胡登良

(國家行政學(xué)院 公務(wù)員培訓(xùn)研究中心，北京 100089)

分類與分級:公務(wù)員教育培訓(xùn)的兩種班次設(shè)置模式
——基于公務(wù)員人事分類制度的理論視角

胡登良

(國家行政學(xué)院 公務(wù)員培訓(xùn)研究中心，北京 100089)

班次設(shè)置是增強公務(wù)員教育培訓(xùn)針對性和實效性的第一抓手，未來我國公務(wù)員教育培訓(xùn)班次設(shè)置應(yīng)該遵從“分類分級”原則，這包含了分類和分級兩種班次設(shè)置模式。根據(jù)公務(wù)員人事分類制度，公務(wù)員教育培訓(xùn)以問題為導(dǎo)向和以專業(yè)能力為目標(biāo)時應(yīng)分類設(shè)置班次;以學(xué)習(xí)貫徹黨和國家的重大理論、方針及政策部署為目標(biāo)時，在分類設(shè)置班次基礎(chǔ)上應(yīng)進一步分級設(shè)置班次，以綜合能力為目標(biāo)時也應(yīng)分級設(shè)置班次。

公務(wù)員;教育培訓(xùn);人事分類制度;班次設(shè)置;分類;分級

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！币獙崿F(xiàn)這一宏偉的改革目標(biāo)，必須進一步提高公務(wù)員素質(zhì)。公務(wù)員教育培訓(xùn)在建設(shè)高素質(zhì)公務(wù)員隊伍中起著先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的作用，在加大公務(wù)員教育培訓(xùn)力度的同時，更要增強公務(wù)員教育培訓(xùn)的針對性、實效性。

一、問題的提出

增強針對性、實效性一直以來是公務(wù)員教育培訓(xùn)改革和發(fā)展的著力點，但同時也是難點。增強公務(wù)員教育培訓(xùn)針對性、實效性是一個系統(tǒng)的工程，需要從公務(wù)員教育培訓(xùn)的各個層面、各個方面、各個環(huán)節(jié)進行統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)同推進，形成合力。在此過程中，找準(zhǔn)努力的突破口至關(guān)重要。

班次設(shè)置是增強公務(wù)員教育培訓(xùn)針對性、實效性的第一項重要策劃，也是公務(wù)員教育培訓(xùn)有沒有針對性、實效性的第一個考驗［1］(P143)。《2013－2017年全國干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》(以下稱《培訓(xùn)規(guī)劃》)提出干部教育培訓(xùn)要“堅持分類分級、全員培訓(xùn)，把干部教育培訓(xùn)的普遍性要求與不同類別、不同層次、不同崗位干部的特殊需要結(jié)合起來，增強針對性，實現(xiàn)全覆蓋”，這是繼《2010－2020年干部教育培訓(xùn)改革綱要》(以下稱《改革綱要》)首次提出干部教育培訓(xùn)要“研究不同類別、不同層次、不同崗位干部的素質(zhì)能力模型，制定分類培訓(xùn)大綱”即“分類分級”班次設(shè)置原則后的重申。

《培訓(xùn)規(guī)劃》再次強調(diào)“分類分級”，從表面上看，是我國干部教育培訓(xùn)中一直堅持的“分級分類”原則詞序的簡單調(diào)換，但實質(zhì)上卻蘊含著思路的重大轉(zhuǎn)變:班次設(shè)置的依據(jù)，首先是干部類別，然后才是干部級別。這符合干部成長規(guī)律及干部教育培訓(xùn)規(guī)律，標(biāo)志著我國干部教育培訓(xùn)科學(xué)化、現(xiàn)代化水平的提升。公務(wù)員制度是我國干部人事制度的重要組成部分，是我國干部人事制度發(fā)展和改革的重要成果，也是干部人事制度科學(xué)化、現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。因此，在公務(wù)員教育培訓(xùn)中，班次設(shè)置應(yīng)該貫徹和堅持《培訓(xùn)規(guī)劃》提出的“分類分級”原則①。

“分類分級”原則包括分類和分級兩個概念。分類和分級的要求是什么呢?這里有必要加以明確界定?！胺诸悺保且罁?jù)公務(wù)員各個職位的任務(wù)性質(zhì)而進行的種類劃分，從而對不同職位的公務(wù)員進行有區(qū)別的教育培訓(xùn)?！胺旨墶?，是指按照公務(wù)員的不同職務(wù)層次而進行有區(qū)別的教育培訓(xùn)。這一界定也適用于其他干部教育培訓(xùn)。

公務(wù)員教育培訓(xùn)班次設(shè)置的“分類分級”原則包含四層意涵:其一，班次設(shè)置既可以遵循分類原則也可以遵循分級原則;其二，對教育培訓(xùn)的目標(biāo)、要求等進行具體分析，決定分類、分級原則的具體適用;其三，優(yōu)先遵循分類原則，再遵循分級原則。其四，班次設(shè)置可以同時使用分類和分級原則。

本文著重探討班次設(shè)置“分類分級”原則的理論基礎(chǔ)，分析班次設(shè)置何時應(yīng)以分類為標(biāo)準(zhǔn)、何時又應(yīng)以分級為依據(jù)。

二、公務(wù)員人事分類制度:“分類分級”原則的理論基礎(chǔ)

公務(wù)員人事分類制度是指按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對公務(wù)員進行種類劃分，從而對公務(wù)員進行科學(xué)管理的制度。科學(xué)的公務(wù)員人事分類制度是公務(wù)員制度得以良好運行的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前各國的公務(wù)員人事分類制度總體上分為兩種:職位分類制度和品位分類制度。

(一)職位分類制度。

與傳統(tǒng)的人事制度相比，公務(wù)員制度的科學(xué)性、現(xiàn)代性主要建立在韋伯的官僚制理論及泰羅的科學(xué)管理理論的基礎(chǔ)上②。官僚制是韋伯所勾畫出的理想的組織類型，“其特征是依據(jù)勞動分工原則，具有清楚定義的層次、詳細的規(guī)則和規(guī)章制度，以及非個人的關(guān)系”［2］(P31)。泰羅的科學(xué)管理理論的兩個重要觀點:第一，標(biāo)準(zhǔn)化工作，即所謂的最佳工作方式;第二，控制，保證標(biāo)準(zhǔn)化工作的順利進行［3］(P31)。韋伯的官僚制理論和泰羅的科學(xué)管理理論共同成為公務(wù)員制度的基礎(chǔ)理論，是因為二者具有許多共同的理論內(nèi)核，國內(nèi)外理論界對此已經(jīng)進行了充分的研究，在此不再贅述。就本文論述的主題而言，我們不難發(fā)現(xiàn)，二者都把分工——專業(yè)化、專門化作為理論第一價值取向。業(yè)務(wù)分工是組織的基礎(chǔ)，實際上也是組織存在的理由［4］(P6)。官僚制理論自不用說，科學(xué)管理理論的標(biāo)準(zhǔn)化工作也建立在分工的基礎(chǔ)上。其次才是等級、控制等價值取向。甚至可以這樣說，等級、控制是分工的一種內(nèi)在要求和表現(xiàn)形式。專業(yè)化可以采取縱向分工的形式，可以建立具有一定正規(guī)性的權(quán)力金字塔(層級)［5］(P6)。

公務(wù)員制度的科學(xué)性、現(xiàn)代性首先是通過分工體現(xiàn)出來的，其次才是其他諸如等級、控制。職位分類制度是以勞動分工為首要價值取向，以職位的任務(wù)性質(zhì)、職責(zé)大小、難易程度等以及由此決定的資格條件為基本依據(jù)對職位進行種類劃分的人事分類制度。1923年，美國國會通過了聯(lián)邦政府職位分類法案，規(guī)定對聯(lián)邦公務(wù)員進行職位分類，這標(biāo)志著職位分類制度正式產(chǎn)生于美國。此后，加拿大、法國、澳大利亞、日本等國也紛紛學(xué)習(xí)和借鑒了職位分類制度。

職位分類制度涉及的核心的基本概念如下:

職位:職位分類制度的最小單位，是政府組織的細胞。職位是任務(wù)的基本載體，一個職位通常擔(dān)負(fù)一個或數(shù)個任務(wù)。

職系:以任務(wù)性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，由兩個或兩個以上職責(zé)大小、難易程度等以及由此決定的資格條件不同但任務(wù)性質(zhì)大體相同的職位組成。例如土木工程師職系、機械工程師職系、內(nèi)科醫(yī)生職系、外科醫(yī)生職系、護士職系、藥劑師職系等。

職組:由兩個或兩個以上任務(wù)性質(zhì)相近的職系組成。例如內(nèi)科醫(yī)生職系、外科醫(yī)生職系、護士職系、藥劑師職系一起構(gòu)成醫(yī)療衛(wèi)生職組。

職門:或稱職類，是職位分類制度中對職位進行分類的最粗略的單位。任務(wù)性質(zhì)大體相近的若干職組構(gòu)成一個職門。例如1949年的美國《職位分類法》將美國公務(wù)員的職位分為行政管理和專業(yè)技術(shù)兩大職門。

職級:在同一職系內(nèi)，根據(jù)職責(zé)大小、難易程度等以及由此決定的資格條件不同，把職位分為不同的職級。職責(zé)越大、難度越高、資格條件越高則職級越高;反之則越低。

職等:不同的職系相比，職責(zé)大小、難易程度等以及由此決定的資格條件相當(dāng)?shù)穆毼粍澐譃橥宦毜取Ｂ毤壥怯脕肀容^職系內(nèi)部的職位，職等則是用來比較不同職系之間的職位。

公務(wù)員職位分類是這樣一個過程:首先把所有公務(wù)員職位按照工作任務(wù)性質(zhì)從橫向上劃分為若干不同的職門、職組、職系，然后再按照職責(zé)大小、難易程度等以及由此決定的資格條件不同從縱向上劃分若干職級、職等。這樣的劃分，使得公務(wù)員的每一職位都能在橫向及縱向分類交叉構(gòu)成的總的職位分類體系中找到自己的位置，為公務(wù)員人事管理的標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化和科學(xué)化奠定了堅實的基礎(chǔ)。

可見，職位分類制度是一種以“事”為中心的分類制度，具有如下幾個基本特點:1)因事設(shè)職。事情多少決定職位的多少，事情的性質(zhì)決定職位的性質(zhì)。政府所有機構(gòu)在職能、責(zé)任、權(quán)力方面都要進行科學(xué)、詳細的分解，最終落實到具體的職位，并依此設(shè)定機構(gòu)的職位數(shù)以及職位的職門、職組、職系、職級、職等、權(quán)力、職責(zé)、任務(wù)、薪酬等，即形成明確的職位說明書。因此，職位的設(shè)定過程實際上也是各機構(gòu)公務(wù)員人數(shù)的確定過程。2)因職擇人。職位的各項特征確定后，就要具體規(guī)定承擔(dān)此職位的公務(wù)員的專業(yè)、年齡、知識、能力、工作經(jīng)歷、心理要求等任職條件，最終通過考試選拔出適合的公務(wù)員。3)動態(tài)變化。所謂動態(tài)變化是指隨著職位的任務(wù)性質(zhì)、職責(zé)大小、難易程度等以及由此決定的資格條件發(fā)生變化時，職位的等級、薪酬及任職條件也發(fā)生變化。

職業(yè)的產(chǎn)生是社會分工的產(chǎn)物。從人類的發(fā)展史來看，從傳統(tǒng)社會的三次社會大分工到現(xiàn)代社會越來越快、越來越細的社會分工，一直推動著人類文明的繁榮和發(fā)展。毫無疑問，公務(wù)員制度的產(chǎn)生、公務(wù)員成為一種職業(yè)也是社會分工的結(jié)果，但這顯然不是社會分工在公共管理領(lǐng)域的句號和終點。隨著科學(xué)技術(shù)的進步，公務(wù)員職業(yè)內(nèi)部必然會按照社會分工的要求進一步分化和嬗變，按照職責(zé)大小、難易程度等以及由此決定的資格條件等因素進一步或者重新分門別類。

職位分類制度是包括錄用制度、考核制度、晉升制度、教育培訓(xùn)制度、退休制度在內(nèi)的所有公務(wù)員制度子制度能科學(xué)運行的基礎(chǔ)和依據(jù)。幾乎所有學(xué)者都認(rèn)為職位分類制度是一種適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟社會科學(xué)的人事分類制度，雖然這種制度目前還只在少數(shù)國家施行，但其優(yōu)越性卻被越來越多的行政學(xué)專家所明識，也引起越來越多的國家政府的重視和關(guān)注［6］(P200)。誠然，美國、加拿大等國的職位分類制度在一定程度上過于繁瑣:如職位分類制度的誕生國美國聯(lián)邦人事手冊原有1萬多頁，軍隊文職人員的人事管理手冊也達8800多頁［7］;加拿大最初的職位分類制度把加拿大公務(wù)員職業(yè)劃分為2600多個職組［8］，這種劃分方式導(dǎo)致了二十世紀(jì)八十年代以來出現(xiàn)了以結(jié)果、顧客、靈活等為價值取向的新公共管理范式的廣泛詬病，迫使這些國家對繁瑣的職位分類制度進行修正，但是改革仍然是以職位分類制度基本精神為前提進行的。換而言之，職位分類制度仍然是人事分類制度最為科學(xué)的范式，這些國家進行的改革并不是將這種范式徹底推倒，改革的只是確保這種范式得以更好運行的機制。

(二)品位分類制度。

我國封建社會把“官階”稱為“品”，品位分類制度由此而得名。品位分類制是以公務(wù)員的地位、資歷和待遇作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)而建立的一種以“人”為中心的人事分類制度。［9］(P140)品位分類制度以“人”為中心，關(guān)注于人的官階。品位分類制度在實際運行過程中，公務(wù)員既具有反映其地位高低、資歷深淺、待遇豐寡的品位，又有代表職責(zé)大小、難易程度、權(quán)力大小的職位。也就是說，在品位分類制中，職位與品位是分開的，同樣職位的公務(wù)員可能品位不同，品位隨人走。品位分類制度則是一種產(chǎn)生于傳統(tǒng)社會的人事分類制度，但由于有著自身的優(yōu)點，在許多國家的公務(wù)員制度中被沿用。

從以上對職位分類制度和品位分類制度的分析中可以看出，職位分類制度也存在著層級，但職位分類制度的層級是以職位的職責(zé)大小、難易程度等為劃分依據(jù)的，也就是說，層級是建立在類別的基礎(chǔ)上的，層級是由于類別而存在的，層級只跟職位掛鉤或者說只是職位的層級。品位分類制度也有職位的分類，但非常簡單、粗略，并且在品位和職位的作用力量對比上處于附屬地位。職位分類制度與品位分類制度的主要特征比較如表1所示:

表1 職位分類制度與品位分類制度主要特征比較

規(guī)范性和標(biāo)準(zhǔn)性職位分類制度 品位分類制度不管是橫向的職系、職組和職門還是縱向的職級和職等都通過科學(xué)的、嚴(yán)格的方法進行劃分，有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范性和標(biāo)準(zhǔn)性型較強。人才理念僅僅依靠學(xué)歷、資歷等因素作簡單的區(qū)分，比較粗糙，規(guī)范性和標(biāo)準(zhǔn)性較差。以科學(xué)劃分的職位選拔人才，在各自專屬的職系中晉升，造就專才。級別歸屬未對職位做出科學(xué)的劃分，通常也不會以專業(yè)性的標(biāo)準(zhǔn)選拔人才，適應(yīng)特定職位需要多方面的能力，造就通才。級別屬于職位，不屬于個人。職位的級別由職責(zé)大小、難易程度等以及由此決定的資格條件等因素決定。級別屬于個人，級隨人走，不需要依據(jù)職位而定。級別通常只能上不能下。

三、分類與分級班次設(shè)置模式的具體適用

我國公務(wù)員教育培訓(xùn)的班次設(shè)置存在模式單一問題，主要是按照行政級別設(shè)置班次，擁有相同的崗位需求和個性差異的公務(wù)員卻因為級別不同而不能接受相同的培訓(xùn)［10］。在班次設(shè)置上要實現(xiàn)從按級別設(shè)置為主向按類別設(shè)置為主的轉(zhuǎn)變［11］，班次設(shè)置要類別化［12］。公務(wù)員教育培訓(xùn)班次設(shè)置這些問題的存在，與整個公務(wù)員制度特別是公務(wù)員人事分類制度的不健全有關(guān)?！豆珓?wù)員法》第十四條規(guī)定:“國家實行公務(wù)員職位分類制度。公務(wù)員職位類別按照公務(wù)員職位性質(zhì)、特點和管理需要劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別”;第十五條規(guī)定:“國家根據(jù)公務(wù)員職位類別設(shè)置公務(wù)員職務(wù)序列”;第十六條規(guī)定:“公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)從鄉(xiāng)科級副職到國家正職，綜合管理類的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)從辦事員到巡視員［13］(P7－9)。這是我國干部人事制度借鑒西方發(fā)達國家公務(wù)員人事分類制度的重要成果，為未來干部人事制度進一步深化改革奠定了基礎(chǔ)。但與此同時，我國公務(wù)員人事分類制度在理論和實踐層面都需要許多函待解決的問題。其中最重要的問題是雖然《公務(wù)員法》規(guī)定我國實行職位分類制度，但還僅僅是從職門這個職位分類制度中最粗糙的層面進行了劃分，而沒有進行職組、職系、職級、職等的劃分，這使得我國的公務(wù)員人事分類制度不具備很強的操作性，實際上還是單一化的管理方式，不利于對公務(wù)員進行科學(xué)管理以及公務(wù)員的專業(yè)化發(fā)展［14］。不能保證職位分類的前提下，教育培訓(xùn)失去了針對性和實用性。除了技術(shù)類官員之外，根本不知道其它類型的公務(wù)員需要教育培訓(xùn)什么東西［15］。公務(wù)員人事分類制度的改革和發(fā)展的方向?qū)W界已經(jīng)作出了許多有益的探討，基本思路是借鑒西方發(fā)達國家成功的經(jīng)驗進一步細化。實務(wù)界也在積極努力，國家公務(wù)員局2010年表示，今后深入實施《公務(wù)員法》的重點是推進公務(wù)員分類管理，加大力度、加快進度完善專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員管理措施，建立科學(xué)的公務(wù)員分類管理制度［16］。未來公務(wù)員人事分類制度的完善將會為公務(wù)員教育培訓(xùn)的分類班次設(shè)置提供更為明確的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)。但公務(wù)員教育培訓(xùn)的班次設(shè)置貫徹“分類分級”原則可以先試先行，分類與分級的班次設(shè)置具體適用不同，分析如下。

(一)分類設(shè)置班次。

第一，以問題為導(dǎo)向時應(yīng)分類設(shè)置班次。從理論上講，包括公務(wù)員教育培訓(xùn)在內(nèi)的所有成人教育培訓(xùn)都是以問題為導(dǎo)向的，成人教育培訓(xùn)是點式教育培訓(xùn)，而不是面式教育培訓(xùn)，不追求內(nèi)容的完整性和系統(tǒng)性，但一定要圍繞學(xué)生在生活和工作實踐中遇到的實際問題展開，直接目的是幫助學(xué)員尋求解決問題的辦法和策略［17］(P45)。早期接受教育培訓(xùn)的公務(wù)員，由于理論基礎(chǔ)和知識背景不能與現(xiàn)在相比，因此渴求學(xué)習(xí)理論與知識，但是今天到學(xué)院學(xué)習(xí)，往往是帶著問題來的。比如一位接受教育培訓(xùn)的常務(wù)副縣長講，我來自基層，我就是想通過學(xué)習(xí)解決兩個問題:一是縣政府怎么融資?二是土地資源的嚴(yán)格限制和經(jīng)濟發(fā)展的矛盾如何解決?［18］(P105)既然如此，在這里就繞不開邏輯上緊密聯(lián)系的三個理論問題:第一，接受教育培訓(xùn)的公務(wù)員的問題從哪里來?第二，每個人的問題是否一樣?第三，不一樣怎么辦?先看第一個問題。毛澤東同志在其《實踐論》一文中早就給出了答案，他說:“馬克思主義者認(rèn)為，只有人們的社會實踐，才是人們對于外界認(rèn)識的真理性的標(biāo)準(zhǔn);原來人在實踐過程中，開始只是看到過程中各個事物的現(xiàn)象方面，看到各個事物的片面，看到各個事物之間的外部聯(lián)系?！保?9］(P284)實際上，在工作實踐過程中的公務(wù)員并不是時時刻刻都能把握工作方方面面的本質(zhì)，經(jīng)常只是看到現(xiàn)象、片面以及外部聯(lián)系，所以必然會產(chǎn)生這樣或那樣的疑惑和問題。需要強調(diào)的是，公務(wù)員在工作實踐中產(chǎn)生的問題在任何時候都源于建立在社會分工基礎(chǔ)上的特定職位的工作實踐。再看第二個問題。接受教育培訓(xùn)的公務(wù)員在工作實踐中遇到的問題肯定都存在著或是量或是質(zhì)的不同層面的差別，一千個觀眾一千個哈姆雷特，何況在特定職位的工作實踐中產(chǎn)生的問題。最后一個問題，既然接受教育培訓(xùn)的公務(wù)員在工作實踐中遇到的問題肯定都存在著或是量或是質(zhì)的不同層面的差別，這就更加要求班次設(shè)置要做到科學(xué)分類。按照職位分類制度的理論，以任務(wù)性質(zhì)為依據(jù)可以將職位按范圍大小分為職系、職組、職門，屬于相同職系、職組、職門的職位的公務(wù)員在工作實踐中產(chǎn)生的問題也必然具有相似性。雖然我國公務(wù)員職位分類制度還僅僅是從職門這一最粗糙層面開展，但在我國公共管理實踐中的社會分工自始至終存在。中國各級政府自上而下都會劃分為許多職能部門，每一職能部門實際上可以看成是一個職組，屬于各部門的公務(wù)員在工作實踐中產(chǎn)生的問題必然具有共同的關(guān)切點。因此，可以盡量按照這些在我國公共管理實踐中業(yè)已存在的職組進行班次設(shè)置，這也正是中央一再強調(diào)的“干什么學(xué)什么”精神實質(zhì)所在。

第二，以專業(yè)能力為目標(biāo)時應(yīng)分類設(shè)置班次。選拔和造就專才是職位分類制度的人才理念。中國共產(chǎn)黨在干部教育培訓(xùn)的實踐歷史中一直十分重視專業(yè)能力培訓(xùn)。1942年2月，中央政治局通過的《中共中央關(guān)于在職干部教育的決定》明確指出:“對一切在職干部，都須給以業(yè)務(wù)教育，實行‘做什么、學(xué)什么’的口號。不論從軍事、政黨、黨務(wù)、文化、教育、宣傳、組織、民運、鋤奸、財政、經(jīng)濟、金融、醫(yī)藥、衛(wèi)生及其它任何部門的干部，都必須學(xué)會與精通自己的業(yè)務(wù)，這是第一個教育任務(wù)與學(xué)習(xí)任務(wù)?！保?0］(P738)專業(yè)素質(zhì)是基本素質(zhì)的重要組成部分，包括三個方面內(nèi)容，扎實的專業(yè)基礎(chǔ)知識，包括與本專業(yè)相鄰學(xué)科的基礎(chǔ)知識;扎實的本職專業(yè)知識基礎(chǔ);較強的專業(yè)技術(shù)基本功。專業(yè)素質(zhì)好比一把劍之鋒刃，直接體現(xiàn)公務(wù)員的自身價值。［21］(P145－148)以專業(yè)能力為目標(biāo)時進行分類設(shè)置班次，將使公務(wù)員教育培訓(xùn)進一步規(guī)范化，避免重復(fù)教育培訓(xùn)或者是想?yún)⒓咏逃嘤?xùn)而沒有機會的尷尬局面。筆者曾經(jīng)與多位承擔(dān)公務(wù)員教育培訓(xùn)教學(xué)事務(wù)工作的同志交流，他們反映公務(wù)員教育培訓(xùn)中存在的一個共性問題，那就是經(jīng)常會出現(xiàn)同一些個公務(wù)員重復(fù)到一個機構(gòu)參訓(xùn)的問題。這除了與公務(wù)員教育培訓(xùn)存在的工學(xué)矛盾嚴(yán)重問題以及宏觀管理體制機制方面不健全有關(guān)外，更多的是與班次設(shè)置不合理有關(guān)，專業(yè)性不強，導(dǎo)致缺乏針對性、實用性，使得誰去接受教育培訓(xùn)都可以。2008年，中組部頒發(fā)的《公務(wù)員培訓(xùn)規(guī)定(試行)》把公務(wù)員教育培訓(xùn)的四種主要種類，專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)專門進行專業(yè)能力培訓(xùn)，初任培訓(xùn)、任職培訓(xùn)、在職培訓(xùn)也都把專業(yè)能力作為培訓(xùn)的重要內(nèi)容［13］(P160－161)。

(二)分級設(shè)置班次。

我國現(xiàn)行的公務(wù)員級別設(shè)置帶有濃厚的品位分類制度色彩，《公務(wù)員法》第十九條規(guī)定:“公務(wù)員的職務(wù)應(yīng)當(dāng)對應(yīng)相應(yīng)的級別”，公務(wù)員十個領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次對應(yīng)二十四級至一級二十四個級別，八個非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次對應(yīng)二十七級至八級二十個級別，“公務(wù)員的職務(wù)與級別是確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據(jù)”［13］(P10)?！豆珓?wù)員法》所規(guī)定的級別不是嚴(yán)格根據(jù)職位的職責(zé)大小、難易程度等以及由此決定的資格條件等因素決定職級、職等，一般僅作為確定待遇的依據(jù)，不具有為設(shè)置班次提供依據(jù)的功能。如前所述，品位分類制度下的公務(wù)員不僅有品位，還有代表權(quán)力大小、職責(zé)大小、難易程度的職位，雖然我國公務(wù)員的職務(wù)層次劃分是基于文化傳統(tǒng)以及經(jīng)驗主義劃分的，還很難說是理性的、科學(xué)的，但基本反映了職責(zé)大小以及難易程度，可以作為分級設(shè)置班次的標(biāo)準(zhǔn)。

第一，以學(xué)習(xí)貫徹黨和國家的重大理論、方針及政策部署為目標(biāo)時，在分類設(shè)置班次基礎(chǔ)上應(yīng)進一步分級設(shè)置班次。分級設(shè)置班次符合我國當(dāng)前特定的“自上而下”的政策路徑，政策由上級公務(wù)員制定，再由下級公務(wù)員對政策分解并執(zhí)行，這樣政策過程實際上形成一條指揮鏈。［22］(P256－257)不管是職位分類制度下職位的職級、職等還是品位分類制度下職位的職務(wù)層次，職位層次的不同決定著公務(wù)員思考問題的視角、方式不同。黨和國家的重大的理論、方針及政策，高層的公務(wù)員更多的是從戰(zhàn)略層面、全局層面思考問題，中低層公務(wù)員更多的是考慮如何結(jié)合地方、部門的特征從局部層面、執(zhí)行層面進行學(xué)習(xí)和貫徹。因此，在以某一時期黨和國家的重大理論、方針及政策部署為目標(biāo)時，應(yīng)分級設(shè)置班次。這種原則同樣適用于地方黨和政府針對地方經(jīng)濟社會發(fā)展部署時的公務(wù)員教育培訓(xùn)。

第二，以綜合能力為目標(biāo)時應(yīng)分級設(shè)置班次。專業(yè)能力是公務(wù)員教育培訓(xùn)的重要目標(biāo)之一，由于公共管理活動的特殊性，大部分公務(wù)員都承擔(dān)著綜合管理職能，這就要求公務(wù)員教育培訓(xùn)不僅要以專業(yè)能力為目標(biāo)，綜合能力也是公務(wù)員教育培訓(xùn)的重要目標(biāo)向度。但是不同層級職位對公務(wù)員的綜合能力要求不同，以綜合能力為目標(biāo)時應(yīng)進行分級設(shè)置班次。如英國基于PSG勝任力框架(Professional Skills for Government Competency Framework)就對處于不同層級職位的公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)力提出了不同的要求［23］。不僅英國，國際上以綜合能力為目標(biāo)的公務(wù)員教育培訓(xùn)通常都進行分級培訓(xùn)。根據(jù)我國公務(wù)員職位分類制度從職門層面進行的劃分，綜合管理類職位是指機關(guān)中除行政執(zhí)法類職位、專業(yè)技術(shù)類以外的履行綜合管理以及機關(guān)內(nèi)部管理等職責(zé)的職位。綜合管理類職位是公務(wù)員的主體，數(shù)量最大。［13］(P8)我國公務(wù)員教育培訓(xùn)以綜合能力為目標(biāo)時也應(yīng)分級設(shè)置班次。但我國尚未建立起不同職務(wù)層次的公務(wù)員的能力標(biāo)準(zhǔn)，這項重要的工作還僅僅停留在學(xué)術(shù)界的探討層面。如有學(xué)者通過問卷調(diào)查研究了我國司、處、科三級公務(wù)員不同的核心能力。［24］總體看來，學(xué)術(shù)界對不同層級公務(wù)員的綜合能力的研究已經(jīng)取得了許多成果，但還須加大研究力度，為公務(wù)員分級設(shè)置班次提供更多有力的理論依據(jù)。

注釋:

①這里并不是說干部教育培訓(xùn)班次設(shè)置時不需要遵循“分類分級”原則，如正文所言，公務(wù)員制度是干部人事制度改革的重要成果，標(biāo)志著干部人事制度朝著科學(xué)化、現(xiàn)代化方向前進。但就當(dāng)前情況來看，除公務(wù)員制度外，干部人事制度其它組成部分的改革尚不理想。公務(wù)員制度將是干部人事制度的最核心的組成部分，公務(wù)員教育培訓(xùn)改革與發(fā)展最需要朝著科學(xué)化、現(xiàn)代化的方向發(fā)展，給具有濃重傳統(tǒng)色彩的干部教育培訓(xùn)的改革與發(fā)展提供動力和標(biāo)桿。

②西方的公務(wù)員制度還有一個重要的理論基礎(chǔ)——政治行政二分法理論，這是適用于西方政黨政治的特殊理論。本文的公務(wù)員制度不僅指西方的公務(wù)員制度，故不將其看成是理論基礎(chǔ)。

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責(zé)任編輯劉云華

G726

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1008－6463(2014)03－0018－07

2014－05－20

胡登良(1987－)，男，湖北黃梅人，國家行政學(xué)院博士研究生，國家行政學(xué)院公務(wù)員培訓(xùn)研究中心研究人員，研究方向為公務(wù)員教育培訓(xùn)。