胡穎廉

近期，我國公共安全領(lǐng)域重大事件頻發(fā)，引發(fā)人們廣泛關(guān)注。在日益復雜的公共安全形勢背后，在更加重視公共安全事務的同時，要進一步減少事故發(fā)生，必須進一步發(fā)揮市場機制和社會活力，將公共安全提升到國家治理現(xiàn)代化的新高度。

公共安全態(tài)勢趨于復雜

公共安全涉及不特定多數(shù)人的生命、健康和公私財產(chǎn)安全，一般包括食品藥品安全、安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境安全、社會治安等內(nèi)容。本質(zhì)上說，我國現(xiàn)在面對的公共安全問題，源于工業(yè)化大生產(chǎn)和風險社會的不確定性。當前，我國公共安全總體形勢平穩(wěn)，但態(tài)勢更加復雜，呈現(xiàn)自然與人為致災因子相互聯(lián)系，傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全因素相互作用，系統(tǒng)與非系統(tǒng)性風險相互影響即有與新生社會矛盾相互交織的局面。

這種復雜形勢帶給我們重要啟示。其一，必須調(diào)動全社會各利益相關(guān)方的積極性，共同致力于保障公共安全?；仡櫧诩按饲鞍l(fā)生的各類公共安全事件可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代社會的安全風險呈原子化分布，多元且分散的風險無法依靠任何單一主體來應對。比如，市場主體完全有能力逃避各種技術(shù)監(jiān)督或隱瞞信息，所以才會出現(xiàn)“地溝油”各項檢測結(jié)果都符合國家標準的鬧劇。此前發(fā)生的上海福喜公司長期使用過期肉也未被下游企業(yè)和第三方檢測機構(gòu)發(fā)現(xiàn)，最后不得不依靠企業(yè)內(nèi)部“吹哨者”揭黑。

其二，政府監(jiān)管不同于過去的計劃管控或行政干預，要求我們承認市場的決定作用。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響企業(yè)素質(zhì)，企業(yè)素質(zhì)決定生產(chǎn)經(jīng)營行為，而生產(chǎn)經(jīng)營行為關(guān)乎質(zhì)量和安全績效。當前，我國許多行業(yè)普遍呈現(xiàn)“多、小、散、亂”特征，成為安全風險的經(jīng)濟根源。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦產(chǎn)煤量占全國總量37.3%，礦難死亡人數(shù)占比卻高達72.8%；又如，建筑業(yè)中近80%的從業(yè)人員是未經(jīng)職業(yè)培訓的農(nóng)民工，導致安全生產(chǎn)事故高發(fā)。而包括“7·19”滬昆高速客貨車相撞、校車翻車等在內(nèi)的多起重大客運事故，一個重要原因就是汽運市場的經(jīng)營“小、散、亂”?？梢姡舶踩粌H是單純的管理或技術(shù)命題，更具有深刻的經(jīng)濟社會背景。

監(jiān)管體系面臨三大矛盾

現(xiàn)階段，我國公共安全治理的理念、手段、能力等有了明顯進步，治理體系整體正朝現(xiàn)代化目標邁進。但實事求是地說，一些重大矛盾尚待解決，監(jiān)管體系仍面臨理念不準、體制不順、手段不活等挑戰(zhàn)。

一是“保姆式”監(jiān)管理念與內(nèi)生安全風險之間存在矛盾。監(jiān)管是指政府依據(jù)規(guī)則對各類主體行為進行引導和限制，其根本目標是解決市場失靈和社會失范。除了政府監(jiān)管，司法裁判、企業(yè)自律、媒體監(jiān)督、公眾參與等都是解決市場失靈和社會失范的手段，各手段之間有機互補，共同保障公共安全。值得注意的是，西方國家是在經(jīng)歷了數(shù)百年市場經(jīng)濟和市民社會發(fā)展后，才建立起以事先預防和全程管理為主的現(xiàn)代監(jiān)管體系的，其間還在不斷調(diào)整和完善。我國則是在市場未發(fā)育和社會不成熟的前提下直接從過去的計劃管控過渡到市場監(jiān)管，其難度可想而知。

這種制度變遷使政府承受雙重壓力：不僅要應對市場失靈和社會失范導致的安全問題，還要擔負培育市場和社會主體的任務。于是，監(jiān)管部門在扮演市場經(jīng)濟“警察”和充當企業(yè)“保姆”之間會時常發(fā)生沖突。對照現(xiàn)實可以發(fā)現(xiàn)，我國對各類市場和社會主體的資質(zhì)、行為已經(jīng)進行了事無巨細的監(jiān)管，市場準入門檻較高，建立了較完善的標準、認證、檢驗體系，但由于市場和社會的力量未能充分發(fā)揮，效果仍未達到預期。換言之，政府本應是市場和社會的補充，但現(xiàn)實中卻不得不“大包大攬”。

二是碎片化監(jiān)管體制與系統(tǒng)性安全風險的矛盾。目前我國在監(jiān)管體制上的矛盾，首先是橫向分權(quán)導致風險分割化。公共安全工作牽涉面廣，分環(huán)節(jié)或分領(lǐng)域的監(jiān)管體制，容易導致職能交叉缺位，難以應對全鏈條和流動性風險。以交通安全監(jiān)管為例，安監(jiān)局管廠區(qū)作業(yè)車輛、農(nóng)機局管農(nóng)業(yè)運輸機械、交管局管普通社會車輛、交通局管營運車輛。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，被監(jiān)管對象的邊界不斷變動，“多龍治水”極易導致政出多門和推諉扯皮。其次是縱向分權(quán)導致信息本地化。為落實地方政府負總責，安監(jiān)、環(huán)保等部門采取屬地管理體制，食藥、工商、質(zhì)監(jiān)等部門近些年也紛紛從過去的省以下垂直管理改為地方分級管理。在行政問責壓力下，監(jiān)管部門的“理性選擇”必然是“職責往下推，資源向上流”，導致基層監(jiān)管能力不足。同時，受地方保護思想影響，市場主體違法犯罪信息呈層層衰減。媒體對大量公共安全事件的報道細節(jié)表明，很多隱患往往已存在多年，但上級部門卻直到事件爆發(fā)方才知情。

三是靜態(tài)監(jiān)管手段與動態(tài)安全風險的矛盾。一般而言，監(jiān)管手段分為事前審批和事中事后監(jiān)管兩類。長期以來，我國政府部門習慣用審批手段管理經(jīng)濟社會事務，實踐中多表現(xiàn)為發(fā)證發(fā)照。審批只是對主體資質(zhì)的一次性靜態(tài)認可，而要保證主體準入后的行為都合法合規(guī)，必須依靠全過程日常監(jiān)管。例如開辦煤礦雖然前期要獲得煤炭生產(chǎn)許可證等數(shù)十項許可，但一旦離開后期監(jiān)管，礦難依然頻發(fā)。

實現(xiàn)市場活治和社會共治

近期一些公共安全事件發(fā)生后，社會輿論普遍進行了反思，其中也不乏對監(jiān)管部門的尖銳批評之聲。這樣的心情固然可以理解，但有些批評更多是一種情緒表達，未能抓住問題的根本，不利于形成社會共識，甚至阻礙了問題的解決。其中，最重要的就是必須認識到，當前僅靠任何主體都無法單獨應對公共安全風險，在政府更加重視公共安全事務的同時，要進一步減少事故發(fā)生，必須進一步發(fā)揮市場機制和社會活力，將公共安全提升到國家治理現(xiàn)代化的新高度。

一方面是市場活治，讓各方面激勵和約束集中于市場和社會主體行為，使其產(chǎn)生尚德守法的內(nèi)生動力。市場手段多種多樣，監(jiān)管部門可以將監(jiān)督執(zhí)法信息公開，倒逼企業(yè)珍惜聲譽，提高質(zhì)量管理水平，同時幫助消費者辨別產(chǎn)品優(yōu)劣，促進良性競爭。也可以引入第三方機制。例如，在法國開辦加油站等高風險業(yè)務并不需要政府部門層層審批，只要有保險公司愿意承保即可。保險公司為了盈利，必然嚴格監(jiān)控加油站的安全風險，政府實際上是將責任轉(zhuǎn)移給保險公司。黨的十八屆三中全會提出，要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。在公共安全治理中提倡市場活治，與上述要求在目標方向上是一致的。

另一方面是社會共治，改變政府“包打天下”的局面，將社會共治落實為機制。目前，我國政府通過多種方式，開始把公共安全納入國民素質(zhì)教育，倡導安全、健康、環(huán)保的生產(chǎn)生活方式，增加民眾安全意識和自我保護能力；引導社會組織參與，鼓勵企業(yè)聘請社會專業(yè)機構(gòu)定期對安全體系進行評價，這都是社會共治的重要內(nèi)容，長期堅持將會起到明顯的作用。同時，我們也能看到，對于社會普遍呼吁大幅提高行政和刑事處罰力度、明確市場主體作為安全第一責任人履行誠信自律義務、用“重典”來威懾失信和違法行為，政府也在用實際行動予以互動反饋。endprint