張翼

2014年7月30日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），將自十八大以來(lái)、特別是十八屆三中全會(huì)以來(lái)各項(xiàng)政改中出臺(tái)的相關(guān)決定，進(jìn)行了系統(tǒng)整合、梳理與提升，形成既具全局指導(dǎo)、又具差別化對(duì)待、更兼分類改革意義的規(guī)約文件，力圖為全面深化改革的中國(guó)，注入新的制度紅利。

《意見》的實(shí)施，終結(jié)了1958年以來(lái)以“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”為區(qū)分標(biāo)志的身份歧視與福利區(qū)隔，同時(shí)也終止了藍(lán)印戶口。個(gè)體可按居住地區(qū)分為農(nóng)村居民或城鎮(zhèn)居民，也可從職業(yè)上劃分為農(nóng)民或非農(nóng)民，但這都是市場(chǎng)主體選擇的結(jié)果，而非政府的強(qiáng)制標(biāo)簽。“農(nóng)民”包含更多職業(yè)含義，而不再與“農(nóng)業(yè)戶口”直接掛鉤；農(nóng)民的子女，將不再被強(qiáng)制標(biāo)簽為父母親的戶口屬性，而是依據(jù)其就業(yè)地點(diǎn)與常住地區(qū)申領(lǐng)居民戶籍。

戶籍改革釋放三大制度紅利

社會(huì)與市場(chǎng)訴求了多年的“同工同酬”“同城同權(quán)”等，將在個(gè)體統(tǒng)一登記為“中華人民共和國(guó)居民戶口”的過(guò)程中逐漸實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民工進(jìn)入城市之后，因?yàn)檎袅恕稗r(nóng)業(yè)戶口”的帽子，會(huì)理所當(dāng)然地轉(zhuǎn)化為名副其實(shí)的產(chǎn)業(yè)工人；伴隨戶口的轉(zhuǎn)化，這些進(jìn)城的新市民將增進(jìn)認(rèn)同與融入，因?yàn)殡S遷子女也可以隨父母親落戶，他們的教育權(quán)——接受義務(wù)教育和非義務(wù)教育的權(quán)利，以及在居住城市參加高考與公務(wù)員考試的權(quán)利，都將一并得到落實(shí)。

億萬(wàn)農(nóng)民將不再擔(dān)憂進(jìn)城落戶會(huì)失去承包地和宅基地、失去集體收益分配權(quán)，他們將從土地上解放出來(lái)，從而勞動(dòng)力人口的生產(chǎn)效率獲得提升，社會(huì)發(fā)展活力得以增進(jìn)。農(nóng)村的土地，也會(huì)在農(nóng)民工進(jìn)城落戶過(guò)程中，展開新一輪的流轉(zhuǎn)、托管、入股或其他重組過(guò)程，這將逐漸打破一家一戶的小農(nóng)耕作模式，為現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造機(jī)遇；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、集約化與機(jī)械化，既有利于增加農(nóng)民土地單位面積的產(chǎn)量、節(jié)約勞動(dòng)成本，也有利于提升政府對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的安全監(jiān)管；農(nóng)村企業(yè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的發(fā)展，在擴(kuò)大個(gè)體農(nóng)民種地面積的同時(shí)，也將最大限度地提高他們的收入水平。

這一改革為勞動(dòng)力的自由遷徙與勞動(dòng)力市場(chǎng)的統(tǒng)一構(gòu)筑起了堅(jiān)實(shí)的制度保障。城鄉(xiāng)收入差距的縮小，反過(guò)來(lái)會(huì)刺激一部分年輕勞動(dòng)力從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，改變農(nóng)村勞動(dòng)力的年齡結(jié)構(gòu)，為新型農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的推廣創(chuàng)造條件；而城市，也將在一定程度上緩解日益嚴(yán)重的“民工荒”，第二次釋放人口紅利，提升中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

本次戶籍改革，公安部門率先在現(xiàn)有發(fā)展環(huán)境與時(shí)空背景下最大限度地拓展了制度文本，從而使其擺脫了“嚴(yán)防死守”的困局——將皮球踢給其他部門；附著在戶口之上的福利與公共服務(wù)功能——特別是與就業(yè)、教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、住房等民生問題密切相關(guān)的部門，會(huì)在黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)下保障戶籍改革釋放的紅利。

促進(jìn)戶籍改革的四項(xiàng)措施

2010年的第六次人口普查表明，絕大多數(shù)跨區(qū)域流動(dòng)的農(nóng)民工，主要集中在100萬(wàn)以上人口的大城市與特大城市。大城市與特大城市的戶口含金量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于建制鎮(zhèn)與中小城市。

發(fā)揮居住證的制度紅利。全國(guó)有6個(gè)1000萬(wàn)以上人口的特大城市，有10個(gè)500萬(wàn)～1000萬(wàn)人口的特大城市，有21個(gè)300萬(wàn)～500萬(wàn)人口的大城市，有103個(gè)100萬(wàn)～300萬(wàn)人口的大城市。這些城市基本聚集了全國(guó)90%以上的優(yōu)質(zhì)教育資源和醫(yī)療資源，也為跨地區(qū)流動(dòng)的農(nóng)民工創(chuàng)造了收入較高的就業(yè)崗位。但是按照《意見》基本精神，特大城市將嚴(yán)控人口規(guī)模，大城市將合理確定落戶條件。在這種情況下，絕大多數(shù)流入特大城市與大城市的農(nóng)民工無(wú)緣落戶，即使積分入戶政策也只會(huì)給一部分人帶來(lái)落戶預(yù)期。所以，如何發(fā)揮居住證的制度紅利，為這些作出巨大貢獻(xiàn)的勞動(dòng)者帶來(lái)改革收益，就成為考量大城市與特大城市政府執(zhí)政能力的主要標(biāo)尺。故我們需繼續(xù)在學(xué)理上持之以恒地研究農(nóng)民工的“社會(huì)安全網(wǎng)”制度、監(jiān)督農(nóng)民工勞動(dòng)環(huán)境的改善程度、觀察流動(dòng)人口與本地人口的社會(huì)融合機(jī)制?？傊?，改革的一紙文件，不會(huì)自動(dòng)將橫亙于不同身份人口之間的不平等蕩滌干凈，而需要全社會(huì)繼續(xù)作出不懈努力。

引導(dǎo)人口向建制鎮(zhèn)或中小城市轉(zhuǎn)移。因?yàn)榻ㄖ奇?zhèn)和中小城市創(chuàng)造就業(yè)崗位的能力有限，且資源和產(chǎn)業(yè)向大城市和特大城市集中的趨勢(shì)沒有根本扭轉(zhuǎn)，所以對(duì)全國(guó)138個(gè)50萬(wàn)～100萬(wàn)人口的中等城市，對(duì)380個(gè)50萬(wàn)以下人口的小城市，對(duì)1.9萬(wàn)個(gè)建制鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，對(duì)農(nóng)民落戶的吸引力已不是很大。白天進(jìn)城打工，晚上回家安歇，也不失為一種理性的選擇；同時(shí)，“大城市擠破頭，小城市不愿留”的流動(dòng)格局不會(huì)短期改變。與媒體熱情的奔走呼號(hào)相比，農(nóng)民和農(nóng)民工對(duì)戶改新政的反映反倒是非同尋常的“淡定”和“理性”。所以，合理引導(dǎo)人口向建制鎮(zhèn)或中小城市轉(zhuǎn)移，就必須在釋放戶籍制度改革紅利的同時(shí)，通過(guò)投資或市場(chǎng)之手的產(chǎn)業(yè)配置、就業(yè)崗位的創(chuàng)造與工資待遇的誘導(dǎo)、社會(huì)福利與公共服務(wù)的均等化激勵(lì)，讓農(nóng)民工就近就地城鎮(zhèn)化。

加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督。中小城市的地方政府看到的是“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制”，“有序放開中等城市落戶限制”，希望通過(guò)農(nóng)民向建制鎮(zhèn)和小城市的流動(dòng)拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)；房地產(chǎn)商也希求通過(guò)農(nóng)民工的住房需求支撐下滑的利潤(rùn)，在即將腰斬的價(jià)格行情中收回成本，或者幻想再次引發(fā)新的“搶購(gòu)潮”。盡管《意見》明言租房亦可落戶，但有些城市仍然在購(gòu)房與落戶之間建立起必然聯(lián)系，將政府救市的主張與戶改新政掛鉤。不難理解，土地財(cái)政的壓力，會(huì)迫使建制鎮(zhèn)和中小城市政府繼續(xù)產(chǎn)生人為推動(dòng)城鎮(zhèn)化的沖動(dòng)。為做到“以人為本，尊重群眾意愿”，“統(tǒng)籌配套，提供基本保障”，中央政府與省級(jí)政府一方面要加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督，防止“強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)城”問題的發(fā)生；另一方面也要敦促地方政府在吸引農(nóng)民落戶后，強(qiáng)化“城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。

推動(dòng)漸進(jìn)化城鎮(zhèn)化。農(nóng)民向城市的流動(dòng)——轉(zhuǎn)戶的過(guò)程，也即是移民的過(guò)程，這會(huì)給本來(lái)就薄弱的建制鎮(zhèn)和小城市帶來(lái)一系列的社會(huì)問題，尤其是在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)中，就業(yè)、失業(yè)、社會(huì)保障、教育、住房等民生問題會(huì)被放大為社會(huì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。迄今為止，不管是在建制鎮(zhèn)和中小城市，還是在大中城市和特大城市，本地戶籍人口尚不可能“均等分享”基本公共服務(wù)，新進(jìn)城農(nóng)民工更甚。社會(huì)學(xué)的基本理論告訴我們：功能統(tǒng)一性、功能普遍性、功能不可缺少性假說(shuō)的成立是有條件的。一項(xiàng)制度在推行過(guò)程中，不僅會(huì)釋放正功能，也會(huì)釋放反功能；不僅具有顯功能，而且具有潛功能。戶改與城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系，既具有互相促進(jìn)的一面，也具有相對(duì)獨(dú)立的一面。漸進(jìn)化城鎮(zhèn)化過(guò)程，比跨越式城鎮(zhèn)化過(guò)程更易于化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

在特大城市和大城市落戶政策收緊的情況下，要在2020年完成一億人口落戶城鎮(zhèn)的目標(biāo)，使我們不得不將經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)集中到建制鎮(zhèn)和中小城市上去。但市場(chǎng)形成的格局，以及大城市和特大城市的聚集效應(yīng)，會(huì)在制度框架下自動(dòng)步入我們預(yù)期的軌道嗎？在農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裰?，如何在制度上保障他們繼續(xù)享有集體土地所有權(quán)？農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)后，還有權(quán)將自己的戶口轉(zhuǎn)回農(nóng)村嗎？這些問題，亦應(yīng)在相關(guān)法律的修訂中形成完善的制度文本。如果農(nóng)民能夠到城市落戶，但市民不能到農(nóng)村落戶，則戶籍就難以回歸到只登記人口信息的基本功能。總之，本次戶改新政，是通向最終廢止原有戶口制度目標(biāo)的一個(gè)嶄新的、全方位的、具有劃時(shí)代意義的階段性推進(jìn)，無(wú)疑，其為制度紅利的釋放創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，但這個(gè)機(jī)會(huì)之窗是否能夠完全打開，還要看實(shí)踐在試錯(cuò)中的表現(xiàn)。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所）endprint