洪濤濤，于成文

(寧波大學 馬克思主義學院，浙江 寧波 315211)

● 經(jīng)濟·社會

基層民主視閾中的政府決策與公民參與關系分析

洪濤濤，于成文

(寧波大學 馬克思主義學院，浙江 寧波 315211)

改革開放以來，中國基層社會治理格局發(fā)生了巨大變化，一方面政府在決策過程中越來越重視民主的作用，另一方面民眾對基層公共事務的參與熱情越來越高，政府決策趨于民主化和公民有序的政治參與成為推動當前基層民主發(fā)展的原動力。從基層民主中的政府決策和公民參與兩者關系的角度來探究當前我國基層民主發(fā)展所面臨的困境與脫困的方向，無疑具有極大的理論意義和實踐價值。

基層民主;政府決策;公民參與

基層民主以及基層民主制度建設，是全面建成小康社會的重要組成部分，其發(fā)展狀況直接體現(xiàn)和影響著中國特色社會主義民主的實現(xiàn)程度和發(fā)展水平。十八大報告對基層民主的性質和內容作出了新的闡釋，認為基層民主是“實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督”，是“人民依法直接行使民主權利的重要方式”，主要包括“城鄉(xiāng)社區(qū)治理群眾自治、基層公共事務群眾自治、公益事業(yè)群眾自治和企事業(yè)單位職工代表大會制度”［1］(P1)。而基層民主制度下如何推動政府和公民兩個主體之間自發(fā)合理有序地運行成為當前理論界研究熱點。

國內學者關于如何實現(xiàn)政府決策民主化和公民有序參與觀點頗多，而很少論及兩者關系。在什么條件下兩者是相輔相成、相互促進的，在什么條件下是充滿張力、相互阻礙的?清楚把握這些問題對于在基層社會建立政府和公民的良性互動機制有重要意義。

一、基層民主中政府決策與公民參與的關系:“高—低”兩分法分析

縱觀各國現(xiàn)代化發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)“民主化在保障和促進現(xiàn)代化發(fā)展的過程中，實際上離不開政府在其中的有效作用”［2］(P45)，這就需要政府作出科學、合理的決策。本文所論述的政府決策僅指行政決策，是指國家基層行政機關及其工作人員依照政策和法律為實現(xiàn)行政目標而采取的行為設計和行為抉擇過程。

基層民主化的標志是政府決策集體在決策過程中能夠傾聽民意、集中民智，與社會公眾始終保持密切聯(lián)系。也可以說，基層民主化的標志是基層群眾能夠廣泛而充分地參與規(guī)則的制定和程序的執(zhí)行。所謂基層社會中的公民參與是指當基層政府作出與公民具有利害關系的決定和政策時，公民個人或團體通過一定的方式、途徑和程序直接進入政府的決策過程，了解相關的政策信息，并發(fā)表自己的意見和建議，以此來影響政策結果的行為過程。

當然這些只是理論上的概念，而具體體現(xiàn)在在基層社會中，政府決策和公民參與之間充滿著矛盾，但也會相互融合。那么基層民主視域下政府決策和公民參與的關系是什么?他們在何種情況下是相輔相成的，又在什么情況下是相互阻礙的?下面將按照基層民主化程度的“高—低”兩分法，從邏輯上建構出政府決策程度與公民參與程度的四種關系類型，即:

表一 政府決策與公民參與的關系比較

(一)“兩高”——基層民主社會的“桃花源”。

在上表中，Ⅰ區(qū)“政府決策民主化程度高，公民參與程度高”，這是基層社會中民主化程度非常高的制度。在這種制度下，基層政府能夠積極創(chuàng)造條件、制定政策保障公民廣泛參與決策和滿足公民表達自身利益的訴求。基層社會現(xiàn)代化程度不斷深化，公民在生產勞動的過程中基于自身利益的考量也產生對于各種信息的訴求，這就構成政府決策民主公開的強大動力和壓力，激勵政府提高信息透明，在陽光下進行決策。當然在“兩高”制度下需要政府和公民保持平衡式發(fā)展，既需要公民有序的政治參與，政府又能及時回應公民提出的政策參與要求，并在行政決策體系中完全采納公民意見。在此需要說明的是，因為公民參與程度的不同，政府內生民主和公民外部推進之間存在著階梯發(fā)展的情況，也就是西方學者Sherry R．Arnstein所說的“公民參與階梯論”(A Ladder of Citizen Participation)，它包括無參與形式、象征性參與形式和完全型參與形式。［3］據(jù)此可知，在Ⅰ區(qū)內公民參與程度高是屬于完全參與形式，它代表的是理想狀態(tài)，這種模式屬于基層民主社會中的“桃花源”，為了達到公共利益最大化，對社會治理者來說這是可望而不可及的。從政府決策過程看，不可能達到百分之百的民主?；鶎臃招驼仓皇钦f行政機關在作決策中趨于民主化，要考慮公民的自身利益但不是把政策完全交給公民來決定。鑒于在基層政府決策過程中本身存在著地方官員認識不到位，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，公民意見表達和利益訴求渠道少，政府決策過程中監(jiān)督薄弱等問題都制約著決策的民主化。另外，就公民參與程度來看，公民也不可能百分之百地關心政府決策。公民素質參差不齊，“多數(shù)公民不愿意主動參與到政府決策中去，存在‘搭便車’現(xiàn)象，具有很大的從眾性”［4］。與政府相比，公民在政治資源的占有度處于劣勢，加上我國公民自身受傳統(tǒng)“官為上”意識的限制，這些都造成公民有序政治參與的能力不足，進而導致其對政府的影響力較小。此外，涉及公共核心利益的決策，觸及保密規(guī)定的決策等必須控制公民參與程度。所以，Ⅰ區(qū)類型所反映的制度是高度理想化的制度，是現(xiàn)代基層社會民主治理中不斷追求但永遠也達不到的制度，是基層社會治理的“桃花源”。

(二)“一高一低”——基層民主社會的“神圣高地”。

在表中的Ⅱ區(qū)類型下，政府決民主化策程度高，公民參與程度低，決策者能夠主動積極地接受民主監(jiān)督，真正踐行了服務型政府。但是基層民主建設不涉及國家大政方針制訂的層面，在地方，民主只是一個政治概念，自治也帶有一定的政治色彩，基層政府在決策過程中不能隨意擴大民主建設的范圍和內容。“基層民主建設中政府決策的出臺與實施只要求各方尤其是相關的行政官員尊重法律，工作作風是否民主更多地屬于個人行為。”［5］民主只不過提供一個新的解決問題的載體而已，它本身并不解決問題，與傳統(tǒng)的做法相反，民主反而把解決問題的過程復雜化了，當然這是一種有必要的復雜化，這樣會降低政府工作效率，不利于政府決策的實施。另外，Ⅱ區(qū)所表達的制度類型只是邏輯上的可能，因為在現(xiàn)實基層社會中，基層行政機關在缺乏有效公民監(jiān)督的基礎上很少能做到?jīng)Q策的科學與民主。當然不包括有強大的外部力量制約政府這么做，如國家已經(jīng)制定了完善的民主制度;行政法規(guī)和規(guī)范性文件對于民主有了有效的規(guī)定;基層政府在實施決策中有違反民主制度的行為要付出大于推行決策成本的代價;基層政府的行政決定和行政過程，以及其他凡是行政機關掌握的、不涉及國家秘密和個人隱私的一切信息都有來自于上級機關的有效內部監(jiān)督?；鶎诱獙崿F(xiàn)Ⅱ區(qū)所描述的“一高一低”類型必須要求國家上層建筑對于實行民主管理有充分的把握，還需要堅強的經(jīng)濟基礎做后盾。同時，公民對于政府施政滿意度高，對于國家制度和法律基礎有充分的信任。所以，“一高一低”的模式是基層民主社會的“神圣高地”，需要政府決策者對于民主有虔誠的信仰。

(三)“一低一高”——基層民主社會的“寒冷雨夜”。

表中的Ⅲ區(qū)，政府決策民主化程度低，公民的有序參與政治程度高。這是政府逐漸認識民主治理是社會治理大勢所趨的初級階段也是社會矛盾多發(fā)的階段。在此，需要指出的是，公民參與分為有序參與和無序參與。從參與的渠道看，目前全國各地基層實踐中政府為公民有序參與提供的渠道主要有:聽證會、座談會、協(xié)調會、網(wǎng)上民意調查、政府熱線電話、意見信箱、走訪、上訪、投票表決、民主選舉、蹲點了解情況等。但受到制度的約束和來自于官員自身的行政決策神秘主義思想的影響，對于上述的有序參與措施并不能解決基層群眾關心的問題，從而形成了形式上的民主，并不是真正意義上的民主治理。既然正常的渠道不能反映基層公民利益訴求，他們只能尋求非正常渠道來表達自己對于政府決策過程的不滿，這就形成了無序參與即通過憲法和法律不允許的手段來表達利益的方式，如非法集會和游行示威、非法上訪、暴力反抗等。“當公眾對某項政策不滿，通過請愿、示威、靜坐等方式要求政府調整該項政策時，如果政府不愿做出調整，或修正后的政策仍未滿足公民要求，公民與政府之間極可能爆發(fā)劇烈的沖突，從而引發(fā)參與危機。”［6］比如，在我國一些地方，由于公民對政府在環(huán)境保護、城市拆遷、土地征收等方面的決策存在不滿，又無法通過正常的參與渠道實現(xiàn)利益的訴求，導致了沖擊政府部門、集體上街游行等突發(fā)性事件的發(fā)生，走向極端的非理性的大規(guī)模公民參與。正如亨廷頓在“變革社會中的政治秩序”理論中所認為的，“20世紀五六十年代，發(fā)展中國家出現(xiàn)普遍的政治動亂，恰恰是因為這些國家中民眾政治參與的擴張過快，政治體系的制度化水平卻未得到相應提高的結果”［7］(P358)。由此可見，要想保持經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定，需要公民政治參與和政府決策保持一定的合理比例，兩者平衡發(fā)展。在此區(qū)域內，基層社會中的政府與公民矛盾突出，正猶如“寒冷的雨夜”，待矛盾緩和，天亮雨止就將迎來基層民主社會的晴天。

(四)“兩低”——基層民主社會的“墓地”。

與Ⅰ區(qū)截然相反的是Ⅳ區(qū)，該區(qū)政府決策民主化程度低，公民參與程度低，是一個行政權高度集中的體制。從政府決策內部系統(tǒng)來說，權力高度集中于決策者，層級之間有著嚴密的控制，上級下達的命令下級唯有服從，“命令—服從”是其內部組織運行的基本邏輯。從公民參與角度來說，應分兩類，一類是盡管沒有充分的公民直接參與，但是已經(jīng)建立起了經(jīng)典的代議制民主，在這種社會形式下公民可以通過投票、聽證會等傳統(tǒng)形式參與政府決策活動。這種制度近乎于弱勢民主，是一種免于政府強制的民主，只是保證公民個人權利不受到政府的侵犯。哈貝馬斯說過，“追求自利之公民的民主的意志形成過程只具有相對較弱的規(guī)范性涵義”［8］，這就是說，“公民參與政治意志的形成過程只要求限制政府的權力對于私人領域的干預，只是要求政府行動的輸出是平等對待所有的公民的，而不是公民政治意志的輸入對于政府行動的約束和引導”［9］(P135)。另一類是既沒有充分的公民直接參與，也沒有傳統(tǒng)的公民間接參與，是強政府弱社會。這就是高度集權的威權制國家，強大的政府與弱小的社會同時并存，任何形式的、富有成效的公民參與都十分缺乏。如果說民主就是一場博弈的話，那么Ⅳ區(qū)描述的類型顯然政府是這場博弈的勝者，政府權力凌駕于公民之上，在此情況下政府決策行為容易產生負的外部性。由于缺乏來自內部行政體系和外部公民參與的監(jiān)督，政府在決策過程中對于必須承擔政治上、法律上及道德上的責任嗤之以鼻，腐敗、集權等現(xiàn)象滋生。如果一個國家治理發(fā)展成為Ⅳ區(qū)所描述的類型，那么基層社會就毫無民主可言，是赤裸裸的“民主墓地”。

二、基層民主建設中公民參與政府決策的困境

從上表中關于基層社會中公民的有序參與政治程度與政府決策民主化程度的四種關系類型來審視當前中國公民參與政府決策，可以發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的中國基層社會屬于Ⅳ類型，即“低度的公民參與+低度的政府決策民主”。改革開放后情況發(fā)生改變，中國一方面在政府決策方面作出了不少改革的嘗試和努力，如聽證會、公民滿意度調查、民意調查、民主懇談會、政務公開等，另一方面政府內部也在逐步推進行政民主，如行政性分權、競爭上崗和民主測評等。公民有序參與程度和政府決策民主化程度都有所提高，那么是不是意味著中國基層民主社會正在從Ⅳ走向Ⅰ呢?答案是否定的。分析上表所反映的四種類型，結合當前中國基層民主社會的實際，可以得出目前基層民主建設中公民參與政府決策存在的問題。

(一)形式民主對于公民參與的對沖作用。毋庸諱言，現(xiàn)在的中國行政體制還具有濃重的威權體制色彩，其行政民主化程度還較低，這就使得近年來政府決策方面的改革雖然被人們賦予了很多美好的愿望，但是其實踐卻備受質疑。如基層政府召開聽證會，聽證代表的“代表性”和“論辯能力”、民意調查中的抽樣方法、民主測評中測評主體的選取等等，都屢受公眾和媒體的質疑，以至于部分基層政府在關于價格制定的聽證會被人們戲稱為“漲價會”。在威權體制的制度背景下，政府決策民主化的各種嘗試往往會被各種局限性的條件所抵消，而無法發(fā)展并形成富有成效的公民參與。政府在決策過程中也利用這種形式上的民主，致使打著實現(xiàn)“公共利益”旗號推行體現(xiàn)了相關政府職能部門的利益和偏好的政策，結果就可能是政府利益綁架公共利益，從而嚴重侵蝕政府的公信力。公民有參與政府決策過程的愿望，但是形式上的民主綁架公民參與，所作出的決策也是有利于決策者的。

(二)公民參與政府政策制定的制度缺陷。正如在表中描述Ⅱ區(qū)類型時所論，國家如果已經(jīng)制定了完善的民主制度，行政法規(guī)和規(guī)范性文件對于民主有了有效的規(guī)定，那么公民參與政府決策也有章可循。就目前來說，雖然我國為公民參與提供了基本的社會制度，但是關于參與行為、參與渠道、參與實施的制度卻不夠完善，政府雖然鼓勵公民介入決策過程，但是參與的形式、渠道和手段等都沒有具體制度依據(jù)，政府仍然是按照自己的意圖開展工作，公民參與表現(xiàn)出很大的外在性、隨意性。

從表面上看來，中國基層民主社會下的政府決策正在逐漸從Ⅳ走向Ⅰ，實際上是從Ⅳ走向了Ⅲ。即一方面公民有序參與程度在不斷提高，另一方面政府決策科學化、民主化的程度卻難見實效。

三、基層民主建設中公民參與政府決策的路向

面對Ⅲ區(qū)所描述類型基層政府需要我們做什么?

(一)從政府決策程序來看，基層政府應該摒棄根深蒂固的“官本位”思想和由政府領導人隨意拍板決策的傳統(tǒng)，樹立民主決策意識。十八大報告提出，“要建立健全權力運行制約和監(jiān)督體系。堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，建立決策問責和糾錯制度。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。”社會涉及面廣、與公眾利益密切相關的重大事項從決策制定到?jīng)Q策執(zhí)行都要注重公民參與，提出、調研、信息收集、形成決策，決策執(zhí)行機構和工作要求，決策執(zhí)行情況等都需要及時評估和向公眾反饋，人大、政協(xié)要實行民主監(jiān)督，新聞輿論和社會也要監(jiān)督，要明確規(guī)定違反重大決策規(guī)定責任追究。對于決策過程中的意見分歧需按照少數(shù)服從多數(shù)的原則遵循大多數(shù)人的看法實施，制定更剛性、更嚴格的制度來杜絕假冒和操縱現(xiàn)象，讓公眾真正成為程序的參與者，樹立程序的公信力。

(二)從公民參與角度看，在擴大公民政治參與的過程中，有序的制度化的參與才是有效的參與。十八大報告指出，“堅持用制度管權管事管人，保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，是權力正確運行的重要保證”，“推進權力運行公開化、規(guī)范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，健全質詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，加強黨內監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行?！睂τ跀U大公民有序政治參與，政府應該深化制度建設，用制度來規(guī)范公民參與。民主是一種生活方式，它背后有生活觀念，表現(xiàn)出來的是制度，所以，將以立法的形式來規(guī)范公民參與是基層公民政治參與的必然。

綜上所述，在基層民主下的政府決策有必要區(qū)分政府決策的民主方向和公民參與決策的方向，需要避免完全民主的邏輯陷阱。近年來部分地方政府在公民參與決策的方向上取得成效，在政府決策民主上也進展順利。然而，政府決策民主的發(fā)展并未能促進外部公民參與，反而帶來了一系列的困境和問題，兩者并沒有實現(xiàn)平衡發(fā)展?！罢d，在順民心;政之所廢，在逆民心?！被冖髤^(qū)的模式，筆者認為，在基層民主建設中公民參與政府決策的方向，關鍵在于培育并形成一種具有全社會普遍接受的民主治理方式，即一種以廣泛有效參與為特征、以少數(shù)服從多數(shù)為原則、以權力制約為保障的基層民主治理機制。

［1］胡錦濤．堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗［M］．北京:人民出版社，2012．

［2］薩繆爾·亨廷頓．變動社會中的政治秩序［M］．北京:華夏出版社，1988．

［3］Sherry R．Arnstein．A Ladder of Citizen Participation［J］．Journal of the American Institute of Planner，1969，(4)．

［4］楊勇．公民參與:我國政府決策民主化的應有之義［J］．重慶工商大學學報(社會科學版)，2007，(1)．

［5］李龍海．基層民主建設的理論、意義和問題［J］．北方論叢，2003，(1)．

［6］俞可平．公民參與的幾個理論問題［N］．學習時報，2006－12－18(5)．

［7］施雪華．政治科學原理［M］．廣州:中山大學出版社，2001．

［8］尤爾根·哈貝馬斯．在事實與規(guī)范之間［M］．童世俊譯．北京:三聯(lián)書店，2003．

［9］王曉升．在共和主義與自由主義之間——評哈貝馬斯的商議民主［J］．江蘇社會科學，2008，(1)．

責任編輯王 飛

D630

A

1008－6463(2014)01－0005－04

2013－10－20

洪濤濤(1988－)，男，浙江安吉人，寧波大學馬克思主義學院碩士研究生，主要從事思想政治教育研究;于成文(1965－)，男，江蘇徐州人，寧波大學馬克思主義學院副教授，碩士生導師，博士，主要從事科學社會主義和社會發(fā)展戰(zhàn)略研究。