)展及國民素質(zhì)提升都具有正相關(guān)關(guān)系，我國政府應(yīng)該增大教育投入力度，通過征收教育保障稅確保實現(xiàn)國家財政性教育經(jīng)費支出，滿足我國社會快速增長的教育需求。政府亦應(yīng)增強(qiáng)市場經(jīng)濟(jì)體制在教育資源配置過程的引導(dǎo)性作用，[8]保障有限的教育資源實現(xiàn)高效配置和均衡配置。隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的步伐加快，越來越多的學(xué)生將會接受更廣泛和更專業(yè)的教育，征收教育保障稅所形成的專項教育資金應(yīng)保證這個教育難題面臨的資金缺口得到填補(bǔ)，并能起到專項資金使用的目的，保障和激勵教育體制改革能夠進(jìn)行并順利完成。征收教育保障稅既能籌集到一定數(shù)量的資金?？顚Ｓ靡员ＷC教育事業(yè)的發(fā)展，也能在社會上形成一種對教育全方位、都參與的觀念，使得社會真正認(rèn)識到推動教育發(fā)展的積極意義。

盡管當(dāng)前我國通過征收教育附加稅以增加地方政府的教育資金來源，但教育附加稅存在種種不足難以確保教育資金的正常使用。教育附加稅以增值稅、消費稅、營業(yè)稅為計征依據(jù)，以實際征繳過程中形成的流轉(zhuǎn)稅額乘以對應(yīng)的稅率得到教育附加稅。因此，教育附加稅不得不依附于增值稅、消費稅、營業(yè)稅，計稅依據(jù)以“三稅”為基礎(chǔ)，收入規(guī)模和征收管理受到“三稅”征收的制約，致使教育附加稅稅源限制，缺乏獨立性，弱化了教育經(jīng)費的渠道和功能。此外，教育附加稅在征收過程中征收體制與教育經(jīng)費使用體制不一致。三稅中增值稅、消費稅屬于國稅，營業(yè)稅屬于地稅，因現(xiàn)行的國稅和地稅職能分工與稅收管轄權(quán)不同，在稅額核算中往往存在不一致的地方。地稅在核算增值稅、消費稅的教育附加稅額時需與國稅數(shù)據(jù)進(jìn)行復(fù)核，工作量大大增加，征收難度也隨之增大。地方政府在使用教育附加稅時想規(guī)范化管理，做到稅款源泉監(jiān)控也難上加難。基于當(dāng)前教育附加稅征收、使用存在的種種不足，我國應(yīng)及時轉(zhuǎn)變教育附加稅的征收模式和使用方式，征收以所得稅為稅基的教育保障稅具有積極的意義。

參考文獻(xiàn)：

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