趙越

摘 要：弱勢(shì)群體是我國(guó)轉(zhuǎn)軌制過程中凸現(xiàn)的復(fù)雜社會(huì)現(xiàn)象。我國(guó)正處于全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，弱勢(shì)群體及其利益的實(shí)現(xiàn)是我國(guó)在目前應(yīng)該著重解決的重大課題。而信訪又是弱勢(shì)群體受到利益侵害時(shí)，首選的解決途徑，因而，弱勢(shì)群體的利益受到侵犯時(shí)的信訪救濟(jì)，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：弱勢(shì)群體；利益表達(dá)；信訪救濟(jì)

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）24-0067-02

一、信訪對(duì)于弱勢(shì)群體利益救濟(jì)的作用

在中國(guó)，當(dāng)權(quán)利受到侵害后，信訪救濟(jì)方式是我國(guó)弱勢(shì)群體最為接受并積極尋求的權(quán)利救濟(jì)途徑。之所以如此，是信訪救濟(jì)途徑自身特點(diǎn)所決定的，信訪制度具有以下特點(diǎn)：

第一，信訪救濟(jì)范圍廣。信訪救濟(jì)途徑與行政復(fù)議、行政訴訟由法律明確規(guī)定救濟(jì)范圍不同，信訪救濟(jì)沒有嚴(yán)格的救濟(jì)范圍的規(guī)定。行政訴訟將行政相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)范圍限定在人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)；行政復(fù)議的范圍也是有限的具體行政行為，相對(duì)于行政訴訟、行政復(fù)議等利益表達(dá)權(quán)救濟(jì)方示，信訪救濟(jì)的范圍則沒有嚴(yán)格的限制，其救濟(jì)范圍要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于行政訴訟和行政復(fù)議的范圍。

第二，信訪救濟(jì)沒有嚴(yán)格的程序限制。無論是相較于行政訴訟嚴(yán)格的訴訟程序的規(guī)定，還是相較于行政復(fù)議準(zhǔn)司法行為程序性的要求，信訪救濟(jì)沒有程序上的嚴(yán)格要求，當(dāng)事人可以選擇逐級(jí)上訪或是越級(jí)上訪。相對(duì)于司法程序的嚴(yán)格，煩瑣，信訪的程序沒有那么嚴(yán)格，這也是弱勢(shì)群體對(duì)其情有獨(dú)鐘的重要原因。通過信訪制度，弱勢(shì)群體可以將其訴求直接反映到和其利益直接相關(guān)的部門或領(lǐng)導(dǎo)，使?fàn)幾h事項(xiàng)獲得直接，徹底地解決，這是在中國(guó)其他制度難以企及的優(yōu)勢(shì)。

第三，信訪救濟(jì)方式可以進(jìn)行調(diào)解。行政訴訟與行政復(fù)議都明文規(guī)定，不適用調(diào)解的原則。在實(shí)際操作中，行政訴訟、行政復(fù)議的行政相對(duì)人往往和行政機(jī)關(guān)在案外達(dá)成一致，而后行政相對(duì)人撤回訴訟，進(jìn)而來化解行政爭(zhēng)議。人民法院和行政復(fù)議機(jī)關(guān)不能居中為雙方進(jìn)行調(diào)解。而信訪救濟(jì)途徑可以廣泛的運(yùn)用調(diào)解方式?！靶旁L救濟(jì)中的調(diào)解盡管也不具備司法的確定力和執(zhí)行力，但由于它得到了行政力的明確認(rèn)可，反而使其具有一定的規(guī)范性[1]。

第四，信訪救濟(jì)方式更有利于沖破關(guān)系網(wǎng)的束縛。華爾德的研究表明，“縱向的庇護(hù)主義關(guān)系與橫向的實(shí)用性的私人關(guān)系的交織是中國(guó)單位體制中社會(huì)關(guān)系的基本構(gòu)造。所謂的庇護(hù)主義關(guān)系，指的是制度性的上下級(jí)關(guān)系中的非制度部分，即單位上級(jí)對(duì)下級(jí)的庇護(hù)與下級(jí)對(duì)上級(jí)的（人身）依附。所謂實(shí)用性的私人關(guān)系，指的是在單位內(nèi)部地位接近者之間或在單位外以利益為取向、以資源交換為手段的非正式關(guān)系?！盵2]在中國(guó)這樣“人情社會(huì)”，在重重的“關(guān)系網(wǎng)”面前，行政機(jī)關(guān)似乎更容易沖破這種關(guān)系網(wǎng)，從而使自己的利益得到保障。正是信訪救濟(jì)方式能夠使包括弱勢(shì)群體在內(nèi)的廣大公民有機(jī)會(huì)與高層的行政主體進(jìn)行溝通，使下情能夠上達(dá)，才使更多公民選擇信訪的救濟(jì)方式來尋求利益保護(hù)。這也是目前我國(guó)信訪案件的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于行政訴訟案件和行政復(fù)議案件最好的注釋。

二、信訪制度在救濟(jì)弱勢(shì)群體過程中存在的弊端

1.信訪救濟(jì)途徑的提倡不利于法治國(guó)家的建設(shè)

建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是我們始終追尋的目標(biāo)，在此目標(biāo)之下，改善和加強(qiáng)以法治為要義的權(quán)利救濟(jì)，是我們的主要任務(wù)。追根溯源，信訪制度是作為一種政治手段而出現(xiàn)的，它的主要目的是增加政府和人民的血肉聯(lián)系，解決老百姓的實(shí)際問題，從而達(dá)到社會(huì)的和諧穩(wěn)定。不難看出，其初衷是沒有任何錯(cuò)誤的，是人性化的，但不可避免，就要以犧牲一部分的制度建設(shè)作為代價(jià)?！鞍l(fā)展到今天，信訪制度以權(quán)力為核心，為行動(dòng)者提供了一種親近權(quán)力資源的可能性，通過領(lǐng)導(dǎo)對(duì)具體問題的干涉和批示，把權(quán)力凌駕于法律之上。”[3]因而，從法治角度來講，信訪這種尋求行政權(quán)力的直接干預(yù)的制度，是一種揚(yáng)人治的方式，這勢(shì)必對(duì)法治建設(shè)產(chǎn)生一定的影響。同時(shí)，由于信訪救濟(jì)缺乏程序正義和救濟(jì)的隨意性等先天的不足，在正常上訪缺乏實(shí)效的情形下弱勢(shì)群體往往通過重復(fù)上訪、越級(jí)上訪、進(jìn)京上訪甚至以自殺、堵塞公共交通工具、沖擊國(guó)家機(jī)關(guān)等方式來博得高層領(lǐng)導(dǎo)的重視，以期實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的可能性?？梢?，信訪救濟(jì)存在著一種悖論，信訪救濟(jì)雖然能夠從一定程度上對(duì)弱勢(shì)群體的利益表達(dá)權(quán)利實(shí)現(xiàn)救濟(jì)，但由于當(dāng)事人采取的上訪方式的示范作用卻往往引發(fā)更多的弱勢(shì)群體采用暴力甚至非法的方式來爭(zhēng)取。因而，如何對(duì)信訪這一非規(guī)范性的權(quán)利救濟(jì)方式進(jìn)行改良以致替代，對(duì)于我們建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家這一命題的解答，無疑是一個(gè)必須認(rèn)真思考的方面。

2.信訪功能錯(cuò)位，司法權(quán)威貶損

信訪救濟(jì)的主要功能包括政治參與和權(quán)利救濟(jì)。政治參與體現(xiàn)的是民意上達(dá)，公民主動(dòng)反映意愿，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為提出意見或建議的過程；權(quán)利救濟(jì)是指通過信訪化解矛盾、解決糾紛以實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)群體的利益表達(dá)權(quán)利救濟(jì)的過程。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，弱勢(shì)群體將信訪制度神圣化，將其看作是優(yōu)于國(guó)家司法救濟(jì)的一種方式，“信訪，不信法”現(xiàn)象大量存在，這在一定程度上損害了國(guó)家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威。另一方面，司法審查本應(yīng)起到對(duì)行政行為進(jìn)行規(guī)范和外部監(jiān)督的作用，但由于弱勢(shì)群體對(duì)司法審查的結(jié)果不服，轉(zhuǎn)而尋求信訪救濟(jì)途徑，使司法審查的結(jié)果受制于行政權(quán)力，導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)的功能性錯(cuò)位，即本應(yīng)司法權(quán)來監(jiān)督行政權(quán)，最終成為行政權(quán)力決定司法結(jié)果。

關(guān)于信訪制度，理論界爭(zhēng)論較大，主要包括強(qiáng)化論、弱化論和改良論三種主流思想。持“強(qiáng)化論”的學(xué)者認(rèn)為鑒于當(dāng)前的客觀國(guó)情，以及信訪制度在維護(hù)弱勢(shì)群體利益表達(dá)權(quán)方面的獨(dú)特作用及突出效果，應(yīng)該加強(qiáng)信訪制度建設(shè)，完善信訪體系的構(gòu)建。這種觀點(diǎn)在多數(shù)知識(shí)分子和信訪官員那里得到擁護(hù)，在他們看來，之所以需要保存信訪制度，乃是出于社會(huì)現(xiàn)實(shí)的考慮。“法治治理和司法救濟(jì)在理論上固然很好，但中國(guó)今天的實(shí)際情況就是政治主導(dǎo)法律和黨政主導(dǎo)司法，既然這種情況一時(shí)無法改變，則信訪這種人治形態(tài)的權(quán)利救濟(jì)手段就具有存在的合理性和必要性。”[4]持“弱化論”的學(xué)者主張徹底改革（廢除）信訪制度，代表人物是中國(guó)社科院研究員于建嶸[5]。盡管學(xué)術(shù)界對(duì)信訪的去留問題意見不一，但是絕大部分的專家和學(xué)者還是主張采取折中的改良辦法，就是將信訪其納入法治的軌道，使信訪與法治最大限度的融合，讓法律為信訪提供權(quán)威性、政策性的保障，讓信訪彌補(bǔ)法律在處理現(xiàn)實(shí)問題中的不足，以達(dá)到互相促進(jìn)，共同發(fā)展的效果。中國(guó)社科院應(yīng)星認(rèn)為：“強(qiáng)化信訪或徹底取消信訪都不能從根本上解決內(nèi)容繁雜的信訪問題，而且作為一種與行政訴訟救濟(jì)和行政復(fù)議救濟(jì)相互補(bǔ)充的機(jī)制，信訪能夠在處理問題時(shí)，起到補(bǔ)充性的作用，更利于問題的根本解決?！盵6]筆者認(rèn)為，在信訪制度在中國(guó)具有“巨大市場(chǎng)”的今天，特別是目前弱勢(shì)群體利益表達(dá)權(quán)救濟(jì)的主要渠道，改良的路線是比較現(xiàn)實(shí)可行的辦法，也是在其他救濟(jì)途徑不能發(fā)揮作用的情況下比較公平的做法。

三、如何加強(qiáng)信訪制度服務(wù)于弱勢(shì)群體功能

1.信訪系統(tǒng)的信息化

隨著網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，社會(huì)信息化的進(jìn)步，政府的某些職能已逐步進(jìn)入了“電子政務(wù)”的新階段。通過網(wǎng)絡(luò)，和全新的傳媒工具，群眾可以更方便、迅捷地反映相關(guān)問題，這就極大地降低了信訪成本，加快了信訪速度，繞開了可能存在的種種障礙?？梢哉f，通過信息化的建設(shè)，不僅可以拓寬人民群眾的利益表達(dá)權(quán)的實(shí)現(xiàn)渠道及監(jiān)督渠道，使弱勢(shì)群體能夠更快捷和準(zhǔn)確地反映情況、表達(dá)訴求，還能使各級(jí)政府及時(shí)地了解和掌握黨的政策的貫徹和執(zhí)行的實(shí)際情況及所存在問題，從而促進(jìn)政府的決策更加科學(xué)合理，從而達(dá)到雙贏的局面。

2.建立信訪代理制度

在信訪過程中，上訪人員多為下崗職工、農(nóng)民工等弱勢(shì)群體，他們?cè)谏钌虾凸ぷ魃隙继幱谝环N不穩(wěn)定的狀態(tài)，從更深的角度講，他們某種程度上來說是改革過程中的利益受損集團(tuán)，他們的利益和訴求在現(xiàn)行的體制設(shè)計(jì)中很難得到充分體現(xiàn)，所以只能通過上訪等方式尋求救濟(jì)。因此有必要加強(qiáng)代表弱勢(shì)群體利益的基層組織的建設(shè)，為他們提供政治參與的合法途徑與渠道。這些基層組織，按俗話講，比較“接地氣”，更了解弱勢(shì)群體的生活狀態(tài)，也就更容易準(zhǔn)確的反映問題和解決問題。例如，上海市某區(qū)某街道在兩個(gè)居委會(huì)試點(diǎn)成立了“信訪代理服務(wù)站”，信訪代理服務(wù)站是一種代理和代言機(jī)構(gòu)，不僅具有向居民提供法律咨詢的功能，還具有引導(dǎo)、代辦和辦調(diào)的職能。從其成立至今，有效地發(fā)揮了其職能，為弱勢(shì)群體做了很多實(shí)事，不僅解決了弱勢(shì)群體利益表達(dá)權(quán)的救濟(jì)問題，也減少了政府的負(fù)擔(dān)。

3.加快信訪法治建設(shè)

十八大提出“法治是治國(guó)理政的基本方式”，從弱勢(shì)群體的利益出發(fā)，國(guó)家依法提供的救濟(jì)才是弱勢(shì)群體最有效的權(quán)利救濟(jì)方式。具體實(shí)現(xiàn)方式如下：第一，加快信訪立法；第二，加大信訪執(zhí)法力度；第三，建立合法有序的信訪秩序，完善信訪程序。要做到這一點(diǎn)，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面入手：首先，建立信訪聽證制度。實(shí)踐證明，聽證制度是弱勢(shì)群體表達(dá)其利益的非常有效的程序手段，可以將聽證制度引入到信訪程序當(dāng)中，使信訪工作更加透明化、公開化及公正化，有利于信訪者的權(quán)益得到公平有效的維護(hù)；其次，明確信訪程序。程序公正是實(shí)體公正實(shí)現(xiàn)的保證，公正不但要實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]應(yīng)星.作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)[J].法學(xué)研究，2004（3）：64.

[2]華爾德.共產(chǎn)黨社會(huì)的新傳統(tǒng)主義[M].龔小夏，譯.香港：香港牛津大學(xué)出版社，1996：5.

[3]邵華.信訪制度變革與弱勢(shì)群體權(quán)利救濟(jì)[J].河北法學(xué)，2007，25（2）.

[4]李宏勃.法制現(xiàn)代化進(jìn)程中的人民信訪[M].北京：清華大學(xué)出版社，1997（3）：263.

[5]于建嶸.信訪的指導(dǎo)性缺失及其政治后果——關(guān)于信訪制度改革的調(diào)查[J].鳳凰周刊，2004（2）.

[6]應(yīng)星.探索信訪工作新局面一形成標(biāo)本兼治大信訪格局[J].望東方周刊，2004（11）：45.